《出口管制法》是《對外貿易法》的特別法

《對外貿易法》于1994年7月1日實施后，隨著國際貿易形勢及國家安全和利益的需要，以及在立法、執法實踐的迫切要求，催生了《出口管制法》。可以說，《對外貿易法》是《出口管制法》的重要淵源，而《出口管制法》是《對外貿易法》的特別法。這種關系的確定對于我們充分認識出口管制與對外貿易的關系、出口管制執法與司法中出口管制物項的性質判定，均具有十分重要的意義。本文擬對此進行闡述。

一、《對外貿易法》的實踐催生了《出口管制法》

我國現行《對外貿易法》于1994年5月12日發布、自1994年7月1日起施行，之后經三次修訂或修正，現行有效的《對外貿易法》根據2022年12月30日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議《關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉的決定》第二次修正。《出口管制法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2020年10月17日通過并公布，自2020年12月1日起施行。

《對外貿易法》是我國對外貿易的基本法，它原則性地規定了出口管理措施包括貨物、技術、服務的禁止、限制性管理措施，對外貿易秩序，對外貿易調查，等等。在《對外貿易法》的原則框架下，我國還形成了監控化學品管理條例、核出口管制條例、軍品出口管理條例、核兩用品及相關技術出口管制條例、導彈及相關物項和技術出口管制條例和生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例等6部有關出口管制的行政法規，形成了覆蓋核、生物、化學、導彈以及軍品等物項的出口管制法律制度體系，對加強出口管制、積極履行國際義務、維護國家安全發揮了重要作用。為了適應維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務及加強和規范出口管制的需要，隨著《對外貿易法》的實踐，催生了《出口管制法》。《出口管制法》在《對外貿易法》多年實施經驗、教訓的基礎上，突出了在出口領域維護國家安全和利益以及履行防擴散等國際義務，是我國對貨物、服務、技術實施出口管制的專門法。

二、維護國家安全和利益之立法目的，《出口管制法》延續了《對外貿易法》

《對外貿易法》第一條規定：“為了擴大對外開放，發展對外貿易，維護對外貿易秩序，保護對外貿易經營者的合法權益，促進社會主義市場經濟的健康發展，制定本法。”《對外貿易法》第十五條還規定了國家基于為維護國家安全、社會公共利益等原因，可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口。《出口管制法》第一條規定的立法目的是“為了維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務，加強和規范出口管制，制定本法。”第二條更加進一步闡述其立法目的與宗旨：國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制。

可以說《出口管制法》作為專門法，其立法目的旗幟鮮明、毫不含糊:“維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務，加強和規范出口管制。”而這也恰恰是《對外貿易法》的重要立法目的之一。

三、出口管理或管制范圍，《出口管制法》沿襲了《對外貿易法》

根據《出口管制法》，國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制，適用本法。前款所稱管制物項，包括物項相關的技術資料等數據。出口管制的范圍不僅包括物項（貨物），還包括了技術、服務，可以說是全方位、全鏈條的管制覆蓋。

在《出口管制法》出臺之前，《對外貿易法》就規定了本法所稱對外貿易，“是指貨物進出口、技術進出口和國際服務貿易。”而出口方面，除了自由出口的以外，就有限制出口管理、禁止出口管理兩種方式，這兩種方式也包括了限制出口或禁止出口貨物、技術、服務。這種全方位、全鏈條的管理也為《出口管制法》提供了經驗與模板。

此外，《對外貿易法》第十六條規定：“國家對與裂變、聚變物質或者衍生此類物質的物質有關的貨物、技術進出口，以及與武器、彈藥或者其他軍用物資有關的進出口，可以采取任何必要的措施，維護國家安全。在戰時或者為維護國際和平與安全，國家在貨物、技術進出口方面可以采取任何必要的措施。”這一規定也為《軍品出口管理條例》《核出口管制條例》的出臺奠定了基礎。

四、禁止、限制出口管理屬性，《對外貿易法》是《出口管制法》的直接來源

《對外貿易法》規定，國家基于十一項原因，可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口，其中涉及出口限制或者禁止的有八項，有“維護國家安全、社會公共利益或者公共道德”“為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環境”“國內供應短缺或者為有效保護可能用竭的自然資源”“根據我國締結或者參加的國際條約、協定的規定”等。這些限制或者禁止出口貨物、技術的規定，為《出口管制法》奠定了基礎。

《出口管制法》第十條規定：“根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門會同有關部門可以禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。”第十二條規定：“國家對管制物項的出口實行許可制度。出口管制清單所列管制物項或者臨時管制物項，出口經營者應當向國家出口管制管理部門申請許可。出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術和服務，出口經營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關貨物、技術和服務可能存在以下風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（三）被用于恐怖主義目的。”

從出口管理屬性來說，《對外貿易法》分為禁止出口、限制出口兩種。根據《貨物進出口管理條例》，有對外貿易法第十七條規定情形之一的貨物，禁止出口。屬于禁止出口的貨物，不得出口。有對外貿易法第十六條第(一)(二)(三)(七)項規定情形之一的貨物，限制出口。其他法律、行政法規規定限制出口的，依照其規定。

同樣，《出口管制法》也規定了兩種管理屬性：禁止出口、限制出口。禁止出口，就是國家出口管制管理部門會同有關部門可以發布公告，禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。限制出口，就是指國家出口管制管理部門會同有關部門發布出口管制清單所列管制物項或者臨時管制物項，出口經營者應當向國家出口管制管理部門申請許可。

可以說，《出口管制法》遵循了《對外貿易法》對于禁止出口、限制出口管理屬性的原則，關于禁止出口、限制出口的概念與意義也是保持一致的。

五、許可出口管理發布方式，《出口管制法》參照了《對外貿易法》

根據《對外貿易法》第十七條，國務院對外貿易主管部門會同國務院其他有關部門，依照本法第十五條和第十六條的規定，制定、調整并公布限制或者禁止進出口的貨物、技術目錄。國務院對外貿易主管部門或者由其會同國務院其他有關部門，經國務院批準，可以在本法第十五條和第十六條規定的范圍內，臨時決定限制或者禁止前款規定目錄以外的特定貨物、技術的進口或者出口。也就是說，許可出口管理發布方式有目錄形式、臨時決定的形式。

而《出口管制法》也規定了類似的兩種形式，一是出口管制清單形式，二是臨時管制決定的公告形式。《出口管制法》第九條規定，國家出口管制管理部門依據本法和有關法律、行政法規的規定，根據出口管制政策，按照規定程序會同有關部門制定、調整管制物項出口管制清單，并及時公布。根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術和服務實施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實施期限不超過二年。臨時管制實施期限屆滿前應當及時進行評估，根據評估結果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項列入出口管制清單。

六、許可出口管理方式，《出口管制法》與《對外貿易法》一脈相承

《對外貿易法》規定了貨物進出口許可證制度，其中出口貨物實施出口許可證管理。根據《對外貿易法》第十八條，國家對限制進口或者出口的貨物，實行配額、許可證等方式管理；對限制進口或者出口的技術，實行許可證管理。實行配額管理的限制出口貨物，由國務院外經貿主管部門和國務院有關經濟管理部門按照國務院規定的職責劃分進行管理。實行許可證管理的限制出口貨物，出口經營者應當向國務院外經貿主管部門或者國務院有關部門提出申請。對外貿易經營者向商務部門申領出口許可證，海關憑證驗放。

《出口管制法》對納入《兩用物項出口管制清單》《核出口管制清單》《軍品出口管理清單》的物項實施限制出口的出口許可證制度，其中兩用物項申領《兩用物項和技術出口許可證》，軍品申領《軍品出口許可證》，核及核材料申領《核出口許可證》。出口經營者應當向國家出口管制部門申請出口許可證，海關憑證驗放。

七、許可出口管理的程度，《出口管制法》是在《對外貿易法》基礎上的加碼，而非性質上的改變

《對外貿易法》所規制的限制出口的出口許可證管理，是普通程度或稱一般程度的出口許可管理（也稱一般出口許可證），在申請程序、審查程度、發證流程上相對簡單，并不復雜，一般來說申請可以獲得；而《出口管制法》所規制的限制出口的出口許可管理（也稱特別出口許可證），比起《對外貿易法》，在程度上要更加嚴格，比如對于兩用物項、軍品、核出口中合同的審核與審批，貿易商和最終用戶的審核，用途的審核等，都比一般出口許可證要嚴格。但是無論多么嚴格，都限定在限制出口的范圍或者說管理屬性內，沒有超出“限制出口”的管理范圍，沒有達到“禁止出口”的程度，也就與“禁止出口”不相容。因而，由《對外貿易法》的出口許可管理到《出口管制法》的出口許可管理，只是程度上的嚴格、加碼，沒有形成性質上的改變。

八、主管部門，《出口管制法》與《對外貿易法》有高度的重合

根據《出口管制法》，國務院、中央軍事委員會承擔出口管制職能的部門（以下統稱國家出口管制管理部門）按照職責分工負責出口管制工作。國務院、中央軍事委員會其他有關部門按照職責分工負責出口管制有關工作。而在其中，主要承擔主管部門責任的是國務院外經貿主管部門。除了《軍品出口管理條例》所規定的主管部門及許可證發證部門外，《核出口管制條例》《兩用物項出口管制條例》所規定的主管部門、發證部門都是國務院外經貿主管部門（核出口管制的前置審批為國家原子能機構）。

而《對外貿易法》規定，對外貿易主管部門依照本法主管全國對外貿易工作，發放貨物、技術、服務出口許可證。這一規定為《出口管制法》所規定的國家出口管制管理部門的設立提供了借鑒。

結束語

從本文上述闡述，我們可以得出結論，即：《出口管制法》是《對外貿易法》的特別法，《對外貿易法》是《出口管制法》的一般法，《對外貿易法》是《出口管制法》重要且主要的法律淵源，兩者是特別法與一般法的關系。正確認識《出口管制法》與《對外貿易法》的關系，了解兩者之間的淵源關系，有利于我們掌握《出口管制法》執行過程中遇到的法律問題，使得原本在《對外貿易法》體系內已成熟的法律制度可直接運用于《出口管制法》，如關于禁止出口、限制出口的法律屬性，如出口許可的管理屬性等，而不是另辟蹊徑。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所主任 孫國東律師