羅志恒系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事

《“十五五”規劃建議》（下稱《建議》）擘畫了未來五年中國經濟社會發展的宏偉藍圖，目標的實現有賴于改革與開放的深入推進，有賴于制度和政策的保障支持。稅收以國家政治權力為基礎參與國民收入分配，籌集收入以保障居民的醫療教育養老等公共服務需求，調節收入和財產分配以促進社會公平，以法治化的稅收制度穩定市場主體預期、以階段性的稅收政策發揮結構性支持的作用。在過去，持續優化的稅收制度和減稅降費政策降低了企業經營成本、推動了科技創新、提振了消費，在高質量發展中發揮了重要作用；在未來，稅收制度的改革和政策的優化將發揮更加積極的作用。因此，有必要更好發揮稅收職能，服務“十五五”經濟社會發展。

一、從三個維度看“十五五”經濟社會發展及稅收部署安排的主線

《建議》對未來五年中國經濟社會發展環境、面臨的機遇與挑戰、主要目標、任務和制度保障做了非常務實和前瞻的部署安排。鑒于財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收是財政收入的重要組成以及稅收政策是財政政策的重要抓手，《建議》在宏觀經濟治理、全國統一大市場、收入分配和綠色發展等方面都提及了稅收的重要作用。

《建議》對經濟社會發展及稅收的部署安排非常全面，有必要提煉出核心邏輯和主線。從經濟社會發展目標和任務看，可以從三個維度予以認識：

一是更加注重優化供給結構，既發揮供給的牽引作用，又提高發展的安全性。《建議》在目標中提到“高質量發展取得顯著成效”“科技自立自強水平大幅提高”，在任務中的前兩條就是“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”和“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”，這都著眼于從供給側提高全要素生產率、推動中國從中低端向中高端供給邁進，這不僅是通過高質量供給滿足和促進需求釋放的必要，更是大國競爭和發展安全的必要。

二是更加注重擴大內需提振消費，既促進內部供需循環的實現，又改善外部地緣經濟關系。《建議》首次明確提出“居民消費率明顯提高”的目標，又在任務中要求“建設強大國內市場”。強大的內需既能消化部分行業的產能，推動新舊動能更順暢轉換，又能夠逐步降低對外需的依賴進而增強經濟的韌性。

三是更加注重公平發展，既包括人的共同富裕也包括區域的協調發展。《建議》在指導思想中提出“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”，在目標中提出“分配結構得到優化，中等收入群體持續擴大“，在任務中指出“扎實推進鄉村全面振興”“促進區域協調發展”“扎實推進全體人民共同富裕”。在當前發展階段，促進人的共同富裕和區域的協調發展不僅是公平問題，還是效率問題，更公平的收入分配有利于提振消費、更協調的區域發展意味著中西部地區生產效率向更高的東部地區看齊從而有利于提高發展速度和質量。當然，《建議》內容非常全面，上述三個維度僅僅是高度提煉出的三條主線，還有諸多內容值得仔細研讀。

稅收是宏觀經濟治理的重要抓手和實施方式，既能作用于供給側推動建設現代化產業體系和高水平科技自立自強，又能作用于擴大內需建設強大國內市場，還能作用于實現收入分配以實現共同富裕。更好發揮稅收職能作用，服務“十五五”經濟社會發展是應有之義。

二、更好發揮稅收職能，要進一步完善稅收制度、優化稅收政策：六點思考與建議

（一）關于發揮稅收職能的六點思考

稅收職能的發揮是有邊界的。既要充分發揮稅收職能，又不能陷入稅收萬能的誤區。

其一，有必要跳出稅收看稅收，無論是稅收改革還是稅收政策，最終要服務中國式現代化的大局，要從系統化思維和長期著眼，而不是就稅收論稅收。

其二，稅收既是宏觀問題，也是微觀問題，稅制改革和稅收政策既要從宏觀維度出發，也要考慮微觀主體的反應，激發微觀主體的積極性；宏觀稅負水平高低與微觀主體感知的稅負痛苦指數有關系但并非保持同幅度變化，要解決宏觀稅負持續下行但微觀主體預期不振的問題。

其三，稅收既是總量問題，也是結構問題。稅收在企業和居民間、中央和地方間、不同群體間、不同產業間的不同分配格局會產生一系列政治經濟后果，有必要優化稅收結構。

其四，稅收作為宏觀經濟治理的重要的方式，其職能有先有后、有主有次，收入職能大于調節功能、稅收中性大于稅收優惠。

其五，不能寄一切希望于稅收，還要看到法治化的營商環境、開放的市場準入和良好的產權保護對微觀主體預期和信心的提振不亞于稅收，要一道發揮作用。

其六，稅收職能的發揮也不意味著等同于減稅，關鍵是要站在經濟社會發展需要的角度，對于中低收入群體要降低其負擔以增加其可支配收入、對于高污染高耗能行業以及奢侈品消費行為則有必要從貫徹綠色發展理念和促進公平角度做出稅收調整。

（二）更好發揮稅收職能的六點建議

其一，更好發揮稅收籌集收入的功能，為政府基本公共服務和基本民生保障提供必要財力。稅收有多重職能，但首要的是籌集財政收入。減稅降費要有限度，否則宏觀稅負持續下行，政府公共服務缺乏必要的財力支持，從長期看不利于市場主體的發展，稅收要在激發市場主體活力與籌集必要收入中取得平衡，不可偏廢。規范稅收優惠，嚴格清理地方為招商引資等違規出臺的稅收政策；對于到期的稅收優惠，效果較好而且有必要延期的可以繼續延期或者通過制度化固定下來，對于效果不佳的自然終止。稅收優惠要著眼長遠，不能立足于應急，要有定期評估機制、退出機制和明確標準，這樣企業和政府都有明確的預期。

其二，要確保稅收保持中性，稅收優惠、減稅降費要更加尊重稅種屬性和客觀規律，避免稅收優惠扭曲競爭秩序，促進統一大市場形成。不同稅種有不同的職能，不是每個稅種都具備調節功能。比如增值稅貫穿生產的各個環節，不宜讓增值稅的過多稅收優惠打亂抵扣鏈條，從而扭曲增值稅中性的特征。稅收研究和分析有必要從大局出發，不能只從稅收優惠的技術角度考慮如何實現國家重大戰略，不搞碎片化和頻繁調整的稅收優惠、不搞效果不佳的減稅降費、堅持稅收中性、尊重稅種屬性，多從營商環境改善和產權保護去降低企業經營成本和穩定市場預期。

其三，根據產業生命周期推出合適的稅收政策，既支持產業在幼稚期的發展，又及時在產業成熟期退出相關稅收政策，避免行業產能過剩、發揮市場競爭機制、促進產業升級。產業支持政策包括稅收政策不能用簡單的是否需要來評價，其好壞取決于是否符合產業生命周期。當產業發展處于幼稚期，投入大、周期長、風險高，各國通過稅收優惠比如研發費用的加計扣除、所得稅低稅率優惠以及給予補貼是各國慣例；但是當產業逐步走向成熟期時，就有必要退出支持政策，這樣可以促進行業內的市場競爭，避免稅收優惠導致的過剩產能。我國新能源汽車勢頭迅猛，目前已逐步進入成熟期，前期優惠政策可分階段逐步退坡，轉而支持其他新興產業和未來產業。

其四，稅收支持政策要更加精準，聚焦科技創新、綠色發展、鄉村振興等重大國家戰略要求的領域，促進科技創新和現代化產業體系建設。目前的稅收政策覆蓋面廣，但碎片化特征明顯，導致部分行業和企業高度依賴稅收政策而非市場開拓和科技研發，同時弱化了稅收政策的效果。要系統化清理已有稅收政策，將特殊時期（如疫情期間）、特殊行業（如產業幼稚期，現發展為成熟期）、特殊主體（如小微企業，現發展為更大規模企業）、特殊業態（如線上經濟）的稅收政策和資源騰出來集中支持前端的基礎研究、綠色發展和鄉村振興，將發揮出更好的效果。

其五，建立更加公平的稅收制度、構建消費導向型的稅收制度，通過稅收促進收入財產分配的公平和優化稅收分享規則，提振消費擴大內需。其一，完善個人所得稅制度，逐步從綜合與分類相結合的征收走向綜合征收，不同性質的收入在統一的稅收框架下征收；其二，考慮將個人所得稅中的房地產轉讓、股票轉讓等其他資產性質收入作為資本利得稅；其三，研究遺產稅贈與稅、棄籍稅開征的可行性；其四，推動增值稅分享規則從生產地向消費地轉型，激發地方政府促消費的積極性。

其六，構建適配數字經濟和服務經濟發展的稅收制度，持續推動稅制的綠色化。稅制改革要順應時代發展和經濟社會發展需要，也要主動前瞻推動經濟社會發展。當前中國經濟已從工業經濟轉型到服務經濟占主導的階段，數字經濟占比也持續提升，人工智能應用持續擴大，構建適配數字經濟和服務經濟發展的稅收制度尤為重要，涉及到稅基認定、協調稅源與稅收背離的矛盾、服務經濟不同于工業經濟的特征導致的適配稅收制度等問題需要解決。同時，新發展階段要貫徹落實新發展理念，綠色發展已成為發展的主旋律，進一步推動稅制綠化，包括消費稅擴圍到高污染高耗能行業、研究碳稅等。

本文刊發于《中國稅務報》2025年11月12日B1版 。