美國第四任總統、“憲法之父”詹姆斯·麥迪遜

作者：唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）

不久前，一位朋友看著華盛頓的亂象說：“詹姆斯·麥迪遜（James Madison）一定在九泉之下死不瞑目。”我查了一下美國地質調查局的地震追蹤器，果不其然，地圖顯示在他位于弗吉尼亞州蒙彼利埃的墓地周圍確實出現了一系列震動。

原因在于：他寫入憲法的三權分立制度已經——近乎——死亡。 國會已經喪失了塑造和約束行政權力的憲法職能。這一進程已持續多年，而特朗普政府則將其徹底固定了下來。

這種轉變如此深刻且巨大，以至于很難再讓憲法回到麥迪遜當年設計的平衡狀態。

第一，特朗普利用前所未有的“行政命令颶風”埋葬了政府。 自羅納德·里根以來，歷任總統平均每年簽署的行政命令在35（奧巴馬）到55（特朗普第一任期）之間。拜登以41次緊隨其后。

而截至12月初，特朗普在連任后的第一年內已經簽署了218項行政命令。對總統來說，與國會談判是件麻煩事，歷任總統都喜歡通過行政行動來立法，但特朗普已將其作為戰略的核心部分。

第二，特朗普將國會的撥款視為“僅供參考”的建議。 在不到一年的時間里，他的“撤銷撥款”（rescissions）次數已占過去50年總量的40%。此外，政府問責局（GAO）發現，政府曾六次以上違法扣押資金，涉及從電動汽車充電、啟蒙計劃（Head Start）到醫學研究和聯邦緊急事務管理局（FEMA）資金等各個領域，扣押總額超過4000億美元。

現任政府的立場源于“單一行政首長制”（unitary executive model）：國會可以撥款，但總統可以決定是否花這筆錢。麥迪遜在《聯邦黨人文集》第58篇中寫道，國會的“財政權”（power of the purse）實際上可以被視為“任何憲法能夠武裝給人民直接代表的最完整、最有效的武器”。除非，總統奪走了這項權力。漢密爾頓隨后也指出，打破這種平衡“將摧毀作為政治自由基礎的權力劃分；并為單一機構提供一切實施暴政的手段”。漢密爾頓曾是開國元勛中最堅定的行政權擁護者，但他絕不會容許走得這么遠。

第三，特朗普團隊通過取消行政支持，抹除了政府的主要職能。 雖然只有國會才有權裁撤機構及其職能，但政府通過解雇美國國際開發署（USAID）幾乎所有的工作人員，實際上已經抹除了對外援助職能。

他還通過將教育部六個辦公室的職能分配給四個不同的機構，削弱了教育計劃。作為該計劃的一部分，政府正在拆解國會的監督權。印第安人教育計劃正移交給內政部，國際教育計劃移交給國務院。基礎教育、中等教育和高等教育的主要資助項目正被送往勞工部。前兩項舉措將使相關計劃脫離原本負責勞工、衛生與公眾服務以及教育的國會小組委員會的管轄。最后一項則會取消國會議員習慣性的監督。這是一箭雙雕：既兌現了他（幾乎）取消教育部的承諾，又順便削弱了國會。

第四，國會沒有從最高法院得到任何幫助，后者目前對政府的舉措采取了默許態度。 大多數分析人士在閱讀最高法院對“洛珀·布萊特企業訴雷蒙多案”（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）的裁決時，正確地將其視為推翻了此前“切夫倫訴自然資源保護協會案”（Chevron）的判例。此前判例規定行政部門專家在解釋法律時應獲得尊重。現在的補救措施是：國會可以制定更詳盡的法律來限制行政官。但指望國會做到這一點是不現實的。最高法院認為，在這種情況下，應由法院提供解釋。因此，“洛珀·布萊特案”這一大膽舉措對國會的削弱甚至超過了對行政部門的削弱。

隨后，在“特朗普訴凱利案”（Trump v. Kelly）的口頭辯論中，最高法院似乎準備通過推翻有著90年歷史的“漢弗萊執行官案”（Humphrey’s Executor）先例來進一步擴大行政權。該先例規定總統不得隨意解雇獨立監管委員會的負責人。在這場爭論中被忽略的一個重要潛流是：國會設立了這些獨立監管委員會，并規定只有在“效率低下、失職或任內瀆職”的情況下才能罷免委員。如果最高法院如預期般顛覆了這一先例，也將從根本上削減國會定義行政機構角色和權力的能力。

由此，最高法院只需再走一小步，就可以裁定總統可以解雇任何行政分支的雇員。這將徹底摧毀國會于1883年在《彭德爾頓法案》（Pendleton Act）中確立并在此后140多年里不斷強化的“功績制”（merit system）基本原則。如果總統既能解雇負責執行法律的人，又能癱瘓負責落實法律的機構，還能拒不執行國會批準的撥款項目，那么國會與行政分支之間的權力制衡將蕩然無存。

最后，國會在約束行政分支方面處于戰略劣勢。 開國元勛們刻意將國會塑造成一個如《聯邦黨人文集》第63篇所述的“冷靜且深思熟慮”的分支。保守派常指點出“審議式共和國”體現在國會中的智慧。

但現實情況卻截然相反。斯蒂夫·班農（Steve Bannon）曾有過著名的言論，稱需要“用廢話淹沒陣地”。特朗普政府越是攪亂局面，國會就越是迷失方向。國會的設計初衷就不是快速行動，而這種“淹沒陣地”的策略意味著國會變得更加無法動彈。

人們可能會傾向于認為，換一個總統、換一屆國會、換一個最高法院或許能撥亂反正。然而，特朗普團隊行動極其迅速，意圖使這種扭轉變得不可能。即便另一位總統試圖修復，也必然要先通過更多的行政命令來撤銷特朗普的命令，而這只會繼續將國會貶低到次要地位。

國會可以選擇奮起反擊，但這需要國會去做一些它日益無力完成的事情。自1997年以來，國會一直無法按時通過預算；自1998年以來，它僅有兩次成功通過了涵蓋超過半個財政年度的持續性決議案（Continuing Resolution）。

開國元勛們將國會定位為“人民的殿堂”，他們在起草憲法第一條（國會權力）上花費的心血遠多于第二條（總統權力）。這是因為他們認為，防止總統越權的最終保障是一個強有力的國會。他們猜錯了。

悲哀的結論是：特朗普的效率與手腕，遇上國會的麻木與遲緩，幾乎扼殺了三權分立。 請繼續關注蒙彼利埃墓地周圍的震動吧。

作者簡介：唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）是美國馬里蘭大學公共政策學院榮譽教授及前任院長。他與威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）合著有《破壁者：政府如何超越界限解決重大問題》（Bridgebuilders: How Government Can Transcend Boundaries to Solve Big Problems）。