全域土地整治的社會意義與可持續實踐價值

■胡庭萱 王國燦

導語：從碎片到整體的土地革命

當浙江湖州“坡地村鎮”試點中，昔日的荒蕪丘陵被精心梳理成錯落有致的生態產業用地，農民在修復后的土地上發展起綠色農業與生態旅游；當上海金山區通過宅基地歸并置換，在改善農民居住條件的同時，為高端綠色產業騰挪出寶貴空間，一幅幅生動的圖景正詮釋著全域土地整治所蘊含的深刻變革力量。這一超越傳統“田水路林村”單一工程模式的新型國土空間治理手段，正以其系統性、整體性、協同性的特征，深刻重塑著人地關系，成為推動高質量發展、實現中國式現代化的重要引擎。今日，在生態文明建設邁入縱深階段、城鄉融合加速推進的背景下，探討全域土地整治的社會意義及其可持續實踐價值，具有鮮明的時代緊迫性和戰略前瞻性。

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一、理論根基：全域土地整治的內涵與時代必然性

全域土地整治是以國土空間規劃為引領，打破城鄉、區域、要素界限，對特定區域內山水林田湖草沙等全要素進行統籌規劃、系統整治、優化配置、高效利用的綜合性活動。其核心特征在于： 全域性：覆蓋空間無死角，統籌生態、農業、城鎮空間； 綜合性：整合土地整理復墾開發、城鄉建設用地增減掛鉤、生態修復、鄉村建設等多類型工程； 協同性：強調部門協作、政策集成、多元主體參與； 可持續性：將生態保護修復、資源節約集約、綠色低碳理念貫穿始終。

其興起源于深刻的時代需求：

空間失衡的現實壓力：耕地碎片化、生態空間被擠占、城鄉用地結構失衡（2025年最新數據顯示，全國人均城鎮建設用地仍超國標上限，而農村宅基地閑置率在部分區域仍高于10%）；

生態文明建設的戰略要求：落實“山水林田湖草沙是生命共同體”理念，提升生態系統質量和穩定性；

高質量發展與共同富裕的目標驅動：優化要素配置，釋放土地潛能，支撐產業升級與城鄉融合；

國土空間治理現代化的內在邏輯：提升空間治理的系統性、整體性、協同性，實現空間資源的精細化、智慧化管理。

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二、重塑社會圖景：全域土地整治的深遠社會意義

全域土地整治絕非單純的工程技術行為，其社會意義深刻而廣泛，是重構空間秩序、激發社會活力的關鍵實踐。

(一) 促進城鄉融合與鄉村振興的核心載體

空間重構激活鄉村內生動力：通過優化村莊布局（如撤并“空心村”）、完善基礎設施和公共服務配套（如浙江“千萬工程”升級版），顯著提升鄉村宜居宜業水平。土地整治釋放的建設用地指標流轉收益，成為反哺鄉村建設、發展特色產業的重要資金來源。

要素流動暢通城鄉循環：建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策工具，在整治框架下打通了城鄉土地、資本、人才等要素雙向流動的通道。農民可通過宅基地自愿有償退出、土地入股等方式獲得更多財產性收益，分享城鎮化紅利。如四川成都郫都區戰旗村，通過整治盤活土地資源發展鄉村旅游和文創，村民人均年收入顯著提升。

產業導入賦能鄉村經濟：整治后形成的集中連片、配套完善的土地空間，為現代農業規模化經營、鄉村旅游、田園綜合體、鄉村電商物流等新產業新業態提供了理想載體，創造了大量本地就業機會，吸引人才回流。

(二) 保障糧食安全與維護空間正義的基石

筑牢耕地保護紅線：通過高標準農田建設、農用地整理、廢棄建設用地復墾等，實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護（2025年最新評估顯示，全域整治項目區平均耕地質量提升0.5-1個等級），是落實藏糧于地戰略最直接有效的抓手。

優化農業空間格局：解決耕地“碎片化”問題，推動“小田變大田”，為現代農業機械化、智能化、規模化經營創造條件，提高農業生產效率和抗風險能力。

彰顯空間資源分配的公平性：通過科學規劃與公眾參與，保障農民在土地增值收益中的合理份額，避免因整治導致新的社會不公。確保生態保護地區、農業主產區的發展權補償機制在整治中得到體現，是維護區域間、群體間空間正義的關鍵。

(三) 傳承鄉土文脈與提升社區治理的粘合劑

守護鄉愁記憶與文化認同：優秀的整治實踐注重保護傳統村落格局、歷史建筑、古樹名木、特色農業景觀等物質與非物質文化遺存（如江蘇蘇州吳江片區整治中對桑基魚塘系統的保護性修復），避免“千村一面”，維系地方特色與文化根脈。

激發社區參與和治理效能：整治過程強調農民主體地位，通過村民議事會、方案公示、聽證會等形式保障其知情權、參與權、監督權。這不僅是程序民主，更是培育公民意識、提升基層治理能力的實踐課堂。成功的整治往往能增強社區凝聚力，為后續的鄉村治理奠定良好基礎。

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三、通向可持續未來：全域土地整治的實踐價值與創新路徑

實現社會意義的關鍵，在于其實踐過程與結果是否真正嵌入可持續發展的基因。全域土地整治的可持續價值，是其生命力的根本所在。

(一) 生態優先：構筑韌性國土空間

系統性修復與保護：將生態保護修復作為整治的首要前提和核心內容。實施河湖連通、濕地恢復、廢棄礦山生態重建、防護林體系建設等工程，提升水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等生態系統服務功能。黃河三角洲區域整治中，通過鹽堿地生態改良和濕地恢復，顯著提升了候鳥棲息地質量。

綠色基礎設施網絡構建：將生態廊道、綠道、藍網、通風廊道等融入整治規劃，構建貫通城鄉的生態網絡骨架，提升區域生態安全格局韌性和氣候適應性。

資源節約與循環利用：推廣節地、節水、節材、節能技術。如推廣裝配式建筑、使用再生建材、建設雨水花園和滲透式路面、應用農業節水灌溉技術（滴灌、微噴）等，最大限度降低資源消耗和環境足跡。

(二) 經濟激活：培育綠色增長新動能

盤活存量，優化增量，提升土地效能：大力推動城鎮低效用地再開發、農村閑置宅基地和廢棄工礦用地盤活利用。通過混合用途開發、立體空間利用（如地鐵上蓋物業、地下空間開發）、提高建筑容積率等方式，實現土地集約利用水平的躍升（研究表明，有效整治可提升區域土地綜合承載能力15%-30%）。

賦能產業轉型升級：為高新技術產業、綠色制造、現代服務業等提供優質、連片的產業空間載體。同時，結合整治發展生態農業、康養旅游、文化創意等綠色產業，實現“綠水青山”向“金山銀山”的價值轉化。

創新價值捕獲與共享機制：探索建立土地增值收益的合理分配機制，確保政府、集體、農民、企業等多元主體共享整治紅利。推廣生態產品價值實現機制（如碳匯交易、生態補償）在整治項目中的應用，使生態保護者獲得經濟回報。

(三) 技術創新與智慧賦能：提升整治效能

數字化規劃與精準實施：廣泛應用遙感（RS）、地理信息系統（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技術和國土空間基礎信息平臺，實現規劃編制、項目設計、工程監管、成效評估的全流程數字化、智能化、精準化。

智慧監測與動態管控：利用物聯網（IoT）、傳感器網絡、無人機巡查等手段，對整治區域的生態環境要素（土壤墑情、水質、大氣）、工程安全、土地利用狀況進行實時動態監測和預警，為后期管護和適應性管理提供數據支撐。

低碳技術與材料應用：大力推廣和應用節能建材、可再生能源（光伏建筑一體化、地源熱泵）、綠色施工工藝、廢棄物資源化利用技術等，顯著降低整治活動自身的碳排放，打造“低碳型”土地整治樣板。

(四) 制度協同與多元共治：保障長效運行

規劃統籌與政策集成：強化國土空間規劃對整治的剛性約束和戰略引領，確保整治目標與規劃藍圖一致。整合自然資源、農業農村、住建、生態環境、水利等多部門政策和資金，形成整治合力，避免“九龍治水”。

健全法規標準體系：加快完善覆蓋全域土地整治全流程的法律法規、技術標準、規范指南，明確各方權責，規范操作程序，保障項目質量和各方權益。

創新投融資模式：探索政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制。推廣政府和社會資本合作（PPP）、生態修復基金、綠色債券、土地整治專項債等模式，破解資金瓶頸。

構建共治共享格局：明確政府引導監管、企業專業運作、集體經濟組織協調、農民主體參與、社會公眾監督的協同治理架構。完善公眾參與機制，保障透明度，凝聚社會共識。

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四、挑戰與反思：邁向更高水平的實踐

全域土地整治在蓬勃發展的同時，也面臨嚴峻挑戰：

復雜利益協調難題：平衡生態保護、耕地保護、發展訴求、不同主體利益（尤其是保障農民長遠生計）的難度極大；

資金可持續性壓力：大規模、高標準整治所需資金巨大，長效管護資金保障機制尚不健全；

技術與管理瓶頸：跨學科、跨領域技術集成應用不足，精細化、智慧化管理水平有待提升；

“重工程輕管護”傾向：部分項目后期管護責任不明、投入不足，影響可持續成效；

潛在生態風險：不科學的整治可能破壞原有生態系統，如過度追求集中連片導致生物棲息地破碎化。

五、結論：構筑人與自然和諧共生的空間基底

全域土地整治，是一場深刻的空間生產革命與社會生態實踐。其核心社會意義在于，通過空間重構與資源重組，彌合城鄉鴻溝，守護糧食根基，傳承文化薪火，并在保障空間公平正義中夯實社會治理根基。而其可持續實踐價值，則彰顯于將生態優先理念深植于肌理，激活綠色經濟動能，依托智慧賦能提升效能，最終在多元共治的制度框架下，實現國土空間的韌性、高效與永續發展。

土地之治，最終指向的是文明之興。展望未來，全域土地整治的深化亟需在頂層設計強化協同、科技賦能突破瓶頸、多元融資保障長效、利益平衡促進共享等關鍵領域持續發力。當每一片土地都承載著生態之美、生長著產業之興、寄托著人民之盼，全域土地整治便真正成為描繪中國式現代化壯麗畫卷的堅實空間基底，為中華民族的永續發展鋪就一條人與自然和諧共生的希望之路。

（本文作者：胡庭萱系四川農業大學公共管理學院2023級土地資源管理專業本科學生；王國燦系浙江之江綠色科技創新研究院資深副院長，文化戰略觀察者）