“以投帶引”佛山模式：資本招商怎么做？

關鍵詞：資本招商

【九兆點評：2010—2024年，合肥GDP規模從2700億元增至萬億元，全國排名升至20位，被稱為“最大黑馬城市”。合肥通過“以投帶引”招商引資新模式，引入并培育了新型顯示器件、半導體和新能源汽車等新興產業集群，實現十年“換道超車”。總結合肥資本招商基本路徑可概括為：以尊重市場規則和產業發展規律為前提，以資本紐帶、股權紐帶作為突破口和切入點，政府通過財政資金增資或國企戰略重組整合打造國資平臺，再推動國資平臺探索以“管資本”為主的改革，通過直接投資或組建參與各類投資基金，帶動社會資本服務于地方招商引資，形成產業培育合力。資本招商能夠以少量財政資金撬動金融和社會資本，擴大基金對項目投入的規模和力度，起到產業引導和培育作用。我們研究“合肥模式”發現，政府資本招商普遍聚焦“招什么”“怎么招”重點環節領域，充分發揮資本的媒介和樞紐作用，構建政府有為、市場有效的發展新模式，將行政主導下的單打獨斗變為“政府引導、市場運作”的協同作戰，持續放大經濟效應。對合肥招商模式的分析，有助于我們理解全國各地資本招商的新模式。(一)“招什么？”：突出政策意圖，精準定位新興產業。政府通過設立引導基金開展資本招商通常具有較強的政策意圖，與普通的市場投資行為相比，政府引導基金的主要目的不是高額投資回報，其核心訴求在于引導促進地方產業發展，通過引導基金招引優質產業項目，進而推動調整產業結構、促進產業集聚、引導區域經濟轉型。從具體投向來看，政府資本招商主要圍繞國家戰略性新興產業規劃重點支持的七大產業，聚焦新一代信息技術、高端裝備制造、新能源汽車、生物產業、節能環保、數字經濟等知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的前沿產業領域。值得注意的是，為了彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足，政府引導基金也側重扶持本地中小企業、科創企業、高新技術企業發展，包括種子期、起步期等創業早期的企業(創業企業)。截至2020年底，全國創投類引導基金設立數量524支，占基金總數的28.3%。(二)“怎么招？”：撬動社會資源，形成三種主流模式。政府引導基金通常由地市級以上政府牽頭，聯合產業龍頭企業或大型金融機構發起成立，通過少量財政資金“種子”作用撬動金融和社會資本，擴大基金規模、加大項目投入力度，增強產業引導效果。其中，政府引導基金的資金來源于財政資金和國家政策性銀行，目前主要是財政資金。梳理發現，當前我國政府引導基金主要通過三種合作模式導入外部資本及優質資源，分別依托產業龍頭企業、大型金融機構和地方政府財政在產業鏈條、資金鏈條、政府鏈條等方面的獨特優勢，精準觸達優質項目，高效招引目標企業落地。(三)地方政府宜從三方面激發資本招商活力。一是深化市場化改革，激發國資國企創新活力。資本招商是按照市場化管理、專業化運作方式開展的招商手段，最終招商成效很大程度上取決于地方招商引資機制的決策運營效率。地方政府可借鑒合肥資本招商經驗，建立高度市場化的國資國企管理體系，構建專業運作體系，充分發揮國有資本投資運營公司在地方招商引資中的引領作用。二是提升綜合承載能力，依托園區集聚項目資源。園區，特別是省級以上經濟開發區、高新區是招商引資的主力軍，是項目建設和產業培育的主戰場。資本招商應突出承載能力建設，依托園區強化項目集聚、資源聚合能力和水平。地方政府可著力優化園區管理體制，加快園區升格轉型步伐，充分發揮其在項目招引和產業培育中的主戰場、主陣地作用；提升重點園區綜合配套能力，鼓勵園區創新服務方式、優化服務內容、強化要素保障，營造良好發展生態，為產業發展提供有力支撐。三是筑牢風險防線，借力外腦科學理性決策。地方政府可借鑒合肥全鏈條、可持續資本招商模式，建立發展重點產業領域高端專家智庫，在招商前期依托專業團隊論證把脈，做好盡職調查，明確投資風險和可行性，做到科學理性決策，最大程度降低國資流失風險。同時，提升政府引導基金規范化管理水平，對政府引導基金子基金開展常態化評價，推動政府引導基金走向規范化和精細化運作。】

近年來，從京東方到蔚來汽車，從中芯國際到DeepSeek，“資本之手”不斷證明其在培育戰新產業上的強大力量，政府部門對資本賦能的重視也水漲船高，就在2025年全國兩會期間，國家發改委透露將設立萬億級的國家創業投資引導基金。我們注意到到，近年來廣東佛山通過資本招商成功落地了多個重大項目佛山為何選擇發力資本招商？從摘桃走向種樹，“以投帶引”的招商引資新打法又將為佛山帶來什么？我們選取南方+的文章供大家參考。

投料、流延、縱向拉伸、橫向拉伸、萃取、定型、分切……星源材質（佛山）新材料科技有限公司（下稱“星源材質”）車間內，一臺臺自動化設備晝夜運轉，厚度達到微米（0.001毫米）級的隔膜不斷“流”出生產線。未來，它們將融入鋰電池，充當正負極材料之間至關重要的“防火墻”。

星源材質是全球鋰電池隔膜行業的領跑者，總部位于深圳，2023年在佛山投資百億元，打造企業全球基地中效率最高、成本最低的生產基地，也填補了佛山在鋰電池隔膜制造領域的空白。

星源材質的落戶是佛山近年來最成功的招商引資成績之一。為推動項目落地，佛山各級政府部門緊密聯動，曾創下佛山全市用地報批手續辦理時效的最快紀錄。

但鮮有人知的是，佛山本身也參與了項目的投資。市投資促進局與佛山控股集團下屬企業佛山市創業投資管理有限公司攜手，通過股權投資助力項目落地。

佛山正準備對更多戰新項目“出手”。今年新春，佛山發布了“1+N”新動能產業基金體系，計劃形成規模不低于1200億元的產業基金矩陣，分類投向三大重點領域，通過“投大投強”“投早投小”“投穩投增”相結合，塑造發展新動能新優勢。

這是佛山對戰新產業發展最新趨勢的響應。

01招商引資，形勢變了

招商引資是推動地方經濟發展的關鍵抓手，也是城市實現產業升級、經濟轉型的重要路徑。

作為民營經濟大市、制造業大市，佛山一直將招商引資工作視為重中之重。長期以來，佛山對外主動走出去招商引資，對內積極為企業打造一流營商環境。去年，佛山共簽約引進億元以上項目910個，簽約投資總額4091.96億元，項目簽約個數與簽約投資總額均創歷史新高。

但近年來，中國招商引資競爭格局發生了巨大變化。

一方面，政策環境發生了改變。2024年8月，《公平競爭審查條例》開始施行，明確規定各地政府禁止給予特定經營者稅收優惠和選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼等。這意味著，昔日拼稅費優惠、拼財政補貼的“內卷式”招商逐漸淡出歷史舞臺，招商引資進入了一個全新的階段。

另一方面，城市產業競爭格局加速洗牌。“杭州六小龍”崛起，讓這座“互聯網之都”燃起引領全球AI產業潮流的雄心；國內GDP前20強城市座次重排，新能源汽車產業異軍突起的重慶力壓老牌汽車名城廣州，傳統產業實力強勁的濟南和新興產業勢頭發展迅猛的合肥也紛紛超過佛山。

“原來招商‘只摘桃不種樹’那一套已經行不通了，靠補貼、優惠、讓利等舉措吸引企業的打法也已難以持續。”去年年底，在全市招商引資工作部署大會上，佛山市委書記唐屹峰直言了招商引資形勢的“三個變化”：競爭格局之變、發展任務之變、政策環境之變，并對招商引資工作提出明確要求：更新觀念、調整策略、優化模式。

“以投帶引”就是佛山的新策略之一。這場大會“官宣”了佛山招商多項新打法，其中就包括強化以投促引加力資本招商，充分發揮國資國企引領作用，健全基金體系，創新“以投代引”機制，引導資金投早、投小、投硬科技。

這是一種借助資本的力量和市場化的運作，通過政府或國資的投資來帶動更多項目落戶的招商引資模式，被業內人士認為有利于發現更優秀的項目，還可以撬動更多社會資本，補上稅收優惠、財政補貼的“缺位”。

“過去招商引資主要靠財政補貼，理論上補貼給誰都可以，但‘以投帶引’不一樣，投資者想的是哪個標的回報好就投給誰，這就形成了市場化機制，更有利于投中真正有潛力的項目。”中國（深圳）綜合開發研究院金融發展與國資國企研究所副所長余洋說。

余洋還指出，“以投帶引”可以借助金融杠桿撬動社會資本，對項目的支持力度比有限的財政資金更強，同時，“以投帶引”要求投資者與被投企業共同成長，相比一次性的獎補和財政扶持，有利于給被投企業注入更多發展信心。

實際上，“以投帶引”早已為合肥、杭州等城市立下汗馬功勞。合肥通過創新國資引領的產業投融資模式，引入培育京東方、科大訊飛、長鑫、蔚來等龍頭企業，構建起以“芯屏汽合”“集終生智”為代表的新興產業集群。

杭州國資也投資了“六小龍”中的四家企業，包括云深處、宇樹科技、強腦科技和深度求索（DeepSeek）。

這些“先行者”的經驗，給佛山提供了重要參考。

2023年8月，佛山在《佛山市推進招商引資高質量發展實施辦法》中就提出，要實施資本招商攻堅行動，推廣“以投代引”資本招商模式，打造“國資引領-項目落地-股權退出-循環發展”項目招商引資閉環。

如今，以規模可達1200億元的“1+N”新動能產業基金體系發布為標志，佛山正式吹響了“以投帶引”的集結號。

佛山市投資促進局透露，“佛山將健全產業投資引導基金體系，實施鏈式招商、資本招商、資源招商、平臺招商、科技招商、以商招商‘六招聯動’，為招商項目落地賦能，推動新興產業加快集聚成勢。”

02萬億國資，率先出戰

值得注意的是，在籌劃“以投帶引”相關工作時，全市招商引資工作部署大會首先提出的就是要充分發揮國資國企的引領作用。

這將是佛山國資國企再一次“出列”。近年來，佛山啟動新一輪國資國企改革，對國資國企的功能定位進行大幅調整，在緊扣基礎性、公共性的定位上為其新增“先導性定位”，即服務戰略性新興產業發展。

如今，佛山國有資產總額9736億元，接近萬億臨界點，改革初現成效，在“以投帶引”方面也取得一定成績——來自佛山市國資委的數據顯示，截至2024年底，佛山市屬企業共參與產業基金19支，圍繞新能源、新材料、半導體等領域投資佛山本土項目115個，投資金額約52.63億元，是佛山市實繳金額的1.4倍，還助力星源材質、瑞浦蘭鈞、漢騰生物等一批重大項目落地。

但在競爭格局、發展任務、政策環境“三變”新形勢下，佛山國資國企如何進一步發揮引領作用？佛山市國資委相關負責人透露，成立佛山新動能產業基金就是其主要抓手之一。

據悉，總規模200億元的佛山新動能產業基金將通過“直接投資+母子基金+專項基金”的形式開展投資，市屬國企唯一具有金融屬性的綜合平臺——佛山市金融投資控股有限公司（下稱“佛山金控”）將擔任母基金管理人。

這意味著，佛山國資國企將在新動能產業基金的對外“出手”中扮演主角地位，一方面更好把控投資方向，確保其符合佛山產業發展規劃，另一方面也撬動更多社會資本“跟投”。

“國資有示范帶動效應，市場資本看到國資進場，會對項目更有信心，也會加大跟投力度。”佛山金控相關負責人說。

上述負責人舉例，2022年4月，佛山市創新創業投資有限公司（下稱“佛山創新投公司”）對金戈新材投資2500萬元后，粵財基金也對該企業戰略投資5000萬元；2023年，佛山創新投公司對佛山市增廣智能科技有限公司500萬元的投資，則撬動了博世（上海）創業投資有限公司3000萬元的跟投。

撬動社會資本正是佛山新動能產業基金的發力方向之一。佛山市國資委相關負責人透露，基金體系將聯合各類資本，如銀行、保險、券商、資產管理公司等金融資本，龍頭企業、家族基金等社會資本，拓寬項目資金渠道，并聯合私募基金管理機構，如深創投、紅杉資本、IDG等，構建項目來源網。

同時，該基金還計劃攜手科研機構為佛山導入更多科技成果。佛山市國資委相關負責人透露，佛山新動能產業基金將強化與高校科研院所及季華實驗室、仙湖實驗室、廣工大南海協同創新研究院等本土科研機構合作，以“基金投資+項目落地”的方式，促進科技成果在佛山的落地孵化。

“佛山國資將繼續加大在戰新產業領域的投入，充分發揮國有資本的引領作用，通過強化資源整合和協同創新，促進各類要素向戰新產業集聚，培育更多新的經濟增長點，以更高的站位、更實的舉措助力再造一個新佛山。”佛山市國資委相關負責人表示。

03基金升級，GP下場

佛山新動能產業基金并非是佛山首支以城市名義成立的產業基金。

早在2015年，佛山市創新創業引導基金（下稱“佛山雙創基金”）就已成立。該基金總投資規模為100億元，分為市場化和政策化兩大部分，其中市場化部分由佛山金控出資10億元成立母基金。該基金通過母-子基金形式，引入深創投聯合管理，通過績效考核、返投讓利等機制鼓勵合作子基金引導被投企業落戶佛山。

到2021年，佛山市又成立了總規模300億元的廣東（佛山）制造業轉型發展基金，由佛山市、區兩級政府和深圳市創新投資集團（下稱“深創投”）作為基石投資人。

這些基金已在“以投帶引”方面取得一定成果。

數據顯示，截至2025年1月底，佛山雙創基金累計向市場化子基金認繳出資8.60億元，子基金總規模近100億元，相當于將財政資金放大了近12倍，各市場化子基金或子基金管理機構共投出177個項目，帶動總值21.35億元的項目返投佛山；廣東（佛山）制造業轉型發展基金也獲得了國家制造業轉型升級基金的返投，成為一支由央地政府攜手合作的政府投資基金。

此番成立新動能產業基金，佛山是否要“另起爐灶”？全市招商引資工作部署大會已予“否認”：佛山希望讓基金體系更加健全，并非“從頭來過”。

佛山基金體系怎樣才能更加健全？在佛山金控相關負責人看來，首先要升級投資模式，讓作為母基金管理人的國資國企扮演更多“GP”（基金管理人）的作用。

“與佛山雙創基金相比，新動能產業基金首先將更加深度地參與項目投資，同時加大投資的力度。”佛山金控相關負責人透露。

這是因為，佛山雙創基金采用FOF模式，母基金引入深創投聯合管理，子基金的管理者則包括IDG、招商招科、深創投等VC機構。相關VC機構在投資方向上擁有較高的自主性，雖然能夠擴大產業覆蓋面，但相對不易聚焦特定行業和產業。而在佛山新動能產業基金中，作為母基金管理人的佛山金控將深度介入投資標的的選擇，以更加聚焦新型電力系統裝備、機器人等當前佛山著力突破的領域。

“我們計劃先找一批好的儲備項目，然后根據項目針對性地成立基金展開投資，這樣不僅資金使用效率高，投資方向也更加精準和聚焦。”該負責人表示。

投資力度也將有所強化。據悉，佛山新動能產業基金將與銀行、券商、基金管理公司等更多全牌照金融機構合作，充分利用后者全方位的金融服務能力，對項目除進行股權投資，還進行投貸聯動等其他金融服務，甚至借助金融機構海外分支機構的力量，給被投項目未來“出海”時送去助攻。

其間，包括佛山接近3萬億金融機構本外幣各項存款在內的民間資本也會被廣泛調動——佛山新動能產業基金體系還包含N支市場化產業投資基金，將通過整合存量基金及與社會資本合作等方式設立，將民間資金轉化為“耐心資本”。

2月28日，在佛山市利用資本市場促進經濟高質量發展大會上，國新國同（杭州）股權投資有限公司、工商銀行、建設銀行、光大銀行、浦發銀行、廣發銀行、上海科創銀行與佛山金控簽約，率先加入佛山新動能產業基金“投資聯盟”。

不過，為了保證投研的專業度，佛山新動能產業基金也會繼續與VC合作，而金融機構在多元化發展過程中積累的專業能力也將派上用場。

“現在很多銀行都成立了投行部門，對細分產業的研究還是比較專業的，我們會和他們一起去對項目進行綜合研判。”佛山金控相關負責人說，“當然我們也會招引更多人才，組建更強的投研團隊。”

04強強聯合，完善機制

“以投帶引”將給佛山引來什么？現在尋找這一問題的答案或許為時尚早，但自從去年年底以來，佛山已經在這條道路上開展不少探索。

首先是新動能產業基金的快速出擊。該基金剛一成立，佛山金控就組建了新動能基金工作組，協同區級招商部門、國資平臺和四家銀行前往北京和上海，調研了3家有總部遷址或在佛山落地產能意向的優質企業。佛山金控相關負責人透露，調研中，其與參會機構提供的通過市、區國資投資和投貸聯動的專項融資方案備受認可，至少有一家企業表示希望將某關鍵產品生產基地遷至佛山。

相關部門也在搭建“以投帶引”的平臺。

1月7日，佛山重點招商引資項目路演對接會舉行，組織廣東鑫誠光電半導體有限公司和瓦時動力（廣東）科技有限公司上場路演，20多家金融機構參與對接。

這次活動由佛山市投資促進局和千燈湖創投特色小鎮聯合主辦。佛山市投資促進局相關負責人表示，將持續舉辦招商項目路演投融資對接會，推動優質項目對接耐心資本、契合資本；佛山市委金融辦相關負責人也表示，將持續開展“千燈湖投融匯”品牌，促進金融資源和科技資源的有效對接。

值得一提的是，佛山市委金融辦相關負責人還透露，其正在探索設立佛山市上市公司產業投資基金，建立與佛山新動能產業基金的對接機制，積極參與招商引資。

多方努力之下，佛山“以投帶引”已經取得一定成果。今年年初，山東魯文醫藥大健康項目宣布擬在佛山投資20億元，采用“國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”招商模式落戶佛山，成為佛山首個國企間合作的項目。

佛山建發集團相關負責人也表示，該集團與北京賽德維康醫藥研究院達成初步合作意向，依托研究院先進創新藥特醫技術打造的佛山創新藥基地項目將落子佛山云東海醫藥健康產業園。

不過，在余洋看來，佛山還需要借鑒外地“先行者”的經驗，如強化國有資本管理平臺、重視專業投資機構作用等，以進一步完善“以投帶引”體制機制。

“合肥依托合肥產投、合肥興泰、合肥建投三大國資投資平臺，聯合中信、招商等頭部投資機構共同設立近千億元的產業基金群，投資能力非常突出。”余洋說，“上海國資則在集成電路等重點產業‘重拳出擊’，像中芯國際等大型集成電路上市企業的股權結構里基本都能看到上海國資的身影。”

有了強有力的國資管理平臺后，下一步就是重視專業投資機構的作用，使政策導向與社會資本“強強聯合”。

余洋建議，佛山可以“是否有能力判斷被投項目的經濟社會綜合價值”為標準，引進優秀的創投機構與國資國企共同開展投資，并完善投資盡調、風險控制、利益分配及容錯等各項機制，讓拍板投資的人心中有底。

“政府部門或國資國企要善于與社會資本合作，不能閉門造車，要先‘與投行合作’‘像投行那樣工作’，最終才能‘超越投行的工作’。”余洋說。

本文收錄于《招商引資要情參考》2025年4月號