兩部委聯合發布13條政策舉措保障“十五五”規劃重點項目落地（附權威解讀）

導 讀

3月16日，自然資源部召開例行新聞發布會。會上，自然資源部與國家林業和草原局聯合發布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》），為“十五五”規劃重點建設項目做好要素保障工作。《通知》提出加強規劃引領和項目前期工作、探索建立健全國土空間規劃許可制度、建立規劃動態維護機制、完善聯動審批機制、合理保障重點項目臨時用地（林、草）、完善礦業用地政策、陸海統籌合理利用空間資源等13條政策舉措。

內容來源：自然資源部

為了優化國土空間布局，《通知》提出加強規劃引領和項目前期工作，探索建立健全國土空間規劃許可制度，建立規劃動態維護機制。會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統籌納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，依據國土空間規劃協同開展科學選址，明確國土空間規劃重點項目清單。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按省級人民政府有關規定辦理先行用地。在不突破“三區三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估依托“一張圖”對國土空間總體規劃進行年度動態維護，正向優化規劃分區、邊界、重點項目清單等規劃內容。

針對提升自然資源要素配置效率，《通知》提出完善聯動審批機制，健全用地審批管理機制，改進征地工作，完善耕地占補平衡機制，合理保障重點項目臨時用地（林、草）。推動省域用地用海用林用草用濕等在同一個平臺上聯審，開展一次規劃選址綜合論證；與項目建設相適應，優化分期用地、分段用地（林、草）和調整用地政策；在充分保障被征地農民合法權益的前提下，支持并聯開展征地前期工作；城鎮建設用地范圍內，不再單獨編制土地征收成片開發方案；補充耕地資源嚴重不足地區的建設項目，在本區域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充；對國家和省級的重點能源、交通、水利等項目，允許同一項目不同施工標段接續使用同一臨時用地。

在完善礦業用地政策方面，《通知》落實新礦產資源法，綜合施策保障礦產資源開發利用合理用地需求。礦產勘查、露天開采戰略性礦產資源符合要求的，可分期分區臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業權期限。不符合臨時使用土地要求的采礦項目，可一次性預留合理空間，滾動開發、分期辦理用地手續。在鄉村地區使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統一部署要求使用農村集體經營性建設用地。

《通知》強調，統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展。對實現“一張圖”聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，進一步推動存量盤活。新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發。圍繞陸海統籌合理利用空間資源，《通知》規定了海岸線兩側陸海銜接管理的有關內容。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域，按照土地管理。海岸線向海一側未完全成陸區域，按照海域管理。同時，支持相關省市結合國土空間規劃優化游艇、海釣產業基礎設施布局，保障項目合理用地用海用島以及海岸線使用需求，不得違規新增圍填海。

此外，《通知》還對合理利用保護地整合優化成果，支持設施農業和生態產業發展，以及加強自然資源領域監測監管、嚴格執法督察也提出了明確要求，確保既“放得活”又“管得好”，嚴守各類自然資源紅線底線。

優化要素保障政策 服務重點項目落地

——《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》

權威解讀

為了進一步做好“十五五”規劃重點建設項目的要素保障工作，自然資源部與國家林業和草原局日前聯合印發《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》）。

在新聞發布會上，自然資源部國土空間用途管制司司長劉彥、國土空間規劃局局長謝海霞、自然資源開發利用司司長孔維東、海域海島管理司司長許國棟、國家林業和草原局森林資源管理司副司長張敏，就《通知》相關問題進行解讀并答記者問。

推動“十五五”重點項目快落地

今年是“十五五”開局之年。《通知》貫徹落實黨中央、國務院決策部署，用更加科學合理的規劃、更加高效協同的管理、更加適應經濟社會發展規律的理念、更加務實有效的舉措，完善自然資源要素保障政策，推動“十五五”重點項目快落地、早開工、早見效，更好支撐經濟社會高質量發展，助力“十五五”開好局、起好步。

據劉彥介紹，自然資源部堅持問題導向，對去年以來國務院推動高質量發展綜合督查、赴地方包片服務、地方自然資源主管部門座談會等各渠道反映的相關問題和建議，進行了認真梳理分析。特別是在赴31個省份包片蹲點服務為地方解難題辦實事的過程中，歸納共性問題，探索總結解決路徑方法，把比較成熟的提煉上升為制度政策，從“解決一件事”到“辦好一類事”，為地方解難題辦實事。

《通知》共13條政策舉措，重點從優化國土空間布局、提升自然資源要素配置效率、保障礦產資源開發利用所需、統籌存量增量促進內涵式發展、陸海統籌合理利用空間資源等方面進一步提升要素配置效率和服務效能，保障重點項目及時落地，支撐經濟持續回升向好。劉彥分析說，《通知》有三個特點：一是突出了國土空間規劃的統籌協調作用，二是突出了內涵式高質量發展，三是突出了自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。

建立國土空間規劃動態維護機制

為服務支撐“十五五”高質量發展，自然資源部在規劃實施監測評估基礎上，建立國土空間規劃動態維護機制。謝海霞結合《通知》內容介紹，這總體上有三方面考慮：

一是落實國家發展戰略，提升規劃科學性。近年來陸續批準實施的各級國土空間規劃，目標年是2035年，橫跨15年的實施周期。結合每五年國家發展規劃的任務部署，動態優化國土空間規劃，是遵循經濟規律、城市發展規律的必然要求，有利于空間規劃與發展規劃同頻共振、同題共答，也是主動適應經濟社會發展變化的重大舉措。

二是加強規劃實施監測評估，優化國土空間布局。《通知》提出結合定期體檢評估，對國土空間規劃進行年度動態維護，正向優化規劃分區、管控邊界、重點項目清單等內容。這能夠更好地兼顧規劃剛性與彈性，讓自然資源要素配置更貼合實際，但有一個基本前提：確保耕地和永久基本農田“數量不減、質量提高、生態改善”，生態保護紅線“面積穩定、功能提升、性質不改”，城鎮開發邊界節約集約、集中集聚，以及符合自然災害防治、歷史文化保護等管控要求。

三是發揮規劃基礎性作用，基于“一張圖”探索建立健全國土空間規劃許可制度。通過“一張圖”強化總體規劃對相關專項規劃的指導約束作用，統籌交通、能源、水利、文物保護、礦產開發等各方面空間需求，在規劃編制階段就主動靠前服務、協同開展科學選址，消除空間矛盾沖突。特別是聚焦“十五五”規劃部署的109項重大工程，健全部門協商機制，建立國土空間規劃重點項目清單，加大要素保障力度。對于“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規劃的許可意見，即可先行用地，不再辦理用地預審和選址手續。

統籌存量與增量促進內涵式發展

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。孔維東介紹說，按照政府工作報告提出的“做優增量、盤活存量”要求，《通知》以統籌存量和增量建設用地，作為推動城市更新、內涵式發展的重要抓手，促進房地產高質量發展的重要舉措，更好打造高品質人居環境，增進民生福祉。

一是以存量控增量。城市建設用地既包括通過征收轉用形成的新增建設用地，也包括舊城改造、低效用地再開發、收回收購閑置土地等盤活的存量建設用地，二者共同構成了經濟社會發展的土地來源。統籌存量與增量綜合供地，要精打細算用好每一寸土地，除能源、交通、水利等單獨選址項目外，各地年度新增建設用地不得超過盤活存量土地的面積。通過存量和增量良好協同，推動城市發展從依賴新增土地向盤活存量空間轉型。

二是優化資源配置。土地要素配置既要算好市場效益賬，也要算好國家發展賬、民生福祉賬，把有限的新增土地優先用于重大基礎設施項目和民生事業發展。一方面，既要增加能源、交通、水利等重點工程土地供給，也要保障新質生產力等現代化產業體系建設合理用地；另一方面，與群眾生活息息相關的城中村改造、公共服務設施等民生項目，要加大新增建設用地支持力度。立足房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，《通知》明確新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發。這不等于不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源“精供優供”，因城施策把握好供地的節奏和時序，優先布局區位優越、配套完善的區域，促進企業“拿好地、建好房”，不斷完善城市功能、提升市民生活品質。

三是更加適配市場需求。統籌好有為政府和有效市場的關系，堅持“以需定供”，主動對接市場需求。2025年，自然資源部積極配合財政部，指導各地發行地方政府專項債券5400余億元，主要用于收儲存量閑置土地，適配高質量發展需求，更好打造“凈地”“優地”。同時，充分調動多元主體的積極性，支持土地用途兼容和空間復合利用，優化規劃調整及用途轉換規則，有力支撐補齊公共服務設施短板，打造更加符合市場和群眾需求的優質空間產品。

完善聯動審批機制優化要素配置

自然資源部大力推動用地用海用林用草等自然資源要素的聯動審批，努力實現要素配置“高效辦成一件事”。據劉彥介紹，“十五五”規劃綱要提出了109項重大工程項目，加上部門、地方各類規劃中的類似項目，不少涉及新增空間需求。從項目建設方的角度，《通知》中主要是降成本、提效率、優服務的政策舉措比較管用。

一是審批層級減少。下沉一級，壓實省級責任，壓減審批層級，簡化中間環節，以往需要報部批的項目，省內就可以辦。自然資源部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理，自然資源部依托“一張圖”加強監管。分開辦理，單獨選址項目可分期申請用地，跨區域的線性基礎設施例如高速公路、鐵路，涉及很多市縣，可以市縣為單位分段申請用地、用林、用草，報批更加靈活。

二是審批效率提速。實行用地用林用草用海等聯動審批，通過信息化手段改串聯審批為并聯審批。“一個窗口進”：以省為單位推動相關審批系統改造，實現系統全面聯通、跨層級推送，減少報件重復錄入、事項逐級審核等情況，讓企業和群眾少跑腿。“四個同步做”：同步勘測定界，同步現場查驗（踏勘），同步公示公告，同步費用繳納。“多論合一”：將用地用海用林用草用濕涉及的各類論證事項納入規劃選址綜合論證，只論一次、只評一次，減負提速。

三是時間和經濟成本降低。減少審批層級，提高審批效率，壓環節、減材料，可為企業和群眾節省時間成本。“多論合一”、取消土地征收成片開發方案等政策，直接降低用地費用成本。通過優化臨時用地（林、草）政策，對國家和省級的重點能源、交通、水利等項目，允許同一項目不同施工標段接續使用同一臨時用地。這既有效解決了重大項目施工周期長、與臨時用地年限不匹配的問題，又減少了重新選址耗時，還降低了土地復墾的資金成本。

林草要素支持重點項目服務民生福祉

林草要素保障是自然資源要素保障的重要組成部分。張敏在發布會上介紹說，《通知》進一步優化完善了林草要素保障相關規定，更好支持“十五五”規劃重點項目、更好服務民生福祉。

一是優化重點項目分段辦理林草用地手續規定。《通知》進一步放寬和擴展了分段辦理林草用地手續的要求，明確分段申請辦理的單位由地市級放寬到市縣級，并將分段辦理適用范圍擴展為各類線性基礎設施建設項目。這將進一步推動節約成本、提升要素保障效率。

二是完善線性基礎設施無害化穿越自然保護區規定。《通知》充分銜接新修訂實施的自然保護區條例相關規定，明確在保障生態安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區。這將有效破解以往自然保護區管理中保護與發展的困境和難題，從而實現保護與發展和諧共贏，人與自然和諧共生。

三是健全用地用海用林用草用濕聯動審批機制。《通知》推動省域內采用統一平臺，開展用地用海用林用草用濕聯動審批，確保報批地類的唯一性。同時，積極回應地方訴求，簡化環節、優化流程、省時提效，明確對用地報批啟動后涉及占用林地、草地及自然保護地批文到期的，無需重新辦理。

四是完善惠民生、促發展政策。《通知》明確發展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與林業草原直服設施統籌建設，促進林地草地復合利用。

陸海統籌合理利用空間資源

海域海島是海洋強國建設的重要載體和支撐沿海地區高質量發展的重要戰略空間。許國棟介紹說，《通知》提出要陸海統籌合理利用空間資源，進一步明確了陸海銜接管理規則，并對游艇、海釣等海洋新興產業發展提出了支持舉措，助力沿海地區經濟社會高質量發展。

一方面，統一陸海銜接管理。《通知》提出已成陸的“未批已填”區域按照土地進行管理，在辦理用地手續的過程中，仍要依法對此前的違法違規用海行為查處到位，落實生態保護修復措施，并要符合相關產業準入政策。同時，《通知》從嚴守資源保護底線的角度，明確在海岸線向海一側區域要嚴格管控圍填海，除國家重大項目外全面禁止新增圍填海。

另一方面，促進游艇、海釣產業發展。《通知》明確要保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，支持地方結合國土空間規劃優化游艇、海釣產業基礎設施布局，為游艇、海釣活動規劃出更多發展空間。為了讓停靠游艇像停車一樣方便，支持沿海地方探索建立游艇碼頭按泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度，做到“停得下、靠得穩”。

此外，《通知》全篇提到11處“一張圖”，記者從新聞發布會獲悉，自然資源部還在持續強化“一張圖”應用，推動審批系統的互聯互通，通過部、省、市、縣四級共用“一張圖”、一套數據、一套規則，在項目前期探索國土空間規劃許可，在建設階段深化“多審合一”“多證合一”，在項目建成后期推進“多測合一”“多驗合一”，加強對建設項目從規劃選址到竣工驗收的全生命周期管理。