金融學術前沿｜十五五規劃落地：2026兩會政策解讀

2026年3月17日晚，第237期“金融學術前沿”報告會在復旦大學智庫樓209會議室舉行。本次時事報告主題是“十五五規劃落地：2026兩會政策解讀”，由復旦發展研究院金融研究中心（FDFRC）組織舉辦，中心主任孫立堅教授主持，報告人為孫教授研究團隊成員陶樂進。本文根據報告內容、公開材料以及現場討論，從熱點背景、內容分析、專家解讀以及思考與提問等幾方面展開。

01

熱點背景

1.1 會議召開

2026年3月4日、5日，全國政協十四屆四次會議、十四屆全國人大四次會議先后召開。兩會審議批準了政府工作報告、《國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》、以及 2025 年國民經濟和社會發展計劃執行情況與 2026 年計劃草案、2025 年中央和地方預算執行情況與 2026 年預算草案的報告，同時表決通過《生態環境法典》《民族團結進步促進法》《國家發展規劃法》等重要法律。

“十四五”時期我國頂住疫情、外部環境劇變等超預期沖擊，圓滿完成《綱要》確定的20項主要指標、17 方面重大戰略任務、102 項重大工程項目，經濟總量連續跨越110 萬億元至140萬億元四個大臺階。

“十五五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家進程中的關鍵階段，也是邁向2035年遠景目標的重要五年。在中國式現代化的整體時間表中，這一階段既承接“十四五”時期的發展成果，也承擔著為2035年基本實現社會主義現代化夯實基礎的重要任務。

從“十五五”規劃綱要整體框架來看，未來五年我國發展仍將圍繞中國式現代化這一主線展開，在保持經濟合理增長的基礎上，更加注重發展質量、結構優化與風險防控，為長期發展提供穩定支撐。

2026 年政府工作報告同步銜接”十五五“規劃綱要，錨定 2035 年人均國內生產總值比 2020年翻一番、達到中等發達國家水平的遠景目標，明確了“十五五”時期20項核心發展指標、6方面109 項重大工程，是承接“十四五”發展成果、開啟“十五五”新征程的綱領性文件。

1.2 兩會召開的經濟背景

1.2.1 國際環境：不確定性加劇

從國際格局來看，百年變局加速演進使“十五五”時期的外部環境更趨復雜嚴峻。

第一，國際合作與競爭的新態勢正在形成，全球主要經濟體間的貿易政策反復無常。2025年以來，全球貿易政策不確定性指數急劇攀升，主要因美國加征關稅帶動其他經濟體增加貿易保護措施。展望未來，關稅政策的不確定性仍是全球貿易環境的重要變量。

第二，局部沖突和地緣風險加劇，增加了全球發展的不確定性。在地緣沖突多點頻發、長期化、外溢效應增強的態勢下，全球安全與經濟穩定面臨持續壓力。

第三，新一輪科技革命的深入發展，正在深刻改變產業形態與經濟發展模式。在逆全球化思潮抬頭、地緣政治緊張局勢持續的背景下，技術領域的競爭日益演變為一場涉及國家戰略安全、產業鏈主導權與未來經濟增長點的系統性博弈，技術出口管制成為顯著趨勢，這不僅重塑著全球創新網絡，也對國際技術合作與貿易構成嚴峻挑戰。

圖表1：全球貿易不確定性指數

資料來源：EPU，中國銀河證券研究所

圖表2：美國貿易政策不確定性指數

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表3：全球地緣政治風險指數

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表4：2026年2月全球地緣政治風險報道占比(參考十家報紙)

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

1.2.2 國內環境：新舊動能轉換

“十五五”時期是新舊動能平穩接續的關鍵階段。自2021年以來，全國房地產市場進入調整期，隨著政策持續推動房地產市場止跌回穩，地產銷售端降幅較2024年收窄，價格端呈現結構性回暖跡象，但整體止跌回穩仍需時間。

人口結構壓力下，傳統產業的勞動力成本優勢逐漸弱化，產業轉型升級的必要性提升。相比而言，新動能在經濟結構中的引領作用日益凸顯。以數字經濟、人工智能、高端制造為代表的新動能正加速向上，新動能領域增速持續高于整體經濟水平，成為拉動增長的重要力量，且其技術創新與產業融合的深度不斷加強。這一特征也將在“十五五”時期乃至更長階段繼續顯現。

圖表5：中國人口數量變化

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表6：人口老齡化程度加深

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表7：商品房銷售面積和銷售額累計同比

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表8：規模以上工業增加值累計同比

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表9：三新經濟增加值

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表10：數字經濟規模及產業滲透率

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

國內有效需求不足已成為制約經濟發展的核心問題之一。我國經濟已經從高速增長階段切換到高質量發展階段。在經濟高速增長階段，城鎮化、工業化推動下，大規模基礎設施投資和房地產投資是拉動經濟增長的重要引擎。當前隨著經濟結構性調整，傳統投資增速趨緩，外部環境不確定性加大，出口依賴型企業面臨壓力，消費在“三駕馬車”中的作用和地位更加凸顯，后續潛力仍大，但也存在增長速度放緩、居民信心待修復等現象。

與有效需求不足對應的，是部分行業的產能過�，F狀。過往一段時間的重復建設和無效擴張帶來了資源的浪費，對我國經濟結構的戰略性調整與高質量發展構成挑戰。在供需結構性矛盾下，截至2025年四季度的數據顯示，GDP平減指數連續11個季度處于負增長狀態；截至2026年2月，PPI同比也已連續41個月處于負值區間；我國工業產能利用率自2021年以來處于下滑區間，2025年為74.4%。這一矛盾也是“十五五”時期經濟結構優化升級、實現高質量發展必須著力破解的關鍵課題。

圖表11：三大需求對GDP增長的拉動

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表12：GDP平減指數累計同比

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表13：CPI和PPI同比變化

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表14：工業產能利用率變化

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

02

內容分析

2.1 “十五五”規劃綱要

2.1.1 邏輯框架梳理

從發展階段來看，“十五五”時期是承接“十四五”發展成果、邁向2035年遠景目標的重要過渡階段。“十五五”時期既需要延續既有發展優勢，也需要進一步破解制約高質量發展的結構性瓶頸。一方面，通過推動科技創新與產業創新深度融合，加快培育戰略性新興產業和未來產業，持續提升產業體系的技術含量和附加值；另一方面，通過擴大內需、優化經濟結構以及深化改革開放，增強經濟增長的內生動力和穩定性，為中國式現代化提供更加穩固的物質基礎。

在上述背景下，“十五五”規劃對未來五年經濟社會發展的總體方向進行了系統部署，其核心邏輯可以概括為四個方面：高質量發展、做強國內大循環、推動全體人民共同富裕以及統籌發展與安全。

圖表15：“十三五”規劃、“十四五”規劃、“十五五”規劃未來五年經濟社會發展的主要目標對比

資料來源：中國政府網，中國銀河證券研究所

圖表16：從規劃目錄看我國經濟社會發展重心變化

資料來源：中國政府網，中國銀河證券研究所

2.1.2 “十五五”時期主要目標

在創新驅動領域，“十五五”規劃凸顯以科技創新引領高質量發展的政策取向。在經濟增長目標更加注重區間化和靈活性的背景下，科技創新相關指標整體呈現持續提升態勢，反映出政策轉向新質生產力的決心。從具體指標看，全社會研發經費投入繼續提出年均增長7%以上，并強調研發投入強度持續提升，表明未來科技投入仍將保持較高力度；創新產出方面，每萬人口高價值發明專利擁有量目標由“十四五”末的16件提升至2030年的22件以上，同時數字經濟核心產業增加值占GDP比重由2025年的10.5%提高至12.5%。

在民生福祉領域，“十五五”規劃對部分指標進行了優化調整，更加突出公共服務質量和結構改善。民生領域指標調整體現出公共服務體系從“數量擴張”向“質量提升與結構優化”轉變。

在綠色低碳領域，“十五五”規劃對部分指標進行了結構性調整，能源轉型與環境質量目標更加突出。其中，“單位GDP能源消耗降低”指標被取消，同時新增“非化石能源占能源消費總量比重”，并將2030年目標提升至25%左右，表明未來能源轉型將更加依賴新能源與清潔能源發展。綠色低碳領域指標的調整反映出我國在“雙碳”目標背景下，正從階段性污染治理逐步邁向更加系統化的綠色發展路徑。

在安全保障領域，“十五五”規劃繼續聚焦糧食與能源兩大關鍵領域，體現出更加突出的底線思維導向。糧食方面，提出糧食綜合生產能力到2030年達到約7.25億噸左右，高于2025年的約6.95億噸，反映出在耕地資源約束條件下，我國仍將通過農業科技進步和單產提升來穩定糧食供給。能源方面，能源綜合生產能力目標由2025年的51.3億噸標準煤提升至2030年的58億噸，顯示出在能源需求持續增長和全球能源格局變化的背景下，我國將進一步增強能源供應保障能力。安全保障指標的設置延續“底線思維”，通過提升關鍵資源供給能力，為經濟長期穩定發展提供重要支撐。

2.1.3 建設現代化產業體系

“十五五規劃”將現代化產業體系放在重點任務之首，重要性顯著提升，僅次于總體發展戰略部署，凸顯了制造業的繁榮安全是我國下一階段經濟發展的重要基石。在外部科技競爭加劇、全球產業鏈重構的大背景下，實體經濟特別是先進制造業的重要性進一步凸顯，現代化產業體系成為推動新質生產力發展的關鍵載體。

現代化產業體系共分為五個部分，分別是傳統產業提質升級、產業鏈自主可控、打造新興支柱產業、前瞻布局未來產業、建設新型基礎設施。

提升產業鏈自主可控水平。在產業鏈安全方面，“十五五”規劃明顯強化了自主可控與資源保障的重要性。規劃提出實施產業基礎再造工程，并進一步強調稀土、稀有金屬、超硬材料等戰略資源的競爭優勢，推動重要戰略性礦產的高效利用。這一部署體現出在地緣政治風險上升和全球供應鏈不穩定背景下，國家層面正在通過空間布局優化和產業備份機制，增強產業體系的韌性與安全性。

完善產業治理體系。“十五五”規劃明確提出整治“內卷式競爭”，這是在此前建議稿中沒有的。規劃提出要完善產業調控和政策體系，優化產業布局，加強要素協同保障。健全產能監測預警機制，采取規劃引導、產能調控、價格治理、行業自律等措施，綜合整治“內卷式”競爭。意味著未來產業政策將更加重視產業競爭秩序的優化，而不僅僅是擴大規模。

培育壯大新興產業和未來產業。“十五五規劃綱要”政策重點從培育增長動能，逐步轉向打造支柱產業和構建產業生態體系。這不僅意味著新興產業在經濟結構中的地位進一步提升，也反映出我國正在通過技術創新和產業布局，在新一輪科技革命和產業變革中搶占發展先機。

服務業方面， “十五五”規劃對服務業的定位也出現了明顯提升。與過去更多將服務業視為擴大就業、滿足消費需求的重要領域不同，這次規劃更強調服務業對現代化產業體系的支撐作用，尤其是生產性服務業在推動制造業升級、提高資源配置效率和緩解低水平競爭中的關鍵功能�！笆逦濉狈⻊諛I部署有三個突出變化。第一，生產性服務業更強調補短板和向價值鏈高端延伸。規劃提出，要全鏈條補強生產性服務業薄弱環節，大力發展科技服務，提升研發設計、知識產權、科技成果轉化、檢驗檢測認證等服務能力，同時提高金融租賃、物流倉儲、人力資源等服務競爭力，壯大節能環保、數智化轉型等新型服務。第二，生活性服務業更強調高品質、多樣化和便利化。規劃提出，加快補齊養老、托育、健康等普惠服務短板，提升批發零售、住宿餐飲、快遞等領域服務質量，并培育智慧養老、文化旅游、到家服務等新增長點。第三，服務業改革開放進一步深化。規劃提出放寬服務領域準入，擴大優質經營主體，深化跨部門跨行業監管，并擴大服務業高水平對外開放，吸引國際知名企業在華投資經營。

加快發展生產性服務業，本質上有助于推動制造業沿著“微笑曲線”向兩端延伸，進而提升產業附加值和利潤水平。過去不少制造業企業長期停留在加工制造和組裝環節，中間生產環節競爭最激烈、利潤最薄，也最容易陷入同質化擴張和價格戰。而微笑曲線兩端對應的研發設計、品牌運營、供應鏈管理、售后服務、數據服務和解決方案輸出，往往附加值更高、盈利能力更強。

圖表17：微笑曲線示意圖

資料來源：中國銀河證券研究所

2.1.4 加快高水平科技自立自強

科技篇放在現代化產業體系之后，凸顯科技創新已從過去的增長支撐，上升為引領新質生產力、塑造國家競爭新優勢的核心力量。綱要的主線清晰：一是基礎研究和原始創新能力顯著增強，二是加快突破重點領域，形成標志性成果，三是深化科技創新與產業創新融合，四是數字中國建設重要性進一步提前。

深化科技創新與產業創新融合，是為了解決如何把科技創新轉化為現實生產力的問題。綱要明確提出，要推動科技創新和產業創新深度融合，強化企業科技創新主體地位，促進創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。2024年我國研發總支出占GDP達到2.4%，已經高于法國水平，但與德國、美國和日本等發達國家仍有差距。同期我國知識產權收入占貿易百分比僅有0.4%，處于較低水平，且不符合我國目前研發投入強度。通過企業落地科技創新成果是推動我國科技進步并將創新轉化為經濟增長動能的關鍵。

數字中國建設重要性進一步提前。“十五五”規劃綱要，數字中國建設被前移至第四篇，位置明顯提前。綱要提出“深化拓展“人工智能+”，賦能經濟社會發展和治理能力提升，促進生產方式深層次變革和生產力革命性躍遷�！敝饕袃蓚�重點，一是統籌全國算力和數據，推動算法模型升級。二是推動人工智能賦能全社會。表明“十五五”時期數字經濟的重點，是通過人工智能全面賦能千行百業，推動生產方式和生活方式深層次變革。

圖表18：全球研發支出占比（%）

資料來源：WIPO，中國銀河證券研究所

圖表19：知識產權收入占比/研發支出占比比值（%）

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

2.1.5 促進居民消費

“十五五”中則將“大力提振消費”單獨成章，消費被提升為增強國內大循環內生動力和可靠性的關鍵抓手，最重要的政策信號在于更強調促進居民消費率的提高，這說明政策目標已經從單純關注消費增速，進一步轉向關注經濟結構的優化，重點變化總結為以下三個方面：

第一，夯實居民消費基礎為提振消費首要著力點，促消費從短期刺激轉向中長期機制建設。政策思路正在從一次性刺激工具，逐步轉向消費能力、消費意愿和消費環境的系統改善。消費政策不再只是財政補貼或促銷活動，而是更深層次地嵌入收入分配、公共服務和社會保障安排之中。目前我國收入分配仍有較大改善空間，居民部門收入偏低且分配不均是消費潛力未充分釋放的制度成因。

第二，商品和服務消費并重，且服務消費重要性顯著上升。過去消費政策更容易落在汽車、家電、住房相關消費等傳統消費領域，但“十五五”期間，醫療、養老、托育、文旅、教育等服務消費的重要性明顯提高。其背后邏輯在于，隨著中國居民消費結構的轉型升級，消費的主要增長空間正在從商品端向服務端遷移，單純依賴耐用品刺激難以支撐長期消費擴張。

圖表20：就業分項是消費信心指數最大制約

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表21：初次分配收入占GDP比重國際對比

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表22：提振商品消費政策作用于短期

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表23：服務零售增速持續好于總體(%)

資料來源：國家統計局，中國銀河證券研究所

第三，從穩增長政策工具轉向因勢利導促進經濟結構再平衡。“十五五”時期，消費不只是對沖外需回落和地產下行的短期抓手，而是承擔起推動中國經濟從高投資占比向更均衡內需結構過渡的功能。消費政策重要性提升，本質上是在回應中國宏觀中長期最核心的結構問題之一，即居民消費占比偏低、增長對投資依賴偏高。

圖表24：“十四五”與“十五五”中消費相關表述對比

資料來源：國家統計局，中國銀河證券研究所

2.1.6 更好發揮投資作用

（一）投資：從托底經濟轉向有效投資與投資于人

“十四五”時期，投資更多承擔穩增長、補短板、擴內需和完善供給體系的作用，是宏觀政策提振需求的重要抓手�！笆逦濉眲t強調要“擴大有效投資”，說明政策層面更加重視投資投向是否精準、結構是否優化、回報是否可持續。

這種變化首先體現在投資評價標準的變化上�！笆奈濉睍r期，政策更強調保持投資合理增長，而“十五五”政策更加重視投資效益，強調防止低效重復建設、資源錯配和低回報擴張。

第二個重要變化，是投資結構轉向投資于物和投資于人并重�！笆逦濉睂⑻岣呙裆愓顿Y比重納入擴大有效投資的整體框架，這意味著，未來投資不僅要形成實物資本，也要服務于人力資本積累、居民預期改善和長期消費能力提升，本質上是把“投資于人”上升為提升潛在增長率的重要抓手。

第三個變化，是更加重視撬動社會資本參與投資。“十五五”更加重視完善民營企業參與重大項目建設的長效機制，強調通過制度安排、投融資機制優化和預期穩定來提高民間投資比重。這意味著，在財政空間約束增強的背景下，未來擴大投資不能再主要依靠政府單邊發力，而是需要政府更多發揮搭平臺、定規則、強引導的作用，通過更好的制度環境來撬動社會資本和民間資本。

圖表25：國企及民企投資增速對比（%）

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表26：一般公共預算支出各投向占比

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

（二）基建：從量的擴張轉向安全韌性提升與存量更新

基建仍然是投資體系的重要組成部分，但其內涵也在發生顯著變化。“十四五”時期，基礎設施建設的主要特征是傳統基礎設施與新型基礎設施并舉，基建更偏向增量擴張和體系鋪設，其核心任務是盡快形成適應高質量發展要求的基礎設施底盤。相比之下，“十五五”對基礎設施的要求明顯發生變化：更加強調集成融合、安全韌性和運營可持續性。一是經過“十四五”建設后，我國大部分主干基礎設施網絡已基本成型，單純依賴增量擴張的邊際回報趨于下降，下一階段更需要更新改造和提質增效；二是近幾年能源安全、供應鏈安全、極端天氣和城市運行風險上升，使基礎設施越來越承擔安全保障和治理支撐功能；三是在地方財政約束加大的背景下，基礎設施投資必須更加重視全生命周期成本、運營收益和可持續性。

結合“十四五”與“十五五”重大項目的對比來看，“十四五”重大項目共102項，“十五五”增至109項，項目總量并未明顯減少，說明重大項目依然是規劃落地和政府投資發力的重要抓手。

圖表27：‘十四五”與“十五五”重大項目對比

資料來源：政府工作報告，中國銀河證券研究所

從結構上看，“十五五”重大項目有三個變化尤其值得關注。第一，引領新質生產力發展排在首位，共28項，說明未來投資重點將更多服務于科技創新、產業升級和全要素生產率提升。第二，構建現代化基礎設施體系仍有23項，數量居前，說明基建仍是投資的重要支柱，但其定位已經從單純穩增長工具轉向支撐國家戰略、安全韌性和長期效率提升。第三，保障和改善民生、促進城鄉融合發展、推動綠色低碳轉型等板塊權重提升，反映出投資進一步向民生和綠色轉型傾斜，這也正是“投資于人”和“有效投資”在重大項目層面的具體體現。

2.1.7 鞏固擴大制度優勢

“十五五”規劃綱要強調，要加快構建高水平社會主義市場經濟體制，增強高質量發展動力。重點關注以下三方面改革：

一、以“雙向改革”落實“兩個毫不動搖”，國企與民企改革“同頻共振”。對國企改革深化提升行動進行再部署、再深化，核心是提升國企核心競爭力、戰略支撐力與服務大局能力。完善民營經濟促進法配套法規，穩定民企預期、激發活力。

二、加快完善要素市場化配置體制機制。促進各類要素資源高效配置，編制宏觀資產負債表，統籌好做優增量和盤活存量的關系，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施。

三、提升宏觀經濟治理效能，深化財稅體制改革。

圖表28：十八大以來黨的重要會議或文件對宏觀調控和宏觀經濟治理的表述

資料來源：中國政府網，中國銀河證券研究所

2.1.8 加快建設金融強國

與“十四五”規劃重點強調“深化金融供給側結構性改革”不同，“十五五”將著力“加快建設金融強國”。金融強國的內涵為“六個強大”：強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構、強大的國際金融中心、強大的金融監管、強大的金融人才隊伍。

一、強大的貨幣，增強匯率彈性、推進人民幣國際化。“十五五”規劃新增對于匯率的表述，強調“增強人民幣匯率彈性，保持在合理均衡水平上基本穩定”。對于人民幣國際化的表述，隱去“穩慎”，表明對于人民幣國際化的推進更加積極。

“十五五”規劃綱要明確提出人民幣國際化四個的重要路徑：（1）拓展人民幣在國際貿易和投融資中的使用；（2）提升資本項目開放水平；（3）建設自主可控的人民幣跨境支付體系；（4）發展人民幣離岸市場。

圖表29：全球官方外匯儲備份額(%)

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

美元在全球官方儲備中的份額處于絕對領先的位置，人民幣的份額在2022年之前持續上升，之后略有下降。截至2025年三季度末，人民幣官方外匯儲備份額1.93%，排名第七。排名前六位的貨幣分別是美元(56.9%)、歐元(20.3%)、日元(5.8%)、英鎊(4.5%)、加元(2.7%)、澳元(2.1%)。

根據SWIFT網絡內的交易量，美元在國際結算中仍然占據主導地位。截至2025年末，美元在SWIFT網絡內的交易量份額為50.5%，占比將近一半。人民幣的份額占比為2.73%，排名第6。

圖表30：SWIFT交易中的份額(%)

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

二、強大的中央銀行，將完善中央銀行制度列為首位重點工作。提出構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。（1）完善基礎貨幣的投放機制：央行已重啟公開市場買賣國債以及開展買斷式逆回購，進一步豐富基礎貨幣的投放方式，同時，“十五五”規劃綱要強調“完善結構性貨幣政策工具體系”，結構性貨幣政策工具也將成為央行投放基礎貨幣的重要方式。（2）二是健全市場化利率形成、調控和傳導機制：貨幣調控的中間變量從“數量型和價格型調控并行”逐步轉向“以價格型調控為主”，健全市場化利率形成、調控和傳導機制成為關鍵。（3）三是保持社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配：“十五五”規劃提出，要構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系�？梢灶A見宏觀審慎政策調控的演進將成為央行在“十五五”時期的重點工作。

三、高度重視資本市場的發展，重點部署四項工作。（1）深化資本市場投融資綜合改革，增強資本市場制度包容性、適應性，提高直接融資比重。（2）發展多元股權融資，加快多層次債券市場建設，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化，加強交易監管和投資者保護。（3）壯大耐心資本，完善支持中長期資金入市政策體系。這對于降低股市的波動率，提升股票市場的回報率具有重要意義。

圖表31：M2和社融增速(%)

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

圖表32：融資結構 (%)

資料來源：Wind，中國銀河證券研究所

2.1.9 擴大高水平對外開放

“十五五”規劃綱要要求穩步擴大制度型開放，維護多邊貿易體制，拓展國際循環，以開放促改革促發展，與世界各國共享機遇、共同發展。重點布局三大方向：一是積極擴大自主開放，為全球化貢獻中國力量，擴大服務業開放。二是鼓勵支持服務出口，積極發展數字貿易、綠色貿易。三是擴大雙向投資，持續推動一帶一路，尤其重視中歐中亞班列、西部陸海新通道等。

圖表33：我國對外開放頂層設計的發展歷程

資料來源：中國政府網，中國銀河證券研究所

2.2 政府工作報告

2.2.1 與2025年政府十大任務的對比

2026 年政府十大工作任務排序較2025年有所調整，鄉村全面振興、新型城鎮化和區域協調發展、保障和改善民生排序上升。2026年的政府十大工作任務更加細化，其中，扎實推進鄉村全面振興涉及糧食生產、精準幫扶、農村改革發展；推動新型城鎮化和區域協調發展明確提出是以人為本的新型城鎮化；更大力度保障和改善民生涉及就業、教育、醫療衛生、社會保障與精神文化。

圖表34：2026年政府工作報告與2025年政府工作報告主要目標、政策取向及主要任務對比

資料來源：中國政府網，國盛證券研究所

2.2.2 具體指標

與過去5年相比，2026年經濟目標數字變化點：（1）GDP增長“4.5%-5%”相比過去三年預期目標“5%左右”溫和下調（2）碳排放強度“降低3.8％左右”有所加碼，與“碳達峰”既定目標（2030年相比2005年下降65%）呼應；（3）CPI目標“2%左右”延續去年，但實際特別要求“推動價格總水平由負轉正、消費價格合理溫和回升”；（4）財政“更加積極”與貨幣“適度寬松”組合基調延續，其中赤字率“4%左右”延續，廣義結構上特別國債由5000億元調至3000億元，1.3萬億超長期特別國債精準分配（其中“以舊換新”由3000億元調至2500億元）。

圖表35：2026年我國主要經濟目標

資料來源：中國政府網，國家統計局，長江證券研究所

“廣義財政”指標：官方目標赤字率4%保持不變，特別國債由5000億元調至3000億元，1.3萬億元超長期特別國債繼續精準分配，廣義財政占GDP比重略有擴張。

圖表36：官方目標赤字率&廣義財政占GDP比重

資料來源：iFind，廣發證券研究所

圖表37：廣義財政占GDP比重略有擴張

資料來源：iFind，廣發證券研究所

2.2.3 建設強大國內市場

2026 年政策舉措將堅持內需主導，促消費和擴投資是發力重點。(1)制定實施城鄉居民增收計劃。(2)促進商品消費擴容升級，安排超長期特別國債2500億元支持消費品以舊換新，優化政策實施機制。(3) 設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。(4) 擴大個人消費貸款和服務業經營主體貸款貼息政策支持領域，提高貼息上限，延長實施期限。(5)實施服務消費提質惠民行動，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費新場景，加快培育消費新增長點，釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力。(6)支持有條件的地方推廣中小學春秋假，落實職工帶薪錯峰休假制度。(7)優化入境消費環境，打造“購在中國”品牌。

圖表38：中國居民財產收入占比趨勢性提升

資料來源：iFind，廣發證券研究所

圖表39：各國居民財產收入占比

資料來源：International Monetary Fund，廣發證券研究所

2026 年政策舉措將堅持內需主導，促消費和擴投資是發力重點。(1)在城鄉居民增收方面，政策重點是在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等。(2)打造消費新場景是消費供給側的重點舉措。

在投資領域，政府工作報告指出“聚焦新質生產力、新型城鎮化、人的全面發展等重點領域，增強市場主導的有效投資增長動力，提高民生類政府投資比重”�！巴顿Y于人”和民生保障類是財政支出的重點領域。

圖表40：“投資于人”和民生保障類是公共支出重點領域

資料來源：Wind，國泰海通證券研究所

2.2.4 現代化產業體系建設：打造智能經濟新形態

2026 年政策舉措將堅持內需主導，促消費和擴投資是發力重點。在現代化產業體系建設方面，優化提升傳統產業；打造新興支柱產業；培育發展未來產業；擴能提質服務業仍是2026年發展重點。

今年首次提出“打造智能經濟新形態”，深化拓展“人工智能+”，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業領域人工智能商業化規模化應用，培育智能原生新業態新模式。

智能化首次提法包括“實施超大規模智算集群、算電協同等新基建工程”、“加快發展衛星互聯網”、“發展智能建造”、“加快智能電網建設” 等。

圖表41：中國衛星互聯網產業市場將延續增長趨勢

資料來源：賽迪顧問，廣發證券發展研究中心

圖表42：AI各應用領域滲透率情況

資料來源：Canalys，Omdia，如祺出行招股書，GGll，IDC，廣發證券發展研究中心

2.2.5 高水平科技自立自強：科技金融支持創新創造

在高水平科技自立自強方面，政策重心是“全面增強自主創新能力”。主要路徑有三條：一是加強原始創新和關鍵核心技術攻關；二是推動科技創新和產業創新深度融合；三是一體推進教育科技人才發展。原始創新強調提高基礎研究比重；推動科技創新和產業創新深度融合強調發揮科技金融的轉化培育作用。

政府工作報告指出：“加強科技創新全鏈條全生命周期金融服務，對關鍵核心技術領域的科技型企業，常態化實施上市融資、并購重組‘綠色通道’機制，以科技金融支持創新創造”

近年來，我國科學技術預算支出逐漸向基礎研究傾斜。2016年，基礎研究在科學技術預算支出中的占比為8.68%、2020 年為9.76%、2025 年達到了14.16%。基礎研究支出中的重點實驗室及相關設施支出增長較大，2016 年，重點實驗室及相關設施支出為49.26 億元、2020年為165.61億元、2024年為375.82億元。

圖表43：科學技術預算支出及增速

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

圖表44：科學技術預算支出逐漸向基礎研究傾斜

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

2.2.6 “反內卷”、財稅金融改革

重點領域改革的重點有兩項，一是縱深推進全國統一大市場建設，二是推進財稅金融體制改革。全國統一大市場建設方面繼續強調“反內卷”，營造良好市場生態”。財稅金融體制改革強調“提高國有資本收益收取比例”、“調整優化消費稅征稅范圍、稅率，并推進部分品目征收環節后移”。

2025年，“反內卷”頂層設計及相關舉措密集出臺，從關鍵指標表現來看，“反內卷”政策已在起效，但仍有深化空間。（1）2026年1月，PPI環比、PPI生產資料環比、PPI生活資料環比回正，分別達到0.40%、0.50%、0.10%，但同比仍然為負，錄得-1.40%，降幅較2025年末有所收窄。

圖表45：PPI同比仍有壓力

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

圖表46：PPI環比回正

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

政府工作報告指出“加大財政資源和預算統籌力度，提高國有資本收益收取比例”。2026年，國有資本經營收入調入中央一般公共預算的規模有所提高，2025年為2400億元、2026年為2500億元。

在提振消費的政策基調下，2026年財稅改革的重點是消費稅——“調整優化消費稅征稅范圍、稅率，并推進部分品目征收環節后移”。部分品目消費稅征收環節后移有助于激發地方政府重視消費，改善消費條件和環境，助力構建消費驅動型經濟增長方式。

圖表47：國有資本經營收入

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

圖表48：國有資本利潤收入

資料來源：Wind，國泰海通證券研究

2.2.7 高水平對外開放

在外貿方面，政府工作報告強調“穩規模優結構”，其中，“拓展中間品貿易，發展數字貿易、綠色貿易，提升邊境貿易”是“優結構”的重要內容。

2024年，全球數字交付服務出口占服務出口比重已達到了54.5%，其他商業服務、計算機服務、金融服務、知識產權使用費、保險服務、個人文娛服務、電信服務、信息服務是全球數字交付服務出口的八大主要領域。中國是全球數字交付服務出口的第六大國家，2024年數字交付服務出口額達到2205.7億美元，較美國、英國、愛爾蘭的數字交付服務出口規模，我國仍有較大的發展空間。

2026年政府工作報告高度關注企業“出�！�。政府工作報告提出：“引導企業優化全球市場布局，推進貿易投資一體化、內外貿一體化發展”、“引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局，完善海外綜合服務體系，加強對外投資風險防控和海外利益保護”。

圖表49：全球數字交付服務出口前十大經濟體

資料來源：商務部《中國數字貿易發展報告2025》，國泰海通證券研究

圖表50：全球數字交付服務出口占服務出口比重

資料來源：商務部《中國數字貿易發展報告2025》，國泰海通證券研究

03

專家解讀

黃麗華（復旦大學管理學院教授）：“數據要素潛力加快釋放”，這是李強總理在政府工作報告對數據要素事業2025年度進展的肯定，也是對“十四五”以來數據要素制度體系建設成效的總結。2019年數據正式列為生產要素以來，開啟了我國數據要素制度體系建設實踐的偉大征程。國家數據局成立兩年多來，以數據“供得出、流得動、用得好、保安全”為目標，打出了數據要素配置改革“組合拳”，使數據要素制度加快從概念提出到實踐落地，為數據要素潛力加快釋放提供堅實制度保障。

湯珂（清華大學至善書院院長）：今年政府工作報告提出“數據要素潛力加快釋放”，這是對數據要素市場化配置改革成效的高度認可。2026年是“十五五”開局之年，也是“數據要素×”三年行動計劃的收官之年，數據正從支撐性資源加速轉變為基礎性生產要素，深度融入企業經營、產業升級和技術創新的各個環節。

徐翔（中央財經大學經濟學院教授）：今年政府工作報告明確提出，數據要素潛力加快釋放，這不僅是對過去幾年我國數據基礎制度建設成效的充分肯定，更是對未來以數據驅動智能經濟高質量發展、打造智能經濟新形態的戰略部署。隨著數字技術與實體經濟深度融合，數據已不再僅僅是信息的載體，而是演變為智能經濟時代最活躍的新型生產要素。當前，人工智能浪潮席卷全球，高質量數據作為大模型訓練的燃料，正以前所未有的速度轉化為現實生產力。加速釋放數據要素潛力，意味著我們要從數據的規模積累轉向價值的深度挖掘，通過構建高效的市場化配置體系，催生新產業、新模式、新動能，賦能智能經濟加快發展。

趙建（西京研究院院長）：與去年文本上有很多激動人心的新表述相比（比如投資于人、在發展中化債等），今年看似平淡無奇，但實則隱含著巨大的轉折信號。概括來說，2026年將是政策的有形之手最為平淡，同時期待經濟內生力量挑大梁的一年。所以，今年不要對政策面寄予太多預期，要將更多的預期放到經濟和產業內生的力量上。這意味著，在高層看來，今年是“十五五開局之年”，也是經濟軟著陸的關鍵之年。短期的舉措，要為長期發展和改革留下空間。這也意味著，政策端先放緩一下，看看中國經濟自身到底有多少韌性。

來源丨金融研究中心

作者 | 熊浩文