自然資源部 國家林業(yè)和草原局關于進一步做好自然資源要素保障的通知

自然資發(fā)〔2026〕38號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業(yè)和草原主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局、林業(yè)和草原局：

為進一步做好“十五五”規(guī)劃重點建設項目的要素保障工作，現(xiàn)就有關事項通知如下。

一、加強規(guī)劃引領和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據(jù)國土空間規(guī)劃協(xié)同開展科學選址，明確國土空間規(guī)劃重點項目清單，提升自然資源要素配置效率。

二、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規(guī)定辦理先行用地。支持與部實現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續(xù)。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農田、生態(tài)保護紅線的，報部備案。

三、建立規(guī)劃動態(tài)維護機制。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規(guī)劃進行年度動態(tài)維護，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點項目清單等規(guī)劃內容。國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案經(jīng)省級人民政府審核后報部備案；非國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案由省級人民政府審查核準后啟用，涉及優(yōu)化三條控制線的需將數(shù)據(jù)報部。除年度正向優(yōu)化外，三條控制線調整的其他情形，按照永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法的規(guī)定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產(chǎn)權界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

四、完善聯(lián)動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯(lián)審，指導市縣同步開展勘測定界、現(xiàn)場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，開展一次規(guī)劃選址綜合論證。

用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監(jiān)測成果）為參考，按照國土空間規(guī)劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產(chǎn)資源相關內容，在批復建設用地時告知有關工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

五、健全與項目建設相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設項目可根據(jù)施工等需要，分期申請用地。線性基礎設施建設項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地范圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

六、改進征地工作。在維護被征地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯(lián)開展征地前期工作。

在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案。

七、完善耕地占補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區(qū)的建設項目，在本區(qū)域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區(qū)涉及占用耕地的，屬于農用地內部結構調整，納入耕地總量動態(tài)平衡管控。對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權，可與永久基本農田重疊設置。

八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批準臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經(jīng)省級行業(yè)主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續(xù)使用，累計不超過批準施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。

九、完善礦業(yè)用地政策。勘查各類礦產(chǎn)資源、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權限分期分區(qū)批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權期限。礦業(yè)權續(xù)期的可相應申請臨時使用土地接續(xù)使用。

對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節(jié)約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農村集體經(jīng)營性建設用地。

十、統(tǒng)籌存量和增量建設用地促進內涵式發(fā)展。經(jīng)地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現(xiàn)“一張圖”聯(lián)網(wǎng)的省（區(qū)、市），實施建設用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控機制，由省級政府統(tǒng)籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監(jiān)測執(zhí)行情況。

新增建設用地優(yōu)先保障重大項目建設和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業(yè)網(wǎng)點和零售商業(yè)等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

十一、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區(qū)域，在涉及的違法違規(guī)用海查處到位、生態(tài)保護修復措施落實到位后，按產(chǎn)業(yè)準入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經(jīng)營權等用益物權的區(qū)域，原則上維持現(xiàn)狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

支持相關省市結合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎設施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規(guī)新增圍填海。游艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合并編制開發(fā)利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

十二、合理利用保護地整合優(yōu)化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優(yōu)化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據(jù)。在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區(qū)。紅樹林分布區(qū)未被認定為“紅樹林地”的，可按當前地類管理。

十三、支持設施農業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在耕地上構建農業(yè)生產(chǎn)設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農業(yè)生產(chǎn)設施和必要的附屬、配套設施，可以占用一般耕地，按照農業(yè)設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規(guī)范管理。

發(fā)展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與直接為林業(yè)、草原生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施統(tǒng)籌建設。

各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強日常監(jiān)測監(jiān)管，完善預警機制，嚴格執(zhí)法督察，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為。

本通知自印發(fā)之日起施行。《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）、《自然資源部關于進一步改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕36號）繼續(xù)執(zhí)行。部、局已發(fā)文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

自然資源部 國家林業(yè)和草原局

2026年3月5日

附錄

國土空間規(guī)劃年度正向優(yōu)化是指在不突破規(guī)劃確定的約束性目標任務、符合正向優(yōu)化指標要求的前提下，結合農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能布局和空間結構優(yōu)化需要，對耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等主要管控邊界，以及規(guī)劃分區(qū)、中心城區(qū)用地用海規(guī)劃布局、城市重要控制線具體用地布局等進行局部優(yōu)化，對重點建設項目清單進行年度更新。其中，耕地和永久基本農田優(yōu)化按照“數(shù)量不減、質量提高、生態(tài)改善”的要求，逐步提高永久基本農田中優(yōu)質耕地比例，促進相對集中連片布局，保障國家糧食安全；生態(tài)保護紅線優(yōu)化按照“面積穩(wěn)定、功能提升、性質不改”的要求，有序提升生態(tài)服務功能，保障國家生態(tài)安全；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化以節(jié)約集約、集中集聚為原則，優(yōu)化建設用地結構和功能。涉及突破規(guī)劃約束性目標任務的，進行規(guī)劃修改。國土空間規(guī)劃正向優(yōu)化不得突破自然災害防治、蓄滯洪區(qū)管控、歷史文化保護等安全底線。

國土空間規(guī)劃許可條件是出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見的必備要件，主要包括：項目已納入相應層級的國土空間總體規(guī)劃；選址布局符合國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求，比如涉及永久基本農田或生態(tài)保護紅線的，符合有關規(guī)定，涉及自然保護地的，林草主管部門明確允許占用；用地規(guī)模和功能分區(qū)符合有關土地使用標準的規(guī)定；涉及占用耕地的，能夠落實占補平衡要求。具體詳見自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。

海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域按照土地管理是指對海岸線向陸一側區(qū)域和海岸線向海一側已成陸區(qū)域按照《土地管理法》及配套制度進行資源配置和監(jiān)管執(zhí)法。海岸線向陸一側區(qū)域是指位于大陸海岸線和有居民海島海岸線向陸一側的所有區(qū)域。海岸線向海一側已成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、已劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、未劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域，主要包括現(xiàn)狀為線性或網(wǎng)格狀堤壩、零星分布的未劃定人工島岸線“未批已填”區(qū)域等。

來源：自然資源部