“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，既然家國(guó)都一體化了，那么皇帝就不應(yīng)該再有什么私房錢(qián)，不應(yīng)該私設(shè)小金庫(kù)。道理雖然如此，但事實(shí)上在清朝以前，皇帝照樣有獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政的小金庫(kù)。說(shuō)是小金庫(kù)，其實(shí)并不小，里面的錢(qián)財(cái)可能比外朝國(guó)庫(kù)的還要多。所以，皇帝的小金庫(kù)并不是錢(qián)財(cái)少，只是私密而已。

中國(guó)歷史上有一個(gè)傳統(tǒng)，就是皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政很多時(shí)候還是分開(kāi)的，皇家的歸皇家，國(guó)家的歸國(guó)家，不過(guò)，因?yàn)樘煜率撬郊业奶煜拢实勖獠涣顺３Ｒ咽稚斓絿?guó)庫(kù)中，把國(guó)庫(kù)的錢(qián)財(cái)竊取到皇家的小金庫(kù)中。

先拿西漢來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)國(guó)家規(guī)定的田賦、14歲以上成年人的人頭稅、賣(mài)官鬻爵的收入、鹽鐵專(zhuān)賣(mài)的收入都?xì)w國(guó)家所有；而土貢、山澤園池的出產(chǎn)、關(guān)稅酒稅的收入，都?xì)w皇家所有。有意思的是，14歲以下未成年人的人頭稅，叫做口錢(qián)，每年23文，其中的20文歸皇家，3文歸國(guó)家。就是說(shuō)，皇帝及其老婆孩子瀟灑揮霍的費(fèi)用中，有不少就來(lái)自３歲到14歲孩子的人頭稅。那么，小孩人頭稅對(duì)老百姓有多大的影響呢？

歷史記載，大臣貢禹上奏皇帝說(shuō)，有些人家因?yàn)榻徊黄鸷⒆拥目阱X(qián)，孩子一生下來(lái)就被掐死了。按理說(shuō)，一個(gè)孩子一年23文錢(qián)好像并不多，至于把自己親生的孩子活活掐死嗎？但實(shí)際情況卻不是這么簡(jiǎn)單，原來(lái)每個(gè)孩子每年23文只不過(guò)是上面的規(guī)定，而下面實(shí)行起來(lái)卻成了一年中多次重復(fù)征收，再加上地方還有種種附加，數(shù)額早已經(jīng)是規(guī)定的數(shù)倍。漢武帝把孩子的人頭稅從７歲提前到３歲，下面征收的時(shí)候，常常是孩子落地就要交稅。因此，孩子人頭稅造成了民間大量的殺嬰現(xiàn)象。可見(jiàn)漢朝皇帝的小金庫(kù)，是如此的罪孽深重，血跡斑斑。

即便到了如此地步，歷史上那個(gè)臭名昭著的漢靈帝還不滿(mǎn)足，總是打創(chuàng)收的主意，于是，開(kāi)了個(gè)大商鋪，專(zhuān)門(mén)批發(fā)官帽，并毫不客氣地把賣(mài)官鬻爵的收入劃拉到自己的小金庫(kù)里。為了讓自己的官帽批發(fā)部生意紅火，他專(zhuān)門(mén)在西園成立了一個(gè)官爵交易所之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，和一些熱衷于買(mǎi)官買(mǎi)爵的人討價(jià)還價(jià)。一個(gè)叫崔烈的名門(mén)望族花500萬(wàn)錢(qián)買(mǎi)了個(gè)司徒，問(wèn)兒子人們?cè)趺纯此I(mǎi)官的事，兒子實(shí)話(huà)實(shí)說(shuō)：“論者嫌其銅臭。”賣(mài)官銅臭難聞，但是比起征收口錢(qián)而逼得窮人殺嬰，好像還不算是最邪惡的。

此后的朝代，基本也就是這個(gè)樣子。宋朝從開(kāi)國(guó)皇帝趙匡胤開(kāi)始，就專(zhuān)門(mén)設(shè)立了內(nèi)庫(kù)，名字叫做“封樁庫(kù)”，即把每年節(jié)余的國(guó)家財(cái)政藏到這個(gè)庫(kù)里面，初衷也是作為財(cái)政準(zhǔn)備金，用來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家突發(fā)事件，但后來(lái)也變了性質(zhì)，成為皇帝的小金庫(kù)。當(dāng)然，國(guó)家一旦遇到戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)荒之類(lèi)大事的時(shí)候，大臣們總是念念叨叨想讓皇帝破點(diǎn)財(cái)，拿出點(diǎn)小金庫(kù)的私房錢(qián)渡過(guò)難關(guān)，有時(shí)候就連主管財(cái)政的三司官員也會(huì)厚著臉皮跑去向皇帝借錢(qián)，皇帝雖然極不情愿，但也只好借錢(qián)給政府。雖然政府很講誠(chéng)信，總是能夠把皇帝的私房錢(qián)按時(shí)歸還，但就是這樣皇帝也忍受不了這種形同勒逼的所謂借錢(qián)。真宗皇帝不得已就一面規(guī)定以后每年從小金庫(kù)無(wú)償給三司撥款60萬(wàn)，同時(shí)下詔“切誡三司，毋得復(fù)有假貸”，一面又惡狠狠地規(guī)定，“內(nèi)藏庫(kù)專(zhuān)副以下，不得將庫(kù)管錢(qián)帛數(shù)供報(bào)及于外傳說(shuō)，犯者處斬”。因?yàn)橛羞@樣的家法，宋朝皇帝小金庫(kù)到底有多少私藏，沒(méi)有人知道。在宋高宗時(shí)期，坊間流傳他的小金庫(kù)每年占去了國(guó)家財(cái)政收入的一半。

宋朝的皇帝盡管很不情愿，有時(shí)還是會(huì)拿出小金庫(kù)中的錢(qián)財(cái)資助政府。到了明朝，皇帝則反其道而行之，不再?gòu)淖约旱目诖锿馓湾X(qián)了，而是想方設(shè)法勒索政府，把國(guó)庫(kù)的錢(qián)財(cái)弄到自己的口袋里去，內(nèi)府動(dòng)輒將國(guó)庫(kù)數(shù)十萬(wàn)兩銀子挪到內(nèi)庫(kù)也成了最稀松不過(guò)的平常事，而最多的一次居然拿走了2400萬(wàn)兩銀子。在內(nèi)憂(yōu)外患面前，政府沒(méi)有銀錢(qián)支付軍餉，而皇帝卻“諭廷臣足國(guó)長(zhǎng)策，不得請(qǐng)發(fā)內(nèi)帑”。意思是說(shuō)，大臣們要想出長(zhǎng)久的解決辦法，不要總打皇帝小金庫(kù)的主意，皇帝也得過(guò)日子啊！

大臣們除了增加稅收沒(méi)有別的法子可想，就只好向老百姓加派征三餉：遼餉、剿餉、練餉。所謂“三餉”就是練兵、征討東北后金以及征剿李自成的軍費(fèi)。“三餉”之外，還向大臣們攤派“助餉”。“三餉”和“助餉”惹得天怒人怨，更加激化了各種社會(huì)矛盾，明王朝就在這種雞飛狗跳的財(cái)政困境中垮臺(tái)了。李自成入京后，發(fā)現(xiàn)崇禎皇帝小金庫(kù)中財(cái)寶山積，多達(dá)到3700萬(wàn)兩，于是組織數(shù)千騾馬、上萬(wàn)的騎兵，浩浩蕩蕩地押運(yùn)這些金銀財(cái)寶回陜西老家。崇禎皇帝辛辛苦苦一場(chǎng)，不過(guò)替他人蓄積私藏而已。

到了清代，區(qū)分了“國(guó)家”財(cái)政和皇室“私家”財(cái)政，也就是說(shuō)皇帝的“小金庫(kù)”充公了，這也就結(jié)束了明代及明代以前的中國(guó)歷代王朝皇室財(cái)政和國(guó)家財(cái)政沒(méi)有區(qū)分的歷史。皇帝的“小金庫(kù)”充公了，當(dāng)然這并沒(méi)有影響到皇帝的日常開(kāi)銷(xiāo)。皇帝要花錢(qián)，隨時(shí)可以向戶(hù)部支取—只要戶(hù)部還拿得出錢(qián)。這樣戶(hù)部在管理國(guó)家財(cái)政之外，又成了皇帝的私人財(cái)庫(kù)。當(dāng)一個(gè)皇帝花錢(qián)如流水，或者皇室人員太多而又奢靡浪費(fèi)的時(shí)候，國(guó)家財(cái)政就要承受極大的壓力，很容易變形乃至癱瘓，導(dǎo)致社會(huì)混亂。

皇帝個(gè)人亂花錢(qián)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政危機(jī)的現(xiàn)象在中國(guó)歷史上不勝枚舉，但畢竟一個(gè)人的奢靡浪費(fèi)還是有限的，而整個(gè)皇室卻是個(gè)龐大的群體，又是利益必須保障的特殊集團(tuán)，他們的耗費(fèi)對(duì)國(guó)家財(cái)政的沖擊尤為可怕。那些憂(yōu)心天下的朝臣們對(duì)此也是毫無(wú)辦法。畢竟連天下都是人家的，不就多弄些零花錢(qián)嗎？可這零花錢(qián)有時(shí)候卻大得驚人。

以明代皇室而論，在建國(guó)初期不過(guò)幾十個(gè)人，而到了萬(wàn)歷年代，人口已近20萬(wàn)。日益膨脹的皇族宗室人口，成為國(guó)家財(cái)政的最大包袱，也成為明代中晚期最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。早在萬(wàn)歷之前的嘉靖時(shí)期，就已經(jīng)有人把北虜、黃河、宗室看作社會(huì)的三大禍害。

按照明初的規(guī)定，藩王的祿米，親王一年萬(wàn)石，但后來(lái)國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，只好降低支付標(biāo)準(zhǔn)。但即便如此，嘉靖時(shí)代宗室祿米仍達(dá)853萬(wàn)石，超過(guò)全國(guó)財(cái)政收入的三分之一。按照原先的設(shè)計(jì)，南方省份向北京提供400萬(wàn)石的漕米，北方省份向邊境軍隊(duì)提供800萬(wàn)石的軍糧。而宗室祿米居然超過(guò)了軍糧，嚴(yán)重破壞了財(cái)政安全。連養(yǎng)皇室成員都成了問(wèn)題，況天下乎？其重要表現(xiàn)是導(dǎo)致軍餉無(wú)法正常發(fā)放、地方受災(zāi)無(wú)法救濟(jì)，前者導(dǎo)致軍隊(duì)嘩變，后者導(dǎo)致流民遍野。另一方面，官方為了保證財(cái)政安全又加重稅費(fèi)征收，這又導(dǎo)致農(nóng)民反抗。財(cái)政問(wèn)題引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，致使社會(huì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)，最終病入膏肓，到了無(wú)法挽救的地步，明王朝在內(nèi)外交困之下焉有不亡之理？

基于明代的教訓(xùn)，解決皇室財(cái)政，讓其獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政之外，避免其對(duì)國(guó)家財(cái)政安全造成損害，是清代統(tǒng)治者要考慮的重大問(wèn)題。清朝解決這一問(wèn)題的辦法，就是成立了內(nèi)務(wù)府，其職責(zé)就是用來(lái)專(zhuān)門(mén)管理皇室財(cái)政，與主管?chē)?guó)家公共財(cái)政的戶(hù)部分灶吃飯，各自保持相對(duì)的獨(dú)立，互不干涉。戶(hù)部通常只需每年向內(nèi)務(wù)府撥10萬(wàn)兩銀子，作為皇帝的花銷(xiāo)。其他情況下，皇帝無(wú)權(quán)要求戶(hù)部向其撥錢(qián)，為了保持花錢(qián)有度、節(jié)儉愛(ài)民的“仁君”形象，皇帝一般也不會(huì)主動(dòng)向戶(hù)部提出此類(lèi)要求。

內(nèi)務(wù)府與戶(hù)部分灶吃飯的制度，對(duì)清代財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。一直到太平天國(guó)起義之前，清政府的財(cái)政一直保持著相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，各項(xiàng)收支運(yùn)轉(zhuǎn)也都比較正常。但是，這并不意味著財(cái)政方面關(guān)系已經(jīng)完全理順，實(shí)際上仍然內(nèi)含諸多問(wèn)題。其中一個(gè)比較突出的問(wèn)題是皇帝自己造成的，因?yàn)榛实鄄槐阆驊?hù)部伸手，他的個(gè)人花銷(xiāo)受到了約束，只能想別的辦法來(lái)彌補(bǔ)。

清代皇帝想了很多招數(shù)，其中一個(gè)辦法，就是讓地方督撫大員交“議罰銀”，所得除少數(shù)特例外，均“解交內(nèi)務(wù)府充公”，匯入內(nèi)務(wù)府財(cái)政。“議罰銀”少則萬(wàn)兩，通常三萬(wàn)兩上下，最多的一例，是乾隆五十九年（1794年），兩淮鹽政全德被議罰交銀達(dá)到了38.4萬(wàn)兩。

另一個(gè)辦法是特派內(nèi)務(wù)府人員主管鹽政和稅關(guān)，從商人那里榨取錢(qián)財(cái)。從清代皇帝的思維來(lái)看，農(nóng)業(yè)是“本”，商業(yè)是“末”，為了保持社會(huì)穩(wěn)定，不能隨便加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但向商人伸手，關(guān)系不大。所以，清代征收鹽稅和關(guān)稅比較多的地方，大多是皇帝自己特派內(nèi)務(wù)府包衣（滿(mǎn)清入關(guān)以前投靠的漢人）去管理。比如鹽稅，是兩淮最多，那么兩淮鹽政肯定是內(nèi)務(wù)府人員—比如曹雪芹的祖父曹寅曾擔(dān)任這一職位，而曹家就是包衣。關(guān)稅方面，以粵海關(guān)最多，那么粵海關(guān)監(jiān)督在乾隆時(shí)代對(duì)外貿(mào)易額增長(zhǎng)較快之后，就一直是內(nèi)務(wù)府人員來(lái)充當(dāng)。

清代皇帝特派內(nèi)務(wù)府人員出任征收商業(yè)稅收較多的重要職位，目的之一就是通過(guò)非正式財(cái)政的渠道為內(nèi)務(wù)府補(bǔ)血。內(nèi)務(wù)府的奴才們?cè)跒閮?nèi)務(wù)府財(cái)政撈錢(qián)的同時(shí)，當(dāng)然也不忘自己發(fā)財(cái)，這導(dǎo)致了商人負(fù)擔(dān)的加重、商業(yè)秩序的混亂，以及商人與官方的沖突。特別是粵海關(guān)的撈錢(qián)做法，屢屢引發(fā)中英矛盾，對(duì)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)有著不可忽視的影響。

皇帝可以讓地方大員交“議罰銀”，又可以通過(guò)委派內(nèi)務(wù)府人員掌控鹽稅、關(guān)稅而獲得好處，這保證了內(nèi)務(wù)府財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但地方官吏從國(guó)家財(cái)政中所取得的正式收入極其有限，他們必然要想方設(shè)法謀求灰色收入及貪污受賄，這就導(dǎo)致了他們?cè)谡鞫悤r(shí)的浮收現(xiàn)象，以及司法不公等問(wèn)題，這既使基層運(yùn)轉(zhuǎn)不正常，也加劇了官民沖突。另外，盡管清代皇帝不能隨便向戶(hù)部要錢(qián)，但這畢竟不是剛性約束，一個(gè)廣為人知的事實(shí)是，慈禧曾向戶(hù)部要錢(qián)修建供她晚年享樂(lè)的頤和園，因此挪用和侵占北洋海軍軍費(fèi)，成為甲午戰(zhàn)敗的原因之一。

法國(guó)思想家博丹認(rèn)為，財(cái)政是“國(guó)家的神經(jīng)”。如果這根神經(jīng)不正常，就會(huì)發(fā)出錯(cuò)誤的指令，最終導(dǎo)致的將是整個(gè)社會(huì)陷入恐慌與混亂。中外歷史上無(wú)數(shù)的史實(shí)說(shuō)明，財(cái)政制度缺陷，是許多社會(huì)亂象的深層根源。要減少社會(huì)亂象，必須使財(cái)政符合現(xiàn)代國(guó)家的要求。而要達(dá)到這一目標(biāo)，第一重要的是要區(qū)分“國(guó)家”財(cái)政與皇室“私家”財(cái)政，國(guó)家財(cái)政是用于提供公共服務(wù)的，而“私家”財(cái)政只代表小集團(tuán)的特殊利益，兩者不能混淆，必須明確區(qū)分，避免小集團(tuán)利益凌駕公共利益之上，國(guó)家財(cái)政變成私家財(cái)政。

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