當前我國在中央與地方關系上出現(xiàn)了中央集權、地方冗官，中央政策制定與地方貫徹執(zhí)行嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象，上行下不效普遍存在。對此，中央也提出了放權的主體方針，強調(diào)政治體制改革的動力在地方。理論上，不論是“強國——虛省——實縣市”的改革思路還是制度化聯(lián)邦制的政治設想，都提出在省一級行政建制之上設立大行政區(qū)。大行政區(qū)，亦稱作大區(qū)制，是我國成立初期實行的一種行政建制和地方政治制度，由解放戰(zhàn)爭時期的戰(zhàn)略區(qū)合并而成。1948年9月成立的華北人民政府是最早建立的大行政區(qū)政權機構。在其后的一年時間內(nèi)新中國又成立了東北人民政府、西北軍政委員會、華東軍政委員會、中南軍政委員會和西南軍政委員會等五個大區(qū)政權。解放戰(zhàn)爭后期建立的這種以華北人民政府為代表的大區(qū)制，與我們黨長期的根據(jù)地政權建設、戰(zhàn)時需要以及我們黨的戰(zhàn)爭時期關于中央與地方關系的思想是基本一致的，同時也是我們在建國初期在地方行政建置的主要特點。

一、大區(qū)制的產(chǎn)生背景與歷史沿革

（一）產(chǎn)生背景

首先，從地理條件上說，我國地域?qū)拸V，各地方在地理、政治、經(jīng)濟文化等方面發(fā)展極不平衡，而且有些事情完全是地方性，需要區(qū)別處理，所以不可能也不需要采取完全的整齊劃一，而是由地方在中央統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領導下去具體地管理和經(jīng)營。其次，在艱難困苦的革命戰(zhàn)爭年代，為了充分發(fā)揮各地方的積極性和主動性，中共中央把大量的地方自治權賦予各根據(jù)地政權，這種做法確實迅速地增強了根據(jù)地和我們黨的力量，壯大了我們的革命隊伍。但同時也產(chǎn)生了威脅黨中央權威的副作用——在黨和軍隊內(nèi)部形成了分散主義和地方主義。這樣，很不利于戰(zhàn)爭之間的協(xié)調(diào)和配合，所以必須加強中央統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度。其三，從思想理論背景而言，為了消除各根據(jù)地出現(xiàn)的分散主義和地方主義，1948年4月毛澤東在給許世友的電文中指出，全黨全軍應該“在軍事上的戰(zhàn)略及重大戰(zhàn)役方面的完全統(tǒng)一，經(jīng)濟上及政府行政上在幾個大的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一，然后按照革命形勢的發(fā)展進一步地考慮在軍隊的編制和供應上，在戰(zhàn)役行動上互相配合上，以及經(jīng)濟上和行政上，做更大的統(tǒng)一”。這體現(xiàn)了我們黨第一代領導人在思考中央與地方的權限劃分問題上，在中央集權下建立大行政區(qū)和把“幾大區(qū)域內(nèi)”統(tǒng)一作為全國統(tǒng)一的重要步驟和總方針。后來華北人民政府的建立也基本落實了這個設想。最后，從戰(zhàn)爭形勢來說，隨著解放戰(zhàn)爭的不斷推進，處于我們黨控制下的解放區(qū)域也不斷擴展，這使得原來星羅棋布、成分散離狀態(tài)的小解放區(qū)連接起來，從而實現(xiàn)邊區(qū)政權合并的可能。

從產(chǎn)生背景的分析可以看出，大區(qū)制作為一種戰(zhàn)時地方政府制度和行政區(qū)劃，一方面它基本符合我國當時的基本國情和政治經(jīng)濟環(huán)境，同時又一次證明了政治環(huán)境、政治結構以及經(jīng)濟情況等各種因素對國家結構形式的影響作用；另一方面也表明了以毛澤東為代表的第一代黨的領導人的國家建構理想和關于中央與地方關系的最初設想。

（二）歷史沿革

大區(qū)制可以說是一個短命的政治設計，其前后存在不足七年。學術界一般認為大區(qū)制最早可以追溯到大革命結束后我們黨在各地方設的中央局，但是中央局當時主要是作為中共中央在地方機關存在，而非政權。直到1948年，隨著解放戰(zhàn)爭的順利發(fā)展，各解放區(qū)不斷擴大并逐漸連成一片。為了適應和推進革命形勢的進一步發(fā)展以取得全國勝利，加強中央對各解放區(qū)的集中統(tǒng)一領導，中央決定將晉察冀和晉冀魯豫兩大戰(zhàn)略區(qū)合并為華北解放區(qū)，建立起大行政區(qū)。建國后，中央政府在全國范圍內(nèi)推行大行政區(qū)，形成了東北、西北、華北、華東、西南和中南六大局，而且六大局的劃分基本上是依據(jù)解放戰(zhàn)爭中各野戰(zhàn)軍的作戰(zhàn)區(qū)域和所解放的領土區(qū)域，且保持了戰(zhàn)爭年代大區(qū)的相對獨立性。正因為如此，大區(qū)制也就成為我國中央與地方關系發(fā)展的一個階段和形式。到1954年，一方面由于全國經(jīng)濟恢復和發(fā)展的需要，另一方面由于幾件非體制事件的發(fā)生引起了中央對因地方權限擴大所造成的狹隘地方主義的擔憂。大區(qū)建制被取消了。

△ 1950—1951年行政區(qū)劃

二、華北人民政府時期大區(qū)制的特點

從成立時間上來說，華北人民政府和隨后成立的東北人民政府誕生于新中國宣告成立之前，剩下的四個大行政區(qū)都是在新中國成立后構建。但是不論何時成立，六大區(qū)的前身都是解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)的最高行政單位。因此，它帶有濃厚的戰(zhàn)爭年代色彩。從根源上來說這與當時所走的“農(nóng)村包圍城市、最后奪取全國政權”中國特色的新民主主義革命道路密切相關。此外，因為解放戰(zhàn)爭后迅速建立的中央政權在政權體制建設上的滯后，當時的大行政區(qū)在身份地位上具有綜合性和雙重性，一方面承擔了權力機關和行政機關的雙重職能；另一方面既是地方一級政府實行地方政權的職能，又是中央政府的派出機構，常常以中央政府代言人的身份出現(xiàn)，管理行政區(qū)的經(jīng)濟和財政工作，使所轄地區(qū)易于成為獨立性較強的“國中之國”。總體來說，以華北人民政府為代表的大區(qū)制有下面幾個基本特點。

（一）大區(qū)制是一個過渡性政權機構

周恩來在1949年12月9日的政務會議討論《關于各大行政區(qū)組織通則》時就指出：“中國是個大國，地大，人多，經(jīng)濟發(fā)展又不平衡。大行政區(qū)應該成為一級，這是一種過渡性的體制。作為一個地方政權，大區(qū)制的過渡性主要表現(xiàn)在：一是從我國的行政區(qū)劃和行政建制的歷史來說，主要實行省、縣、鄉(xiāng)三級的地方政權體制，而在省級政權上建立更高的建制的現(xiàn)象相當少見，并且與這種三級地方建制相關的行政區(qū)劃也基本穩(wěn)定。二是從成立的政治背景看，以華北人民政府為代表的大區(qū)制脫胎于戰(zhàn)爭年代，反映的是戰(zhàn)爭戰(zhàn)略的需要，在很大程度上是一種戰(zhàn)時體制。建國后，隨著國內(nèi)外政治局勢的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，就出現(xiàn)了一個與新的政治經(jīng)濟環(huán)境相適應的體制，這也是導致1954年大區(qū)制撤銷的重要原因。三是對于黨最初的建國理念來說，解放戰(zhàn)爭的主要目標是要徹底打倒國民黨，使國家從分散走向統(tǒng)一。具體方針就是在分區(qū)經(jīng)營的基礎之上，有步驟、有重點地走向統(tǒng)一。雖然說建國前夕成立的華北人民政府具有過渡性和臨時性的特點，但是建國后正式實行的大行政區(qū)制，基本上都是依照華北人民政府的模式設立的。正是由于這個特點，我們才能夠從華北人民政府發(fā)現(xiàn)大區(qū)體制的優(yōu)缺點，從其興衰中尋找經(jīng)驗和教訓，并最終發(fā)現(xiàn)中央與地方建構應當遵循的基本原則。

（二）黨政軍一體的政治體制

1948年5月9日，由中共中央軍委發(fā)出了《關于改變?nèi)A北、中原解放區(qū)組織、管轄境地及人選的決定》。根據(jù)文件要求晉察冀和晉冀魯豫兩解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，相應的兩個中央局合并為中共中央華北局，同時兩個軍區(qū)合并為華北軍區(qū)，兩個邊區(qū)政府也合并為華北聯(lián)合行政委員會。所以在戰(zhàn)時成立的華北人民政府，既是一級軍區(qū)建制，也是行政區(qū)劃。首先在管轄范圍上，六大行政區(qū)與軍區(qū)范圍基本上重疊的。其次表現(xiàn)在大區(qū)主要領導人同時具備行政和軍政雙重職務。這種黨政軍一體的政治體制，雖然在建國后特別是改革開放的過程中有所改觀，如軍隊系統(tǒng)直屬中央實現(xiàn)了軍政的分離，但黨政不分的現(xiàn)象基本上沒有什么實質(zhì)變化。

（三）大區(qū)政權在體制上實行“議行合一”

由華北臨時人民代表大會依照民主程序產(chǎn)生的華北人民政府委員會享有大區(qū)內(nèi)的立法權，是管轄區(qū)內(nèi)的最高權力機關；同時也享有行政權，是大區(qū)內(nèi)的最高行政機關，可以通過下屬各部、會、院、行、廳等16個行政部門來執(zhí)行法律。董必武在理清華北人民政府性質(zhì)時強調(diào)：華北人民政府“是由游擊式過渡到正規(guī)式的政府”，它在體制上采取“議行合一”，這種議行合一的體制是大區(qū)黨政軍一體的必然要求，同時也是學習蘇聯(lián)社會主義模式的結果。

（四）一元化和個人集權

華北人民政府實行黨政軍一體，具體到三者的關系，中央局處在另外兩者之上。加之中共黨組織采取一元化領導體制。各大行政區(qū)中央局第一書記，一般同時作軍事委員會和政府主席。黨政不分、以黨代政，導致一元化領導；當權力過分集中于個人或少數(shù)人手里往往因此而變成了個人領導。其主要表現(xiàn)是：第一，執(zhí)政黨的各級組織全面掌握了政府的各項權力，并最終集中到黨的書記，特別是第一書記的手中，形成了地方權力的金字塔結構，這樣就為后來普遍存在的家長制、官僚主義和以權謀私的行為提供了溫床。第二，政治運行機制中的二元并存結構。在地方權力結構中，黨組織凌駕于國家政權組織之上，形成了黨政關系上或者形同虛設，或者內(nèi)部矛盾重重的不合理狀態(tài)。具體表現(xiàn)為地方事務由兩套機構、兩個系統(tǒng)同時管理，多頭領導。根據(jù)規(guī)定，黨主要是對國家和政府在組織上、政治上、思想上的領導，而不是日常行政事務的具體指導。在大區(qū)體制中，正是由于黨組織把主要的時間和精力花費在日常具體、瑣碎事務的管理上，從而荒廢了對大的路線、方針、政策的調(diào)查研究，從而削弱了黨在政治上的領導力。

華北人民政府這種大區(qū)行政制建國后在全國范圍內(nèi)普遍實行，成為在省級政府以上設置的一級政權機構。從性質(zhì)上來說，它既作為中央人民政府的派出機構，要嚴格執(zhí)行中央政府的相關政策；同時也是地方上的最高政權，負責領導其轄區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)和直轄市的日常行政工作。但是隨著國家政治經(jīng)濟形勢的迅速好轉(zhuǎn)，為了廢除地方主義進一步加強中央集權而被撤銷。

三、從中央與地方關系看大區(qū)制

一般而言，中央與地方關系有廣義和狹義兩個方面。從廣義上來看，中央與地方關系是建立在廣義政府的概念基礎之上，具體是指包括立法、司法、行政等權力機構在內(nèi)的縱向關系，“中央與地方的權力關系實際上包含政治權力關系和行政權力關系”，所以中央與地方關系的主體包括國家權力機關和國家行政機關。從狹義上來說，中央與地方關系是行政機關內(nèi)部的縱向權力關系，在我國就是國務院與各地政府之間的關系。當然，也有學者結合中國實際的權力關系，認為“中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導下，不談共產(chǎn)黨，中華人民共和國的任何基本問題都無法搞清”。所以，有些學者在研究中央與地方關系時，認為應當把各級黨的組織也納入主體范圍，甚至認為處理好中央與地方關系主要是指處理好黨的中央組織與地方組織的關系。由于華北人民政府成立之時，我們還沒有取得全國的勝利，也沒有建立真正意義上的中央政府來掌握國家權力。具體來說，華北人民政府時期所謂的中央主要是中共中央，而地方就是黨政軍一體的華北人民政府，所以這里的中央與地方關系涉及到黨中央與下級黨組織、政府和軍隊之間的縱向關系。通過對以華北人民政府為代表的大區(qū)體制的產(chǎn)生背景、歷史沿革以及主要特點的分析，使我們以后具體處理中央與地方關系時得到一下的啟示。

（一）行政區(qū)劃和行政建制對中央與地方關系的重要意義

大區(qū)制，作為建國前還未在全國范圍內(nèi)普遍實施的一種地方建制，是我們黨對新中國的行政管理體制和中央與地方關系進行的一種探索。大區(qū)制，首先是一種行政區(qū)劃，一種結構形式，是國家結構形式的地理映射；而中央與地方關系更為關注的是國家權力的縱向分配關系。其次，行政區(qū)劃和行政建制也能反映一個國家的中央與地方的關系模式，是中央與地方關系的重要內(nèi)容之一。

一個國家的行政區(qū)劃和地方建制必須與該國的地理環(huán)境、政治環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟結構等相適應。在這一點上，大區(qū)體制是由1948年解放戰(zhàn)爭發(fā)展形勢應運而生的，與當時的戰(zhàn)爭需要、政治環(huán)境和經(jīng)濟狀況是基本相適應的。反過來，行政區(qū)劃和行政建制的改變也是我們調(diào)整中央與地方關系的重要途徑。首先，以華北人民政府為代表的大行政區(qū)，與“農(nóng)村包圍城市、最后奪取全國政權”的中國特色的新民主主義道路密切相關，帶有濃厚的戰(zhàn)爭年代色彩，沒有更多考慮與經(jīng)濟區(qū)域之間的關系。在當時的農(nóng)村封建小農(nóng)經(jīng)濟下，這不會造成什么問題，但隨著建國后全國經(jīng)濟的復蘇，它就會不利于生產(chǎn)要素的流通，大大降低了資源的宏觀配置效益，也阻礙了全國經(jīng)濟體系的建立。其次，大區(qū)區(qū)劃面積過大，所轄人口過多，也不利于人民群眾廣泛的政治參與，易造成社會的離心傾向。再次，建國后全國完全被納入六個大區(qū)，大區(qū)單位數(shù)量太少，導致管理層次較多，不利于提高國家行政管理效能。1952年11月14日，周恩來在政務院第158次政務會議上指出當時的政權機構有七級之多。

（二）發(fā)揮中央與地方的積極性原則

以毛澤東為代表的第一代黨的領導人從一開始關注中央與地方這對矛盾，并堅決主張在處理中央與地方關系時一定要充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性原則。但是在華北人民政府時期以及建國初期，中央與地方關系的總體特征是中央權威較弱，而大行政區(qū)內(nèi)的集權專政。前面我們講到大區(qū)制實行黨政軍一體，從而形成黨政不分，以黨代政，地方的一切權力集中于黨組織，在黨組織內(nèi)部權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。這種黨政軍三位一體的權力結構容易導致中央政府權威的削弱和彌散，助長地方“獨立王國”的形成。同時由于大區(qū)這一級權力的高度集中，也不利于充分調(diào)動大區(qū)各下級政權的積極性。正是由于權力膨脹的“獨立王國”存在，使得我國后來推行中央集權，增強中央權威時受到很大阻力，出現(xiàn)所謂的“高饒事件”。

通過大區(qū)制這個反面教材，讓我們明白要切實發(fā)揮中央與地方兩個的積極性，首先必須始終堅持中央統(tǒng)一的領導，使中央有充分的權威，中央要在兩者關系中處于主導地位，有能力決定和調(diào)節(jié)整個政府間關系。一旦中央權威流失，地方主義盛行，中央與地方的割據(jù)狀態(tài)就難以得到及時有效的調(diào)整。其次，堅持黨政分開原則，理順黨政關系，反對以黨代政，防止地方政權的高度集權和專制。

（三）中央與地方集權與分權相平衡的原則

相對于當時后方根據(jù)地普遍出現(xiàn)的分散主義和地方主義，大區(qū)制的建立整合地方，集中各戰(zhàn)略區(qū)的力量的作用，為解放戰(zhàn)爭結束后從分散走向統(tǒng)一，并最終建立統(tǒng)一民族國家奠定了基礎。正如華北局的一次常務會議上指出：“過去由于戰(zhàn)爭造成的長期分割與不斷流動，高度發(fā)揮地方自主性，是有積極意義的。在全國勝利即將到來的形勢下，繼續(xù)強調(diào)地方的自主性，就會形成地方主義、游擊主義，給革命事業(yè)造成危害。”美國學者吉爾伯特·羅茲曼在談到大區(qū)制時也指出：“在中華人民共和國建立初期，以幾個省為大單位建立地方局是中央集權制的最重要和最有效的方式。”而同時美國學者也認為我國的大區(qū)行政機構的權力一直相當大，從而形成了新的更高層次的地方利益集團和地方保護主義。

確立大區(qū)制的最初目的是整合各個分散的、互相獨立的根據(jù)地和戰(zhàn)略區(qū)，消除分散主義和地方主義對解放戰(zhàn)爭形勢前進的阻礙。大區(qū)政權“根據(jù)中央制定的統(tǒng)一的方針和政策，又根據(jù)各地區(qū)的具體情況，依靠一些堅強的足以代表中央的各大行政區(qū)的領導機關，因地制宜地領導地方各級政府，深入地發(fā)動群眾，具體貫徹中央的方針和政策，推動了各項改革工作，這些無疑的都起到了很大的作用”。毋庸置疑，在這一點上大區(qū)制起到了一定的作用。問題在于，戰(zhàn)爭中中央權威比較弱，中央與地方分權非法制化的情況下，大區(qū)制又容易形成新的地方主義。這也是大區(qū)行政體制最終走向滅亡的主要原因。

在處理中央與地方的集權與分權問題上，首先，要在單一制國家形式的基礎上合理劃分中央與地方的權力，按照民主集中制原則，在中央集權和地方分權之間尋求一個適度的平衡。當然，中央集權和地方分權的平衡并不是兩者的對等，而是根據(jù)特定階段有所權重的相互協(xié)調(diào)。其次，要實現(xiàn)集權與分權的動態(tài)平衡，使兩者達到相互制約的目的。最后，在處理集分權問題時，我們必須摒棄非此即彼、非集就分、非分即集的零和博弈觀念，應當在增強中央權威的同時，擴大地方分權，并加強兩者在公共事務上的合作。

四、結語

大行政區(qū)制度是我們黨政權建設初期，在特殊的戰(zhàn)爭和建設環(huán)境下，在政權建構方式上的一次探索，具體來說，就是我們黨關于戰(zhàn)爭即將取得全國勝利之時如何整合各戰(zhàn)略區(qū)以集中國家資源、如何建構中央與地方關系以及如何建立以中共為中心的國家政權等方面的嘗試和探索。“我們建國初期實行的那種大區(qū)制度，當時有必要，但是也有缺點”。總之，建國初期實行的這種大區(qū)制只存在了不過短短數(shù)年即以其被撤銷而告終，有其自身致命的缺陷和弊端，但也蘊含了許多對于今天重新審視中央與地方關系的協(xié)調(diào)發(fā)展有資借鑒的重要元素，值得我們?nèi)ニ伎己涂偨Y。（節(jié)選自《河南理工大學學報》，2013年第3期）

《中國歷史評論》編輯部選編

本期編輯：朝旭