煙草稅被視作最有效的控煙工具之一,減少煙草消費的同時,還能維持大額稅收。學者提醒,煙草成癮是受價格、市場、環境影響的復雜經濟行為,僅靠宣傳“吸煙有害健康”難以奏效,亟須國家層面從源頭出臺政策系統控煙。
“稅價政策可推動更多吸煙者從‘知道有害但不行動’轉向‘開始考慮并嘗試戒煙’。”中日醫院控制吸煙與呼吸疾病防控部主任、北京市控制吸煙協會會長肖丹在近期舉行的一場活動上說。
“對煙草制品實施稅收政策并在適宜時實施價格政策,以促進旨在減少煙草消費的衛生目標”是《煙草控制框架公約》給出的明確政策指引。世衛組織此前發布的數據顯示,2012年至2022年間,全球已有近140個國家提高了煙草稅,推動實際價格平均上漲超過50%,表明全球范圍內具備實現結構性改革的能力。
2015年提高煙草消費稅后,中國的卷煙銷售量應聲下降后,但近幾年中國卷煙產量逆勢增加。 多年來,學界一直呼吁逐步增加煙草稅,考慮到提稅對經濟和就業造成的綜合影響,學界多建議分步走或動態調整,逐步將煙草稅提高到世衛組織推薦的水平。
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5月23日,一名工作人員在吉林省某市體育場內吸煙。 近年來,在校園門口、車站商超、醫院樓宇、餐飲場所等人員密集的公共區域,二手煙擾民問題仍屢見不鮮。新華社發
對外經濟貿易大學教授、北京市控制吸煙協會副會長鄭榕分析,控煙目標與財政穩定并非零和關系。我國煙草消費基數較大,若采取漸進式、可預期的加稅路徑,短中期內財政影響總體可控。更重要的是,不能只看煙草行業的顯性財政收入,還要看到吸煙帶來的醫療支出、醫保壓力和勞動力損失等隱性財政成本。中國因吸煙導致的經濟總成本從2012年的1.40萬億元人民幣大幅增長至2020年的2.43萬億元人民幣,平均每年占國內生產總值(GDP)的2.29%。相比之下,煙草行業帶來的財政效益(包括稅收和利潤)則明顯較低,2020年僅為1.52萬億元人民幣。這一差距表明,吸煙帶來的經濟成本大約是財政收益的1.6倍,打破了“煙草業對經濟發展有利”的傳統說法。
“提高煙草稅,本質上是以短期可控的稅收調整,換取長期健康收益和財政減負。未來可在中央統一征收基礎上,推動稅負有效傳導至零售價格,并探索將部分新增收入用于醫保、公共衛生、戒煙服務和慢病防控。”她說。
值得一題的是,2020年由雷海潮擔任通訊作者的一篇論文也討論了該問題,雷海潮時任北京衛健委主任,現為國家衛健委主任。文章指,2006年以來中國卷煙零售價格年均增幅約為0.86%,相對于中國其他零售商品價格增幅很小,剔除通脹因素后甚至是在不斷下降的。實際上在居民實際收入不斷上升的情況下,中國居民卷煙購買能力在不斷上升。考慮到行業穩定的要求,未來中國可以探索周期性提升卷煙消費稅,并實行稅價聯動,在降低卷煙消費的同時,為煙草行業的轉型爭取時間,逐步實現長期控煙目標。
同樣關鍵的是結構調整。牛津大學的普拉巴特·杰哈(Prabhat Jha)教授在前述活動上分析,中國卷煙消費的價格彈性約為?0.4,甚至可能更高,即卷煙價格翻倍可能導致消費量下降約40%。但中國卷煙價格差異可達約10倍,這意味著當價格上漲時,吸煙者可通過轉向購買低價卷煙應對價格上漲。因此,合理設計的消費稅非常有效,且能夠為低收入群體帶來更大的健康獲益。
鄭榕也表示,當前中低價煙占比較高、價格分層明顯,若稅制設計不合理,企業可能通過壓縮利潤、調整規格或推出低價產品對沖稅負,削弱控煙效果。因此,改革應重點提高從量稅比重、設置最低稅負和最低價格底線,壓縮低價煙空間,并簡化稅制結構,減少企業通過產品分檔和結構調整規避稅負的可能。
河北省注冊稅務師協會副會長霍志遠則認為,當前人口老齡化、慢性病負擔和醫保基金壓力上升,已形成一定改革窗口。改革應采取漸進式、可預期路徑,建立與收入和通脹掛鉤的動態調整機制,使煙草價格漲幅長期高于收入增長,持續降低煙草可負擔性。
除了阻止第一支煙,學界也希望提高煙草稅最終可以起到提高戒煙率的效果。肖丹說,目前國內仍有大量吸煙者有戒煙意愿,稅價政策可推動更多吸煙者從“知道有害但不行動”轉向“開始考慮并嘗試戒煙”。但提高稅價還需與戒煙門診、熱線、數字化工具、戒煙藥物可及性等綜合措施結合,才能真正提高戒煙成功率。
采寫:南都N視頻記者宋承翰 發自北京
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