最高法公報案例:行政行為違法性的繼承性

最高法公報案例:行政行為違法性的繼承性

行政行為違法性繼承的條件，審查標準和法律后果

——玉門某加工有限責任公司訴甘肅省自然資源廳礦產資源許可案

(2022）最高法行申294號

裁判要點

由于行政行為的違法性在一定條件下具有繼承性，當行政機關先后作出數個有關聯的行政行為時，人民法院可基于全面審查原則對先前行政行為從證據效力的角度進行審查，當先前行政行為違法并足以否定后續行政行為合法性時，應依法確認后續行政行為亦具有違法性，并作出相應裁判，以實質化解糾紛。

1、行政行為違法性的繼承

行政機關先后作出兩個關聯行政行為，當事人僅起訴后續行政行為，人民法院審查發現先前行政行為違法的，該違法性能否為后續行政行為繼承?對于關聯行政行為，人民法院應當堅持整體性司法審查理念，平衡好先前行政行為公定力與當事人權利救濟必要性的關系，承認在一定條件下先前行政行為的違法性能夠為后續行政行為繼承。

2、先前行政行為違法性繼承的條件及合法性審查標準

先前行政行為違法性繼承的條件主要有三：一是存在時間上具有先后關系的關聯行政行為，關聯性體現為程序上的聯動關系，要件上的先決關系或者執行上的依據關系。比如限期拆除決定與實施強制拆除行為，屬于執行上的依據關系。二是先前行政行為已不具爭訟性，其違法性繼承是當事人權利救濟的唯一途徑。如果先前行政行為仍具有可訴性，人民法院可以釋明引導當事人一并提起訴訟，合并審理。三是當事人的實體權益具有救濟的必要性。人民法院可以對先前行政行為從證據效力的角度進行審查，審查標準可以參考《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第7條規定，即"作為被訴行政許可行為基礎的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：

(一)明顯缺乏事實根據；(二)明顯缺乏法律依據；(三)超越職權；(四)其他重大明顯違法情形。"

3、違法性繼承的法律后果

先前行政行為違法并足以否定證據效力的，應確認后續行政行為也具有相應的違法性。后續行政行為繼承先前行政行為違法性后，應區分違法的具體情形，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第70,74,75,76條規定，作出相應處理。

——該案入選《最高人民法院公報》2025年10期

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2022）最高法行申294號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：玉門某某加工有限責任公司。住所地：甘肅省玉門市新市區。

法定代表人：呂某銘。

委托訴訟代理人：羅永秀，甘肅正天合律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：甘肅省自然資源廳。住所地：甘肅省蘭州市城關區。

法定代表人：丁某勝。

委托訴訟代理人：云某剛。

委托訴訟代理人：張磊，北京德恒（蘭州）律師事務所律師。

原審第三人：甘肅省某某金屬地質勘查局地質礦產勘查開發研究院。住所地：甘肅省蘭州市城關區。

法定代表人：王某騰。

再審申請人玉門某某加工有限責任公司（以下簡稱某某公司）因訴甘肅省自然資源廳礦產資源許可一案，不服甘肅省高級人民法院（2021）甘行終210號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

某某公司向本院申請再審，請求撤銷二審裁定。主要理由是：1.本案系確認注銷行政行為無效之訴，二審認定起訴超期屬于適用法律錯誤。2.二審以“生效民事判決認定原甘肅省國土資源廳在登記及延續程序上存在過錯，并未認定注銷行政行為違法，且某某公司未舉證證明注銷行為存在重大且明顯違法的情形”為理由，就此認定“原甘肅省國土資源廳注銷某某公司礦產資源勘查許可證的行為不存在重大且明顯違法”，亦屬適用法律錯誤。

本院認為，修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。據此，行政案件審理應當以實質性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，減少當事人訴累。本案涉及探礦權授予（登記頒證）、變更（不予延續）及撤回（公告注銷）等三個行政行為。由于行政行為的違法性在一定條件下具有繼承性，當行政機關先后作出數個有關聯的行政行為時，人民法院可基于全面審查原則對先前行政行為從證據效力的角度進行審查，當先前行政行為存在違法性并足以否定其證明效力的，則應依法確認后續行政行為亦具有違法性，以實質化解糾紛。具體到本案，另案生效的甘肅省高級人民法院（2020）甘民終603號民事判決已經認定甘肅省自然資源廳在案涉探礦權登記審查過程中存在過錯，不予延續探礦權違反信賴利益保護原則。基于此，某某公司提起本案訴訟，請求確認甘肅省自然資源廳注銷案涉探礦權的行政行為無效。對此，由于注銷探礦權行為與先前行政行為即頒證行為和不予延續行為具有必然聯系，人民法院在審查被訴行政行為時，應就先前行政行為的合法性與被訴行政行為的合法性綜合考慮，一并審查。二審以原甘肅省國土資源廳公告注銷案涉探礦權的行政行為，獨立于之前的登記行為和變更行為，生效民事裁判認定原甘肅省國土資源廳在登記及延續程序上存在過錯，并未認定注銷行政行為違法為由，裁定駁回某某公司的起訴，屬于適用法律錯誤，依法應予糾正。

綜上，某某公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：

一、本案指令甘肅省高級人民法院再審；

二、本案再審期間，中止原裁定的執行。

審 判 長　李智明

審 判 員　閻　巍

審 判 員　周　覓

二〇二三年九月二十三日

法官助理　易　旺

書 記 員　衛倩男