高培勇 中國(guó)社科院學(xué)部委員

以下觀點(diǎn)整理自高培勇在CMF季度論壇（2026年第一季度）（總第72期）上的發(fā)言

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一、2026年積極財(cái)政政策的新變化

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在今年第一季度實(shí)現(xiàn)了“開門紅”，同時(shí)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行呈現(xiàn)出一系列不同于以往的全新特征。中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一季度的“開門紅”能否延續(xù)至全年，甚至進(jìn)一步演化為“十五五”的“開門紅”，取決于我國(guó)能否根據(jù)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行中的新特征找到新的分析框架，拿出與之相契合的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

由此分析2026年及“十五五”時(shí)期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，需要回答一個(gè)重要問題：同樣是更加積極有為的宏觀政策，在2026年，相對(duì)于2025年及此前究竟有哪些新的變化？

聚焦更加積極的財(cái)政政策，相對(duì)于2025年及以往，2026年更加積極的財(cái)政政策所折射出的最突出變化究竟是什么？

這首先可從量的線索，亦即力度層面加以歸結(jié)。這方面的變化的確不小。第一，赤字，全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模達(dá)到5.89萬億元，比上年增加2300億元。第二，地方債，新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額4.4萬億元。第三，特別國(guó)債，發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債1.3萬億元和特別國(guó)債3000億元。第四，家電以舊換新政策安排2500億元，同時(shí)設(shè)立財(cái)政金融協(xié)同專項(xiàng)資金1000億元，兩項(xiàng)合計(jì)3500億元。

可以發(fā)現(xiàn)，所有這些從量上、從力度上進(jìn)行的歸結(jié)，均有先例可循，相對(duì)并不陌生。需要進(jìn)一步提出的問題是：除此之外，是否還有其他更為突出的線索、更為基本的方面值得關(guān)注。

二、“財(cái)政科學(xué)管理”成為高頻詞匯

可以立刻指出的一條是，自去年下半年以來，“財(cái)政科學(xué)管理”一詞不斷出現(xiàn)在黨和政府一系列文獻(xiàn)當(dāng)中，已成為一個(gè)高頻詞匯。

2025年10月，黨的二十屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌”；2025年年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”；2026年3月舉行的全國(guó)“兩會(huì)”，《政府工作報(bào)告》特別指出“加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，深化零基預(yù)算改革”；《“十五五”規(guī)劃綱要》也專門提出“深化財(cái)稅體制改革，發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”。與財(cái)政科學(xué)管理更為貼近的2026年《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》，對(duì)財(cái)政科學(xué)管理作出了八個(gè)字的清晰界定，“應(yīng)收盡收、能省則省”。即在財(cái)政收入上應(yīng)收盡收，在財(cái)政支出上能省則省。“應(yīng)收盡收、能省則省”成為財(cái)政科學(xué)管理最重要、最基本的內(nèi)涵。

“財(cái)政管理”一詞此前一直在使用，但在“財(cái)政”與“管理”之間插入“科學(xué)”二字，形成“財(cái)政科學(xué)管理”這一具有全新意義的概念，并成為高頻詞匯，當(dāng)下尚屬首次。這實(shí)際上提示了許多過去僅在小范圍討論、現(xiàn)在需要在更廣范圍內(nèi)提及的問題。其一，財(cái)政管理是一門科學(xué)，并非可以任人隨意打扮的小姑娘，也不是可以隨主觀意志、個(gè)人偏好而翩翩起舞的“木偶劇”。因此，應(yīng)對(duì)財(cái)政管理本身懷有足夠的敬畏之心。須敬畏科學(xué)、敬畏規(guī)律。

科學(xué)管理，特別是財(cái)政的科學(xué)管理同樣能夠產(chǎn)生政策效益。政策效益并非僅僅源于量的增加，在很大程度上也源于質(zhì)的改善。因此，“更加積極”既體現(xiàn)在財(cái)政政策所涉及的資金規(guī)模上，更體現(xiàn)在財(cái)政政策所涉及資金的使用效益上。對(duì)于財(cái)政政策、對(duì)于宏觀政策，不能僅有量這一維度的觀察視角，還須在此基礎(chǔ)上加上質(zhì)。此外，通讀《政府工作報(bào)告》及《預(yù)算報(bào)告》可以發(fā)現(xiàn)，2026年財(cái)政改革發(fā)展工作的重點(diǎn)工作之一即為提高財(cái)政資金的使用效能。

那么，為何在“十五五”開局之年強(qiáng)調(diào)要加大逆周期和跨周期調(diào)節(jié)力度、提高宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能的背景下，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)財(cái)政的科學(xué)管理？從一般意義理解，這顯然是由于財(cái)政收支平衡壓力加大，特別是一些地方財(cái)政出現(xiàn)困難所致。但是，跳出一般層面而伸展更深層次觀察，可以發(fā)現(xiàn)，還有更基本、更深層、更重要的原因，其中有若干標(biāo)志性事件需要從宏觀分析層面給予足夠關(guān)注。

1、財(cái)政支出規(guī)模歷史性跨越30萬億元

今年的《預(yù)算報(bào)告》披露，財(cái)政一般公共預(yù)算支出規(guī)模為30.01萬億元。單看這一數(shù)字可能難以形成直觀感受，但可提及兩個(gè)參照系：1999年全國(guó)財(cái)政收入跨越1萬億元，2000年全國(guó)稅收收入跨越1萬億元。對(duì)比20余年間的變化，30萬億元的分量便可掂量出來。

問題在于，這一趨勢(shì)還將延續(xù)，亦即財(cái)政支出規(guī)模不僅將繼續(xù)增長(zhǎng)，而且會(huì)以高于GDP的增速增長(zhǎng)。這首先是人類社會(huì)財(cái)政支出的基本規(guī)律，并無例外。立足于中國(guó)，還可看到一些特殊因素：2035年要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，留給我們的時(shí)間窗口不足十年，在此過程中有諸多歷史欠賬、諸多亟待解決的問題，須通過財(cái)政支出規(guī)模的增加予以解決。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均衡性和可及性，特別是2035年共同富裕取得決定性進(jìn)展，我們面臨一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。在這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，財(cái)政支出是不可或缺的支撐力量。

2、宏觀稅負(fù)水平一再下滑

通常所說的宏觀稅負(fù)水平，大致有兩個(gè)計(jì)算依據(jù)：一是稅務(wù)總局提供的全國(guó)稅收收入數(shù)字，二是財(cái)政部預(yù)算報(bào)告中的全國(guó)稅收收入數(shù)字。兩者有所不同，稅務(wù)總局的全國(guó)稅收收入不包括關(guān)稅，也未扣除出口退稅；財(cái)政部預(yù)算報(bào)告中的全國(guó)稅收收入數(shù)字，則包括關(guān)稅并扣除了出口退稅。兩個(gè)計(jì)算依據(jù)各有側(cè)重點(diǎn)，今天我們以財(cái)政部的稅收收入數(shù)字作為依據(jù)。

2025年全國(guó)稅收收入17.64萬億元，當(dāng)年GDP為140萬億元，宏觀稅負(fù)為12.6%。根據(jù)2026年預(yù)算，全國(guó)稅收收入18.15萬億元，按照GDP增長(zhǎng)5%計(jì)算，即為147萬億元的GDP，宏觀稅負(fù)為12.35%。若翻閱歷史數(shù)據(jù)，可以看到，宏觀稅負(fù)是從將近20%一路降至今日水平的。

若不做大的調(diào)整，這一趨勢(shì)可能還將延續(xù)：價(jià)格在低位水平運(yùn)行，傳統(tǒng)行業(yè)稅收增速放緩，新型行業(yè)稅收總體規(guī)模較小，如此等等，仍然會(huì)對(duì)宏觀稅負(fù)產(chǎn)生壓力。

3、舉債收入

政府做事總要花錢，按照“以支定收”的邏輯，財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的情況下，若宏觀稅負(fù)持續(xù)下滑，其間的缺口只能通過舉債填充。

2026年舉債總收入加總為11.89萬億元。按照11.89萬億元計(jì)算，其中包括地方政府專項(xiàng)債務(wù)，故在計(jì)算債務(wù)依存度時(shí)，要以一般公共預(yù)算支出加上政府性基金預(yù)算支出，合計(jì)42萬億元為分母，債務(wù)依存度為28.31%。若僅計(jì)算一般公共預(yù)算的債務(wù)依存度，舉債規(guī)模為7.29萬億元，即從11.89萬億元中扣除地方專項(xiàng)債務(wù)限額4.4萬億元，債務(wù)依存度為24.96%。

更重要的是債息支出。借來的錢按照政府債務(wù)運(yùn)行規(guī)律固然可以不還，可通過借新還舊循環(huán)辦法解決，但利息總要支出。2026年預(yù)算顯示，中央本級(jí)債務(wù)利息支出為8739.99億元，單看此數(shù)字可能難以體會(huì)。但有兩個(gè)數(shù)字值得關(guān)注，可做補(bǔ)充：其一，債息支出增速6.7%，高于財(cái)政支出增速、財(cái)政收入增速及GDP增速；其二，債息支出占中央本級(jí)支出4.54萬億元的19.24%。此處僅計(jì)算中央本級(jí)債務(wù)利息支出，未包括地方。

4、政府支出規(guī)模在高質(zhì)量發(fā)展中的作用趨于增強(qiáng)

以一般公共預(yù)算支出30.01萬億元，政府性基金預(yù)算支出12萬億元，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出12萬億元，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算2921億元，扣除其間的重復(fù)計(jì)算因素，加總求和，四本預(yù)算總支出大體為50萬億元。按2026年GDP147萬億元計(jì)算，占比30%以上。因此，從確保“十五五”高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的維度來看，政府所掌握的這些資金的使用效能，直接關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

把上述這幾個(gè)方面的情形放在一起，再來體會(huì)加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理的意義以及它可能對(duì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生的影響，特別是面臨的一些挑戰(zhàn)，體會(huì)便可更深一層。

三、加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

現(xiàn)在看來，這一挑戰(zhàn)值得高度重視。比如，必須特別關(guān)注其間可能產(chǎn)生的碰撞，要突破慣性思維。面對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新變化、新情況，可以特別關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1、當(dāng)家要理財(cái)。不能只問事不問錢、只論效益不論成本。宏觀經(jīng)濟(jì)分析中經(jīng)常提及這樣的問題，總是說力度不夠要加力度，但在提出此類政策主張的同時(shí)，還須說明，為了加力度要付出怎樣的成本，特別是當(dāng)成本與效益相碰頭時(shí)，究竟是成本大還是效益大，這是必須要算的一筆賬，不算顯然不行。當(dāng)然，此處所說的“效益”和“成本”是全面的效益和成本，既包括有形的，也包括無形的；既包括可以貨幣計(jì)量的，也包括不能以貨幣計(jì)量的；既包括直接的，也包括間接的。

2、政府部門“過緊日子”提了多年。現(xiàn)在看來，這一“緊日子”恐怕已是常態(tài)，財(cái)政進(jìn)入緊運(yùn)行狀態(tài)并非周期性現(xiàn)象，而是趨勢(shì)性現(xiàn)象。因此，不能把政府部門過緊日子當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)、臨時(shí)之策，更不能只說不做。在諸多預(yù)算單位中，年終突擊花錢、為花錢而花錢的現(xiàn)象，確應(yīng)高度警惕，應(yīng)從推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展全局的意義上加以認(rèn)識(shí)。

3、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不能僅局限于投資項(xiàng)目。對(duì)投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)或成本效益分析，我們相對(duì)較為熟悉。但除基建投資項(xiàng)目外，其他政府項(xiàng)目是否也應(yīng)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)？《政府工作報(bào)告》、《預(yù)算報(bào)告》專門提出，財(cái)政管理要向資金使用的全鏈條、預(yù)算單位的全覆蓋拓展，業(yè)務(wù)流程要持續(xù)優(yōu)化，支出標(biāo)準(zhǔn)體系要更加健全。

最后，近期從“投資于物”轉(zhuǎn)向“投資于人”受到特別關(guān)注。在財(cái)政科學(xué)管理上，投資于物還有一套制度體系可供選擇，隨著更多轉(zhuǎn)向投資于人，在財(cái)政科學(xué)管理上將面臨新的挑戰(zhàn)。如何在投資于人的公共服務(wù)性支出方面加強(qiáng)財(cái)政的科學(xué)管理，是亟待解決的一個(gè)非常重要的話題。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。