淺談城市化進程與土地制度改革

自1978年改革開放伊始，中國城市步入了迅猛發展的軌道，眾多小城鎮亦如雨后春筍般迅速崛起。在此期間，中國城市化的發展速度約為同期世界城市化平均速度的兩倍。世界各國的城市化進程呈現出顯著的差異。從城市化率由20%提升至40%這一階段來看，英國歷經了120年，法國耗時100年，德國用了80年，美國花費40年，前蘇聯歷經30年，日本同樣是30年，而中國僅僅用了22年。中國的城市化進程，以每年打造兩個波士頓城的驚人速度推進。

中國政府已將“城市化戰略”納入發展規劃，將其作為21世紀中國實施邁向現代化第三步戰略的重大舉措之一。

發軔于20世紀80年代的土地制度改革，向來是中國整體經濟體制改革的核心構成部分，期間亦伴隨著中國改革進程里獨有的諸多波折與艱辛。與此同時，中國的城鄉關系正經歷著深刻而顯著的變革。在改革開放初期，歷經聯產承包責任制的推行、人民公社體制的解體、農村工業化的興起、統購統銷制度的改革以及城鄉交流的開啟，農村和農民以低價農副產品支持國家工業化與城市化、自身卻長期陷于貧困的發展模式宣告終結。

到了改革開放中期，數億農村勞動力積極投身工業化、城市化和全球化進程，非農收入成為農民收入的重要來源。然而，長期以來城鄉隔絕體制的影響極為深遠。城門開啟之后，資源以更快的速度向城市匯聚和集中。在此情形下，城鄉之間的發展差距不僅未見縮小，反而在經濟高速增長的過程中進一步拉大。

自黨的十六大以來，黨中央、國務院高瞻遠矚、英明決策，遵循經濟社會發展規律，與時俱進地強化“三農”工作，作出了一系列意義重大、影響深遠的戰略部署。在全黨全國人民的共同努力下，農業和農村發展呈現出極為難得的良好態勢。2009年，中央1號文件再度聚焦“三農”問題。這份名為《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》的文件，是改革開放以來第11個以“三農”為主題的中央1號文件，也是首次連續6年發布關于“三農”工作的1號文件。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出：“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，“逐步構建城鄉統一的建設用地市場，對于依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益。應抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范有序地推進農村土地管理制度改革”。

一、城市化進程里土地管理所存在的問題

（一）在城市化持續推進的進程中，建設用地的需求呈現出與日俱增的態勢。

當前，我國城市化水平仍顯著低于世界平均水平以及同等工業化程度國家的水平。在未來5 - 15年甚至更長的時間里，將處于城市化快速發展階段。

依據20世紀80年代以來的平均推進速度，預計到2010年，我國城市化率將達到47%，到2020年將提升至55%；若按照1995年以來的平均進度估算，2010年城市化率將超過50%，2020年則會達到64%。城市化發展滯后雖為歷史遺留問題，但同時也為經濟增長創造了一定的空間。按照國際通行標準，城市化水平處于30%至70%區間時，屬于城市化快速發展時期，顯然我國已然邁入城市化的“快車道”。

然而，目前我國新增建設用地規模增長速度過快，用地結構不盡合理，土地利用總體上仍較為粗放。亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的現象極為普遍，部分地區熱衷于建設花園式工廠、寬馬路和大廣場。一些房地產開發商和工貿企業囤積土地以牟取暴利。

（二）在城市化的推進過程中，農民的部分利益在一定程度上受到了損損。

隨著非農產業的迅猛發展，大量農民紛紛投身于第二、三產業，農業收入已不再是農民收入的主要構成部分。這一現象導致土地資源利用率低下，土地資源浪費現象較為嚴重，對農業生產的發展產生了不利影響。與此同時，非農產業的快速擴張以及城市規模的不斷拓展，使得大量土地被征用。在此過程中，一些村莊進行了合并，部分村莊轉變為城市社區，村民也隨之轉變為市民。隨之而來的是集體資產處置以及農民離開土地后的生活保障等問題。

此外，當前農村集體資產處于一種看似人人有份，實則人人難以切實掌控的狀態。農民的財產權利和民主權利未能得到有效保障，進而導致集體資產管理不善，甚至出現資產流失的情況，這對農村集體經濟的發展造成了負面影響。

有觀點認為，城市化進程在一定程度上是以犧牲農民土地權益為代價而推進的。近年來，部分專家提出，新中國成立后的發展呈現出“前30年依賴農產品價格剪刀差，后30年依賴土地價格剪刀差”的態勢。政府以相對低廉的價格從農村征用土地，隨后將土地使用權以較高價格出讓給企業，從中獲取了巨額的價格差收益。政府憑借這種方式開展城市經營活動，構建起“土地財政”模式。“土地財政”的確為各級政府創造了可觀的財政收入。

以中部地區為例，諸多市縣在征用農民土地時，給予農民每畝一次性補償僅五六萬元，然而將土地出讓給企業時，每畝價格可達20萬元左右；若出讓給房地產開發商，每畝價格更是高達50萬元甚至上百萬元。

專家們認為，地方政府對土地征用的過度熱衷，成為近年來農地征用過程中諸多矛盾產生的重要誘因之一。具體表現如下：
其一，農地征用制度存在明顯缺陷，征地收益分配機制不合理，征地補償標準偏低；
其二，征地補償費的測算方法缺乏科學性與合理性；
其三，土地補償資金管理不夠嚴格，且缺乏必要的強制措施和完善的制度保障，致使截留、挪用、克扣土地補償資金等現象較為凸顯；
其四，土地征用范圍缺乏清晰明確的界定，公共利益的概念模糊不清；
其五，失地農民未能得到妥善的安置和保障。

（三）城市化進程的推進對國家糧食安全構成了直接的潛在威脅。

城市化的快速發展往往伴隨著城市規模的擴張、基礎設施的建設以及人口的大量涌入。這一系列變化導致大量優質耕地被占用，使得可用于糧食生產的土地資源不斷減少。同時，城市化過程中人口結構的轉變和生活方式的改變，也會引起糧食消費結構的變化，進一步增加了糧食供應的壓力。因此，城市化進程在一定程度上對國家糧食安全產生了直接且不容忽視的影響。

我國作為發展中的農業大國，耕地資源僅占世界總量的10%，然而人口卻占世界人口總數的22%。十幾億人口的糧食供應問題，始終是國家發展中的頭等要務。糧食作為關系國計民生與國家經濟安全的重要戰略物資，是人民群眾最基本的生活資料。

近年來，受農業種植結構調整、耕地與水資源縮減、城市化進程加速等諸多因素的綜合影響，糧食安全問題愈發凸顯。特別是在2006年第四季度，全國范圍內糧食價格急劇上漲，這一現象引發了各級黨委、政府以及社會各界對糧食問題的廣泛關注。

切實做好糧食生產與流通工作，全力確保糧食安全，是各級政府與糧食部門必須妥善應對并解決的關鍵問題。當前，耕地占補平衡制度中所明確的耕地“占一補一”義務尚未得到充分履行，耕地等級折算機制仍需進一步優化完善，補充耕地的質量亦有待進一步提升。

二、在城市化推進過程中強化土地管理的策略。

城市化是社會經濟發展的必然趨勢，在此進程中，土地管理的重要性愈發凸顯。為確保城市化的健康、有序發展，需采取一系列行之有效的對策來加強土地管理。在城市化進程中，針對土地管理可從規劃、制度、監管等多方面制定對策，以提升土地利用效率，保障土地資源的合理配置，促進城市化與土地管理的協調共進。

（一）嚴格把控建設用地的總體規模，秉持節約集約的原則利用土地，強化土地管理，乃是我們所面臨的一項既長期又緊迫的任務。

當前，我國正處于工業化與城鎮化加速發展的階段。伴隨經濟社會的持續發展以及人口數量的不斷增長，基礎設施建設與生態建設不可避免地會占用一部分土地，其中包括耕地。可以預見，未來人地矛盾將更為突出。化解這一矛盾的根本途徑在于，嚴格執行土地管理相關規定，加大土地執法的力度，大力推動節約集約用地，精心保護并合理利用每一寸土地，努力探尋一條契合我國國情的節地型發展路徑。

2007年《政府工作報告》明確指出，節約集約用地，不僅與當前經濟社會的發展休戚相關，更關乎國家的長遠利益以及民族的生存根基。

節約集約用地主要涵蓋三層含義：

其一為節約用地，各類建設項目均應盡可能節省土地資源，想方設法不占用或者少占用耕地；

其二是集約用地，每宗建設用地都必須提升投入產出的強度，增強土地利用的集約化程度；

其三是通過整合、置換以及儲備等手段，合理規劃土地投放的數量與節奏，優化建設用地的結構與布局，挖掘土地利用潛力，提高土地配置和利用的效率。

近年來，我國在嚴格土地管理、強化土地調控以及推進土地節約集約利用等方面開展了大量工作，并取得了積極成效。然而，節約集約用地仍存在較大潛力。我們應牢固樹立科學發展觀，正確處理長遠利益與當前利益、整體利益與局部利益的關系，以及保護耕地與發展經濟的關系，切實保護好中華民族生存和發展所依賴的土地資源。具體措施如下：

嚴格執行土地規劃與計劃

認真貫徹執行土地總體利用規劃和年度計劃。嚴格把控占地規模，嚴禁擅自將農用地轉為建設用地，禁止通過“以租代征”等形式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，杜絕擅自擴大建設規模的行為。嚴格落實新修訂的禁止類和限制類項目用地規定，尤其要禁止別墅類房地產開發、高爾夫球場建設以及黨政機關和國有企事業單位新建培訓中心等項目。

完善并執行節約集約用地標準

加快完善并嚴格執行節約集約用地標準。加強建設用地定額管理，控制土地增量，盤活存量土地，管住用地總量。提高土地投資強度、容積率和建設密度，優化土地利用結構，提升土地利用效率和集約化程度。新上項目應優先利用存量土地，工商業項目用地需明確單位土地投資強度和開發進度。嚴格執行國家產業政策，對淘汰類、限制類投資項目，禁止或限制其用地。引導企業提升土地利用率，積極鼓勵和支持企業利用現有土地增加投資、擴大生產規模。鼓勵建設多層廠房，開發區應積極推廣標準廠房，提高土地容積率。鼓勵利用荒地、廢棄地等進行建設，盡可能不占或少占耕地。基礎設施和公益性建設項目同樣要注重節約合理用地。

嚴格管控工業用地

國家統一制定并公布各地工業用地出讓的最低價標準。該標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本以及按規定收取的相關費用總和。在持續規范經營性用地出讓工作的同時，全面落實工業用地招標、拍賣、掛牌出讓制度，出讓價格不得低于公布的最低價標準。對于非法低價出讓國有土地使用權，甚至以“零地價”開展招商引資的行為，要依法追究相關人員的法律責任。

規范土地轉讓收支管理

國有土地出讓總價款應全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。調整建設用地相關稅費政策，提高新增建設用地有償使用費繳納標準，提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準，改進并完善土地有償使用收入的分配使用管理。

嚴格落實土地管理責任制

強化對土地管理行為的監督檢查，嚴肅懲處各類土地違法違規行為。結合行政問責制度的實施，抓緊完善土地違法違規領導責任追究辦法。對于轄區內發生土地違法違規案件并造成嚴重后果的，對土地違法違規行為不加以制止、不組織查處的，以及對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的三種情形，要予以嚴肅查辦。

（二）切實將保障農民權益置于優先地位。

土地乃農民生存之根本。在城市化推進進程中，決不可犧牲農民利益。成都的改革實踐顯示，充分運用級差土地收益規律，既能更合理地配置城鄉空間資源，又能為城鄉統籌發展提供堅實的資金支撐。

城鄉統籌：促進資源互動與公平分配

唯有通過城鄉統籌，方可實現城市資本與農村閑置土地資源的良性互動。在城市化進程中，城鄉統籌能夠更為集約地利用日益稀缺的土地資源，為更公平地分配級差土地收益奠定經濟基礎。在現行土地制度下，地價上漲首先會使政府出讓土地的收益大幅增加。成都經驗的可貴之處在于，其開啟了土地制度變革，探尋在城市化加速階段縮小城鄉發展差距的可行路徑。這并非僅僅是對財政收入增量分配的簡單調整，而是一場涉及既得利益調整、流行觀念轉變以及體制運行方式演進的深刻變革。

確權：土地流轉的前提與產權改革的關鍵

“確權”是土地流轉的前提和基礎。級差土地收入產生于土地資源的流轉過程，因此，若要發揮級差地租規律的作用，就需推動土地資源的流轉。在開展土地資源流轉之前，我國需做好最為根本和基礎的工作，即對農村各類土地和房產資源進行全面的確權、登記與頒證。此處的確權，不僅要明確界定土地的集體所有權，還需清晰界定農村所有耕地、山林、建設用地和宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。

若不以確權為基礎而貿然推行大規模土地流轉，流轉主體很可能并非農民，而是其他權力主體。如此一來，其他權力主體可能會借土地流轉之機，再次侵害農民的財產權利，這與城鄉統籌的初衷背道而馳。所以，除土地集體所有權證外，為所有農民普遍辦理農地承包經營權證、山林承包經營權證、房產證和宅基地使用權證意義重大。

確權工作雖繁雜瑣碎，但卻是農村經濟的根基。厘清財產的所有權與使用權僅是基本要求，而完善農村產權權能，特別是賦予農村居民與城市居民同等的資源流轉權利，才是改革的核心目標。若農村居民無法享有城鎮居民已擁有的權利，城鄉統籌和“公共服務均等化”便無從實現。

適時推進農村社區（土地）股份合作制改革

黨的十七屆三中全會為新一輪農村土地制度改革開啟了新征程。簡而言之，農村社區（土地）股份合作制改革是指將集體所擁有的土地及其他資產進行量化，精確到每戶、每人。社區通過組建股份合作制的形式，對土地及其他資產開展經營管理，使農民轉變為股東。

當前，農村土地承包經營權的流轉形式呈現出多元化態勢。其中，農村社區（土地）股份合作制這一流轉形式尤為引人注目。鑒于其在保護農民權益、明晰資產權屬、實現土地集約經營、推動集體經濟發展、維護農村社會穩定，以及加速城市化進程和農村新社區建設等方面具有重要意義，該制度已在部分經濟發達省區得到廣泛推廣。

當前，我國農村經濟社會正處于深刻變革階段。可以預見，村莊合并、人口老齡化、土地集中與規模經營將成為未來農村經濟社會的發展趨向。與之相伴的，是農村社會保障體系的構建以及土地利用方式的革新。農村社區（土地）股份合作制度將成為適應這一變革的關鍵形式。

農村社區（土地）股份合作制改革為解決農村面臨的上述問題提供了全新的思路與方式，契合了農村經濟社會發展的新形勢。實踐表明，該改革為完善家庭聯產承包責任制、發展集體經濟、保護農民權益提供了有效的制度保障，具體體現在以下幾個方面：

其一，明晰農民財產權利。如今，農民能夠依據自身股份數量，明確其在集體財產中所占份額，并據此獲取相應的收益分配，真正實現了股份面前人人平等。

其二，消除農民后顧之憂。農民將土地經營權交由股份合作社后，可安心投身非農產業。土地按股份能獲得穩定收益，部分股份合作社在推進改革過程中，還為農民辦理了社會養老保險和醫療保險，使農民在離開土地后，其權益和生活均得到可靠保障。

其三，高效利用社區資源。通過股份合作模式，將分散的小規模土地經營整合起來，建設現代農業園區，發展高新技術和生態農業，實現了土地、資本與技術的有機融合，大幅提升了土地產出效益。部分股份合作社對土地資源進行合理規劃，劃分為農業區、工業區、商業區、住宅區等，科學開發土地資源，增加了非農用地，拓寬了收入來源，有力推動了新農村建設和社區發展。

其四，構建有效管理制度。明確農民的股東地位，建立健全董事會、監事會和社員代表大會制度，制定股份合作社章程，以制度形式保障農民參與民主管理的權利，增強了農民參與管理和監督的意識，優化了集體資產管理，確保集體收入和分配的公開透明。

（三）切實貫徹執行最為嚴格的耕地保護制度。

盡管當前我國耕地保護已邁入全新階段，耕地保護政策被賦予參與宏觀調控的重要使命，其科學內涵也在持續深化。然而，受前文所述因素影響，我國在未來較長時期內將面臨愈發尖銳的土地供需矛盾，耕地保護亦將承受耕地流失反彈的巨大壓力。

回顧改革開放以來耕地保護政策的發展演變歷程，伴隨科學發展觀的逐步貫徹落實，我國耕地保護政策仍需進一步調整與完善。

強化耕地保護共同責任制

鑒于耕地利用涉及領域廣泛，必須落實相關各方保護耕地的共同責任。除強化縱向的上下級考核評價外，還需在橫向的用地部門間增強責任意識，制定必要的約束規則。依據基本農田保護區集中連片自然地塊的規模，將基本農田劃分為三個級別，分別由省、設區市、縣（市、區）實施重點監護管理，并將監護任務具體落實到鄉鎮、村組。各監護主體需每月定期向省、設區市、縣（市、區）匯報基本農田情況。

將基本農田保護納入政府工作目標責任制，完善基本農田保護工作責任制、基本農田認定制度、非農業建設占用基本農田許可制度和補劃制度，以此確保全省基本農田保護區面積的穩定。同時，通過實施“土地整理、沃土工程”等項目，保護并提升基本農田的綜合生產能力。

適時推動耕地保護政策轉化為法律

新修訂的《土地管理法》頒布實施后，為貫徹落實相關要求，1998年12月27日，國務院頒布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》。國土資源部積極作為，僅在1999年便先后獨自或參與頒布了多項相關辦法和通知，諸如《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》《土地利用年度計劃管理辦法》《關于查處土地違法行為如何適用〈土地管理法〉有關問題的通知》《閑置土地處置辦法》《關于加強土地違法案件查處工作的通知》《關于認真貫徹執行〈基本農田保護條例〉進一步做好基本農田保護工作的通知》《報國務院批準的建設用地審查辦法》《關于土地開發整理工作有關問題的通知》等，為耕地保護政策的落實提供了法律依據。

然而，我國當前的耕地保護政策，除零散見于相關法律外，多以國務院或部門規章形式存在，缺乏專項的耕地保護法律。鑒于未來耕地保護形勢日益嚴峻，有必要加強這方面的立法工作，適時將成熟的政策上升為法律，進一步提升其效力與權威。

充分發揮農民在耕地保護中的作用

當前，耕地保護的責任主體為各級政府，這與耕地的實際利用主體——農民不相契合，這也正是農民在耕地保護中積極性不高的真實體現。必須賦予農民充分的土地產權，并給予適當的經濟激勵，以發揮其應有的作用。國土資源管理部門應積極引導、大力支持各村組組建農民耕地保護協會，更有效地將土地管理工作關口前移，從源頭上推動土地管理共同責任機制的建立，營造村民知法、守法并協助執法的良好氛圍。

尊重并推廣地方的耕地保護創新舉措

各地依據自身實際情況在耕地保護方面進行的創新，只要不違反現行法律、符合相關政策要求，就不應一概否定，而應及時總結并推廣。例如，部分地區建立了耕地保護基金，從土地出讓收益和財政資金中安排款項用于耕地保護。對保有基本農田和一般耕地的農戶按照標準發放補貼，以提高農戶耕作和保護耕地的積極性。李紹輝 報道

文章來源：國土資源部《輝煌十一五 進取十二五》