文書行政是官僚政治在治理層面的主要運(yùn)轉(zhuǎn)形式。皇帝是最高權(quán)力來源，這只是總體原則而已。中國政治思想自古就有無為而治的傳統(tǒng)。所謂“無為而治”，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)與人才使用的配合。于是宰相百官的設(shè)置和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的機(jī)制就顯得非常重要。這一套體制機(jī)制都圍繞著決策（包含檢查、糾錯）、執(zhí)行（包括分工與勾檢）、反饋（包括考核獎懲與存檔保存）而展開，以文書傳遞的形式來運(yùn)作。如此龐大的執(zhí)政體系，以皇帝為最高政源，本質(zhì)上是違背治理邏輯的（沒有人有這么大的能力和精力）。因此，就需要授權(quán)。重大事務(wù)必須皇帝親自過問，發(fā)而為文就是“制”；具體工作必須授權(quán)宰相機(jī)構(gòu)，發(fā)而為文就是“敕”。所有這些，都是以“王言”的名義出詔敕，都必須由皇帝與宰相合作才能頒行。合作的層次有很大區(qū)別：“承宣制命”，這是皇帝主動發(fā)出指令；隨事承制、不易舊典而為，不需要皇帝批準(zhǔn)；奏請皇帝“御畫”批復(fù)的，則屬于稍顯重大的政事。總之，宰相有很大的政事裁量權(quán)，是否要皇帝決策，取決于君相之間的信任關(guān)系和政事的重要程度，還有皇帝與宰相本身的個人性格特點(diǎn)。

從出旨的方面說，中書省是詔敕之所出的委任機(jī)關(guān)。但是，中書省不過是“承宣制命”的角色，宦官宣旨是詔敕的源頭之一，宰相面議請旨是源頭之二，按照既定格式律令批答是源頭之三。“王言”之所以分為七類，原因就在于事務(wù)性質(zhì)的差異。除了一些重大而儀式性的冊命之外，對于具體政務(wù)的處理—究竟是奏請皇帝“畫可”以為制敕，還是僅僅以天子名義行事以為敕牒——端的看宰相個人決斷（如皇帝是否軟弱），“堂案”就是宰相判案的留底。中書舍人的五花判事，也可以保障制敕符合規(guī)范或處事合理公正。

門下省的審署申覆是核準(zhǔn)把關(guān)的地方。從下向上的奏議、從上向下的王言，都得在這里替皇上把關(guān)。之所以把中書門下的工作定為“專典機(jī)密”，就是因?yàn)檫@些工作都是圍繞著形成過程中的決策在進(jìn)行。門下的把關(guān)有兩個向度。一是向上的向度，檢核中書省的擬制或批答是否符合皇帝的意思，或須請皇帝畫“可”畫“聞”，給事中對于王言的擬制行使封還之責(zé)。二是向下的向度，對于吏部、兵部的奏議，門下省行使過官之責(zé)。不僅是人事方面，其他需要皇帝批答的內(nèi)容，門下省都要審核，有權(quán)駁回。可以說，詔制或敕旨在內(nèi)容與文字上是否合規(guī)，在頒下之前，門下省的“審署申覆”形成了最后一道門檻。唐太宗之所以反反復(fù)復(fù)對黃門侍郎（門下侍郎）王珪強(qiáng)調(diào)：“國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當(dāng)行駁正。”原因就在這里。

尚書省則在施行制敕和施行文案中把關(guān)。尚書左丞的“詳定制敕”，在實(shí)施層面拿出可行的細(xì)節(jié)。于是就有了規(guī)定：“敕到省，有不便于事者，省司詳定聞奏，然后施行。” 這就在執(zhí)行層面彌補(bǔ)了中書省、門下省不曾堵住的漏洞。因?yàn)閳?zhí)行層面必須考慮其切實(shí)可行之處，這與中書、門下的決策思路是不同的。

政事堂改稱中書門下，北省兩步變成了一步，兩省之間的相互檢查變成了商量后再出旨，原來的三省體制的破壞首先表現(xiàn)為中書門下合署辦公，再進(jìn)一步就是被都省職能合署辦公后的中書門下所取代。中書門下直接指揮六部二十四司行事。由于六部本身只是以頭司作為辦公機(jī)構(gòu)，也就使得二十四司直接與中書門下對接少有制度障礙了。尚書省諸司的行政“質(zhì)證”的管控功能還在，比如考功、司勛、屯田（如職田管理）等。

如果簡單一點(diǎn)來說的話就是，中書門下合署辦公，同時取代了尚書都省的部分職權(quán)，中書省的敕牒取代了尚書省的符牒。內(nèi)相與樞密使也分割了“外命”“外制”的部分功能，中書門下又分割了尚書省的部分行政功能。使職差遣制度強(qiáng)化了君相直接裁定的權(quán)威，隋及唐初確立的三省制度，中書出旨、門下把關(guān)（封駁）、尚書執(zhí)行的制約體制，在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)退化和消解了。從漢代以來逐漸探索出來，而給朝廷決策加上一把制度之鑰的三省制度的失效，不是在皇權(quán)加強(qiáng)的盛唐，而是在皇權(quán)削弱的中晚唐，這是特別值得思考的課題。

◎本文原載于《唐代官制：官吏體系與機(jī)構(gòu)運(yùn)行》（作者：張國剛），文章版權(quán)歸原作者所有，如有侵權(quán)，請聯(lián)系刪除；圖片由豆包AI生成。