在存量時(shí)代的城市更新實(shí)踐中，有一個(gè)讓項(xiàng)目主體頭疼不已的共性難題： 因各種歷史原因形成的審批手續(xù)缺失或不完整的“無手續(xù)建筑物”身份存疑、改造無據(jù)、難以破局。

2025年底，《北京市城市更新范圍內(nèi)無手續(xù)建筑認(rèn)定處理指導(dǎo)意見（試行）》（京規(guī)自發(fā)〔2025〕396號(hào)，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）出臺(tái)，首次為城市更新范圍內(nèi)的歷史遺留無手續(xù)建筑，提供了一套系統(tǒng)的“出路方案”。政策出臺(tái)僅三個(gè)月，市規(guī)劃自然資源委指導(dǎo)豐臺(tái)、大興、平谷、朝陽四個(gè)區(qū)試點(diǎn)先行、率先破題，用好“現(xiàn)狀認(rèn)定”和“依法處罰”政策組合拳，共同打造出一幅“無手續(xù)建筑”從身份待定變?yōu)榇媪抠Y產(chǎn)的突圍圖景。

朝陽：“綜合體”如何解決“新難題”

望京華彩商業(yè)中心，2007年建成，位置極佳。特別是2013年地鐵14號(hào)線開通后，華彩商業(yè)中心與東湖渠站在地下一層相連通，地下空間商業(yè)價(jià)值大幅提升，曾有過日流量達(dá)2萬人次的記錄。但輝煌過后，接近20年的建設(shè)時(shí)間，樓宇老化，商業(yè)活力下降，樓宇更新成為發(fā)展的必由之路。

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但因該樓宇存在一個(gè)“遺留問題”，任何更新都無從談起。

建設(shè)單位為提高營業(yè)收入，在下沉廣場(chǎng)上加建了全封閉頂蓋，約1150平方米；在地下一層電影院內(nèi)加建了夾層，還將地下一層停車場(chǎng)改成了電影院——這些不規(guī)范的行為成為更新盤活的“卡脖子”問題。

如何破局？朝陽區(qū)抓住了《指導(dǎo)意見》的核心精神——“區(qū)分情形、分類處置”。

該罰則罰。2024年6月，朝陽分局依法作出行政處罰：加建頂蓋部分經(jīng)論證符合規(guī)劃實(shí)施要求，依法罰款納入更新完善手續(xù)；夾層部分不符合規(guī)劃要求，限期拆除。違法建設(shè)行為受到法律的制裁。隨后，通過“多規(guī)合一”平臺(tái)十余個(gè)部門聯(lián)合會(huì)商，依法對(duì)加建頂蓋完善手續(xù)。

該免則免。對(duì)于改變用途行為，經(jīng)論證符合城市更新和用途轉(zhuǎn)換兼容政策，不在負(fù)面清單內(nèi)，朝陽分局依法作出免罰決定。

項(xiàng)目更新后，現(xiàn)更名為“北京望京萬象匯”，商圈客流量提升20%，稅收增幅75%，提供500個(gè)就業(yè)崗位。一個(gè)下沉廣場(chǎng)的頂蓋，卡住了更新發(fā)展的步伐。解開它的，不是蠻力，而是一套兼顧歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展的政策邏輯。

更新前-現(xiàn)場(chǎng)照片

更新后-現(xiàn)狀照片

朝陽望京華彩項(xiàng)目改造前后對(duì)比圖

認(rèn)定流程設(shè)計(jì)為“全面調(diào)查—認(rèn)定處置—結(jié)果公示”三步驟，區(qū)級(jí)主責(zé)、街鄉(xiāng)實(shí)施、部門聯(lián)動(dòng)。安全排查前置，隱患消除后，或承諾在后續(xù)實(shí)施方案中同步消隱的，方可進(jìn)入認(rèn)定環(huán)節(jié)。即使部分建筑被認(rèn)定為違法，依法處罰后仍可進(jìn)入更新流程——“處罰不是終點(diǎn)，更新才是目的”。

城市更新，本質(zhì)上是在和時(shí)間博弈。

那些三四十年前建成的老廠房、老宿舍、老市場(chǎng)、老學(xué)校，當(dāng)年或許手續(xù)不全，但它們是這座城市產(chǎn)業(yè)史、居住史、建設(shè)史的部件級(jí)縮影。它們不是憑空冒出來的“違建者”，而是城市發(fā)展特定階段的“見證者”。

《指導(dǎo)意見》的最大價(jià)值，不是讓所有無手續(xù)建筑都“洗白”，而是在守牢城市安全底線的情況下，給了既有建筑一條可預(yù)期的出路：符合歷史條件的，依法認(rèn)定；不符合但可整改的，處罰后準(zhǔn)入；確需拆除的，指標(biāo)可置換、資源不浪費(fèi)。

案例證明，這套政策工具箱已經(jīng)配齊，部門銜接已經(jīng)閉環(huán)，案例經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)全流程打通。各區(qū)不是從零摸索，而是帶著模板上路。

2026年是“十五五”規(guī)劃的開局之年，城市更新肩負(fù)著穩(wěn)投資、促民生、調(diào)結(jié)構(gòu)的重任。無手續(xù)建筑這個(gè)曾經(jīng)讓各方束手無策的難題，如今在京華大地終于有了一套有章可循的解法。政策工具已經(jīng)備好，接下來要看的是北京市各區(qū)如何用好這把“鑰匙”，激活更多沉睡的存量資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的新生力量。

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