昨天（4月15日），事關西安未來五年發展的重要規劃《西安市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》發布，引發大眾討論。

而我們也第一時間就西安定下的“十五五”目標進行了總體的梳理與分析，而如何完成地區生產總值達1.8萬億元，甚至實現力爭突破2萬億元的目標。其實既需要產業結構優化擴容、科技創新提供動力，也需要體制機制的變革，各領域的不斷改革，以更高的質量和更快的效率，推動西安經濟總量和城市能級的升維。

今天我們持續剖析西安“十五五”規劃綱要，從西安在“深化開發區改革”板塊中解讀對曲江新區未來發展的謀劃，一窺城市發展的又一次顛覆性改革。

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又一次顛覆性的改革：

開發區→市級國企

西安“十五五”規劃綱要第五章第二節“深化開發區改革”的第二點“一區一策”推進開發區改革中提到：

曲江新區將深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。

字面理解，曲江新區將逐步轉型為市級文旅產業集團。

拆分開來，則傳遞著兩個信息：1.剝離社會管理事務；2.轉型為純市場化運行的產業集團。

前者容易理解，即是西安近年來持續推進的開發區聚焦主責主業，輕裝上陣搞經濟和產業。核心目標是解決開發區長期存在的行政化傾向、職能泛化、運行成本高企以及與行政區職責不清等問題。

公開報道顯示，2023年3月底全面完成了全市開發區剝離移交承接社會事務工作任務。

在此輪西安優化開發區運行機制的過程中，出現了兩次明顯的變化：其一是國際港務區與浐灞生態區兩個開發區的合并，設立浐灞國際港，將功能相近或聯系緊密的開發區進行合并，以強化協同效應。

此次西安“十五五”規劃綱要中也表示：浐灞國際港聚焦提升國際陸港能力，發揮物流樞紐功能，帶動產業集聚，建設開放型經濟承載區，進一步理順與行政區的權責關系，逐步將托管的街道和成熟區域移交行政區管理。

其二則是“區政合一”，閻良區與航空基地、長安區與航天基地走出了“區政合一”的開發區改革路徑。

彼時，坊間也不時傳出曲江新區是否會實施“區政合一”的改革。

但不同于前兩者，曲江新區管理過程中的行政區劃更為復雜，存在很多飛地，例如大明宮、臨潼旅游度假區、周至樓觀等等，曲江新區管理面積超430平方公里。并且曲江新區主要產業為文旅和文化產業，自身擁有專業且成熟的產業發展實力。

因而，西安“十五五”規劃綱要中提出的要將曲江新區“逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理”，可以說是西安開發區改革的又一次顛覆性改革。

因此，雖然“曲江新區將逐步轉型為市級文旅產業集團”的消息令人震驚和意外，但其實這正是西安實施“一區一策”推進開發區改革的方向，也契合于曲江新區的發展邏輯和產業底色，有利于“曲江新區”走得更遠。

從繁雜的社會治理負擔中解脫出來，未來作為文旅產業集團，通過全面提速專業化整合和戰略重組進程，有利于發揮其文旅開發的專長，在項目投資、品牌輸出與全國化拓展中更加自由。

市場化的路徑將倒逼其經營能力的提升，盈利導向也會驅動項目開發從“叫好”到“叫座”的轉變，關注自身的可持續盈利，實現從資源驅動到能力驅動的根本轉型。

同時，對于西安來說，這一轉型不僅重塑曲江的組織形態，更將撬動西安文旅產業格局的深層重構——以專業化、市場化、資本化運營，取代過去行政化、碎片化的開發模式。

而原本曲江新區旗下的曲江文化控股、曲江文化集團、西安旅游集團、西安演藝集團等四大市場化平臺，以及曲江文旅、西安旅游等多家上市公司，有望在統一資本平臺下實現高效協同，打造全鏈條文旅產業生態和文化產業鏈。

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文旅“示范生”

再次敢為人先的嘗試

作為全國頗具盛名的文旅目的地，曲江新區將迎來的再次“轉身”，何嘗不是又一次敢為人先的嘗試。

西安計劃將如此知名的開發區轉型為市級文旅產業集團，在全國估計也尚屬首次。

而反觀曲江新區的發展路徑，即是在一次又一次的敢為人先中發展起來。

從旅游度假區升級為曲江新區，就是一次突破跨越。

曲江新區的發展追溯到1993年設立的西安曲江旅游度假區，彼時按照遠郊旅游區啟動部分基礎設施建設。

十年之后，2003年西安曲江旅游度假區正式更名為“西安曲江新區”，行使市級經濟管理權限，對新區的規劃、建設、開發、管理全面負責。

2007年曲江被列為首批國家級文化產業示范區，并在全國率先制定了第一個區域性文化產業發展綱領性文件《西安曲江新區文化產業發展綱要》。

同年，曲江新區開始打破行政界限，整合優勢資源，實現跨區域輻射。2007年10月大明宮遺址保護區改造全面啟動；2009年5月18日西安城墻景區整體劃歸曲江；2009年10月23日西安曲江臨潼度假區建設正式啟動；2010年4月29日，西安樓觀中國道文化展示區開工建設……

諸多個“首批”“第一個”，在數十年的發展中，原本定位的遠郊旅游區，已經發展為城市重要板塊，曲江新區也探索形成了“文化+旅游+城市”的發展新模式，成為了全國文旅深度融合發展的先行軍和示范者。

大唐不夜城等景區成為現象級打卡地，“曲江模式”更是被全國多地學習、借鑒甚至“復制”，每年有大量的考察團體前來“取經”。

例如在《時代金融》雜志2019年刊發的一篇題為《以文化產業發展為主導的曲江模式研究》的論文中，針對“曲江模式”是這樣描述的：通過整合歷史文化資源，旅游景區的打造，文化旅游集群的形成，以及其他文化產業門類的帶動和發展，把通過創意、包裝和策劃一系列的舉動，實施在了一批重大文化項目中，形成了文化產業規模經濟與范圍經濟，最終提升和兌現了城市價值。

在過去的十余年間，曲江新區打造了恢弘熱鬧的大唐盛景，也頻頻走出陜西在多地輸出曲江經驗。

快速發展與外拓，“曲江模式”也伴隨著爭議，不時有質疑的聲音，特別是近年來隨著社會經濟發展的變化，一些隱憂浮出水面，原本的“曲江模式”開始不適配大環境。

在此背景下，從曲江新區轉型為產業集團，無疑是又一次的敢為人先，主動積極的尋找破解當前困局的方法。

等待往往意味著將改變的希望寄托于外部環境或未知的時機，而主動出擊則能將命運的主動權掌握在自己手中。

轉型為產業集團，意味著“曲江新區”身份的轉變，曲江不再做“政府”，而要回歸“公司”。

過去“管委會+公司”雙重身份，不僅無法解決債務問題，反而因為政企不分導致權責不清、考核失真、市場化程度不足，進一步加劇了治理困境。將其轉型為權責清晰、自主經營、自負盈虧的市級文旅產業集團，實際上是一種“拆彈”式的改革邏輯。

讓行政的歸行政，市場的歸市場，作為公司則以市場化的方式承接開發建設、產業投資、項目運營等業務。這種模式既能發揮行政資源的統籌優勢，又能釋放市場主體的運營活力——這恰恰是曲江轉型的方向。

但需要注意的是，成功的轉型既要有明確的方向，也要有市場化定力，在轉型發展中要避免搖擺不定。

近年來，開發區改革探索會出現“鐘擺”效應，在市場化和行政化之間反復跳轉，使得轉型動作大、成效弱。

而西安為曲江新區選擇了產業集團的新方向，這條主線需要清晰而堅定，而不是特定政策周期中的權宜傾向，而是貫穿未來發展全過程、不可逆轉的核心。

如果這一規劃在未來順利落地實施，曲江新區徹底從開發區成功轉型為產業集團，并實現更好的發展，將會是西安開發區改革的又一全新范例，甚至在全國都會起到參考借鑒作用。

這也有可能成為又一次城市發展理念的迭代：從“經營城市”到“運營產業”。

曲江新區能否真正成功轉型為文旅產業集團？未來，市場將會是最好的檢驗場。

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"一區一策"推進開發區改革

“十五五”，西安將"一區一策"推進開發區改革。厘清開發區與行政區的權責邊界，建立開發區與主責主業相匹配，與自身發展階段相適應的管理模式和運行機制。

西咸新區，深化新區，新城，鎮街，國企綜合改革，新區加強行政管理，新城突出園區開發和產業發展，鎮(街道)強化項目服務和基層社會治理，國企發揮市場化支撐作用，完善新區行政區+開發區的管理運行機制。

高新區，發揮產城融合基礎優勢，增強行政管理能力，優化開發區機構職能，發揮輻射帶動作用，促進科技創新和產業創新深度融合，規范園區開發和國企運行機制，打造高新技術產業基地。

經開區，重點發展先進制造業，整合開發范圍，加大園區開發力度，構建有利于開發和社會治理相協調的管理新機制，打造北部先進制造業基地。

浐灞國際港，聚焦提升國際陸港能力，發揮物流樞紐功能，帶動產業集聚，建設開放型經濟承載區，進一步理順與行政區的權責關系，逐步將托管的街道和成熟區域移交行政區管理。

曲江新區，深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。

長安區(航天基地)，閻良區(航空基地)，持續深化"區政合一"改革，建立健全功能性開發區與行政區利益共享機制，促進深度融合和區域協調發展。

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