國辦發文：整治內卷、終身追責

國辦發〔2026〕13號( 《國務院辦公廳關于深化投資審批制度改革的意見》 )已于4月15日公布，是當前防地方政府隱性債務、遏制無序投資、優化投資結構的核心政策文件。

相較于此前投資審批規則，“13號文”的核心變化是 “權限上收、審批從嚴、監管閉環、分類調控” ，以打破基層“自主審批、自主決策”的慣性。

值得關注的是，國辦“13號文”明確： 對無序競爭突出的領域，經國務院同意可暫停核準/備案(臨時叫停新增產能)， 另外配套措施包括：禁批項目不予供地、用能、環評、融資，從源頭卡死擴張。地方“接不住、管不好”的領域，核準權直接上收，杜絕基層放水。

這意味著對嚴重產能過剩、低價內卷的行業是明確利好，且利好集中在龍頭；對中小落后產能是利空，出清加速。

結合2025年中央財經委員會“治理低價無序競爭”定調、近年行業虧損面與產能利用率數據（產能利用率＜60%(嚴重過剩線)、行業虧損面＞50%(價格擊穿成本)、中央/部委文件點名“低價無序競爭”），當前明確屬于“無序競爭突出”的行業大概如下：

• 光伏全產業鏈(硅料/硅片/電池/組件)：產能利用率＜40%，供需比2:1，價格擊穿現金成本，超70%企業虧損。中央直接點名的“內卷重災區”

• 新能源汽車：總產能6500萬輛、需求3000萬輛，產能利用率52%；價格戰白熱化，經銷商大比例虧損。中財委明確“治理汽車低價無序競爭”

• 鋰電池：低端產能過剩，價格暴跌，中小廠訂單枯竭，產能利用率＜50%

• 鋼鐵(粗鋼/工業材)：產能利用率75%～80%，長期微利，價格戰頻發，政策持續壓減粗鋼產量

• 水泥/平板玻璃：水泥產能利用率50%～60%，區域過剩，價格跌破成本；玻璃產能利用率60%～65%，浮法玻璃價格戰慘烈

• 生豬養殖：能繁母豬存欄偏高，豬價長期低迷，行業深度虧損，持續去產能

對上述行業領域，實質大部分為企業投資，國務院可直接暫停新增產能核準/備案和要素(用地/用能/環評)一刀切。

政府投資項目決策終身負責制是本次改革最具突破性的制度設計，其核心價值在于將決策責任與決策人終身綁定，徹底改變了此前"決策責任難以追溯"的困境。

與此前的責任追究制度相比，本次規定有三個突出特點：

一是覆蓋范圍廣， 涵蓋所有政府投資項目的決策人員 ，包括領導人員和直接責任人員；

二是 追溯期限長，實行終身追責 ，不受崗位調整、職務變動、退休等因素影響；

三是 責任清晰，明確區分決策責任、執行責任、監管責任 ，避免責任泛化。

這一制度的實施將極大強化決策主體的責任意識，有效遏制"拍腦袋決策"的沖動，提高政府投資決策的科學性和精準性。

附：文件全文

國務院辦公廳關于深化投資審批制度改革的意見

國辦發〔2026〕13號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為進一步優化投資審批權限配置、提升投資服務便利度、強化投資項目全過程監管，著力擴大有效投資，經國務院同意，現就深化投資審批制度改革提出以下意見。

一、優化政府投資項目審批權限配置

按照權責一致、監督有效并與事權相匹配的原則，優化政府投資項目審批權限，厘清中央政府投資項目審批權限和職責邊界。各省級政府綜合考慮事權層級、項目性質、資金來源、政府投資能力和監管能力等，完善本地區政府投資項目審批權限規定，合理劃分省、市、縣級項目審批權限。加強對重點地區和重點領域政府投資項目的提級論證管理，防范地方政府債務風險。

二、嚴格政府投資項目審批管理

除黨中央、國務院有明確要求或者法律法規有明確規定外，政府投資項目均應嚴格履行項目建議書、可行性研究報告、初步設計和投資概算審批程序。規范實行審批管理的項目范圍，對應由政府采取直接投資、資本金注入方式投資和實質性承擔償還責任的項目，嚴禁通過國有企業等以企業投資項目核準或備案形式規避政府投資項目審批。堅持實事求是、量力而行，強化對項目需求、建設內容、資金籌措方案、運營管理模式等的審核把關。完善項目建設標準和投資概算核定標準體系，強化可行性研究報告審批部門對投資概算的核定管理，嚴格項目概算約束。項目審批部門要加強對投資咨詢評估機構及其專家的一體化管理，避免簡單以評估評審意見代替投資決策。實行政府投資項目決策終身負責制，對違規決策造成重大損失、惡劣影響的領導人員和直接責任人員要嚴肅追究責任。

三、規范企業投資項目核準和備案管理

根據投資管理和宏觀調控需要，動態修訂政府核準的投資項目目錄，對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等的企業投資項目實行核準管理。對市場競爭充分、風險可控的領域，在取消或下放項目核準權限前，應明確建設規劃、安全管理、技術標準、產業政策等監管要求和監管措施。各省級政府要根據項目性質、市縣承接能力等，合理確定本地區企業投資項目核準權限。國家規定由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。企業投資的主題公園、大型文化場館和旅游設施等文旅項目，以及公共體育場館、會展場館等項目由地市級以上地方政府核準，按照規定由國務院核準的項目，由國家發展改革委審核后報國務院核準。對地方接不住、管不好的領域，要上收項目核準權限。推進項目備案信息和備案證明標準化，加強備案信息完整性、產業政策符合性核查。嚴格限定項目備案信息變更頻次，完善長期未開工項目備案撤銷機制。

四、強化企業投資管理政策和產業政策、要素資金管理政策的協同聯動

根據產業發展階段、產能監測預警情況等，按權限動態調整企業投資項目核準或備案權限層級，或報國務院同意后將備案管理調整為核準管理。對無序競爭問題突出的產業領域，經國務院同意可實行暫停核準、備案等臨時性調控措施，并明確具體要求、時限、操作方式等。強化企業投資項目核準、備案管理政策和要素資金管理政策的協同，對國家禁止建設的項目，依法依規不予提供用地、用海、用能、用水、環評等保障，不得安排政府投資或提供融資支持等。加強要素審批與項目核準權限層級的銜接，除法律法規有明確規定外，項目核準權限上收時，相關要素審批權限同步上收。

五、進一步提升投資審批效能

深入推進“固定資產投資項目審批一件事”，逐步納入用地、用海、用林、用草、文物保護等事項，實現統一受理、協同高效辦理。進一步精簡投資項目報建審批事項，對同一部門并聯審批的報建事項實行合并辦理，并推動整合為一個審批事項。各地方要及時修訂完善投資審批事項辦事指南，依法明確辦理程序、時限、要求，切實解決審批事項互為前置、層層嵌套等問題；強化地方層面重大項目要素保障，優化用地、環評等審批流程。優化建設項目開工許可管理，保障項目依法合規建設實施。強化投資審批管理信息系統集約化建設，新增系統建設需求應通過優化拓展投資項目在線審批監管平臺功能實現，已建相關投資審批管理信息系統應與投資項目在線審批監管平臺實現互聯互通。制定投資管理數據共享標準，依托固定資產投資項目代碼實現項目基本信息、審批信息、建設實施信息、資金支付信息等常態化共享。

六、規范項目招標投標管理

推動修訂招標投標法，強化制度剛性約束。加強項目招標事項審核把關，督促項目單位科學合理確定項目招標范圍、方式、組織形式并嚴格執行。項目單位要綜合考慮項目全生命周期成本、運營維護、質量安全等因素，科學確定評標方法、設置評標標準，避免投標企業低價無序競爭。深化招標投標領域數智技術應用，大力推廣網絡遠程異地評標。對交通、能源、水利等領域經營性項目積極推行項目法人招標。行業主管部門要落實招標投標分業監管主體責任，嚴厲打擊規避招標、圍標串標、弄虛作假等違法違規行為。

七、加強項目建設實施管理

完善投資項目建設實施信息填報制度，項目審批（核準、備案）機關應督促指導項目單位履行信息填報義務；項目單位應依法依規通過投資項目在線審批監管平臺及時如實報送項目開工、建設、竣工等信息，作為各級投資主管部門、行業主管部門等加強項目監管、投資調控、行業管理的重要依據。依法依規將不及時如實報送項目信息等行為納入企業信用記錄，通過“信用中國”網站向社會公示，并實施聯合懲戒。完善政府投資項目驗收制度，確保項目完成批復建設內容并符合工程質量管理等要求。推行非經營性政府投資項目代建制，通過競爭方式選擇專業機構負責項目建設實施。

八、壓實項目全過程監管責任

按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，厘清項目監管責任。投資主管部門履行綜合監管責任，通過開展項目抽查檢查、編制投資監管報告等方式，會同有關部門加大對違法違規審批（核準）、批建不符、政府投資項目違規超概算等問題的監督檢查力度，強化監管震懾和問題督促整改。行業主管部門履行行業監管責任，加強對本行業領域項目的監督檢查。地方政府有關部門履行屬地監管責任，發揮好就近就便監管作用。加強項目監管統籌和監管信息共享，避免重復檢查，切實減輕基層負擔。

九、健全投資項目評價體系

建立與高質量發展要求相適應的投資項目決策綜合評價和績效評價制度，有效支撐投資決策和項目管理。立足項目全生命周期管理，堅持定性和定量相結合，建立健全以規劃政策符合性、建設方案可行性、資源投入產出經濟性、運營可持續性等為重點，涵蓋經濟、社會、生態、安全等方面效益的投資項目決策綜合評價標準規范。完善政府投資項目績效評價制度規范，加強對項目需求和建設目標實現情況的評價。強化項目后評價結果運用，作為規劃制定、投資決策、項目管理等的參考依據。

十、增進改革協同銜接

加強投資審批制度改革與項目投融資機制改革、重點領域價費改革等的協同配合，更好發揮疊加效應。推進基礎設施競爭性領域向各類經營主體公平開放，支持民營企業參與國家重大項目建設，進一步激發民間投資活力。依托投資項目在線審批監管平臺打造國家投融資綜合服務平臺，促進項目投融資聯動，提升項目融資便利化水平。創新經營性項目投融資模式，拓寬權益型、股權類融資渠道，通過發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式積極盤活存量資產。進一步健全基礎設施和公用事業價費機制，保障項目可持續運行。

各地區、各有關部門要按照職責分工抓好本意見貫徹落實，強化協同配合，形成工作合力，共同推動改革措施落地見效。國務院投資主管部門要加強統籌協調指導，按程序修訂完善政府投資項目審批權限規定和政府核準的投資項目目錄，對違法違規增設投資審批環節、評估評審事項等予以清理規范。重大事項及時按程序請示報告。

國務院辦公廳

2026年4月8日

（此件公開發布）

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