專訪社科院魏后凱：農民進城落戶意愿偏低怎么辦？

21世紀經濟報道記者李莎 北京報道

加快農業農村現代化，扎實推進鄉村全面振興是“十五五”時期的重要任務?！笆逦濉币巹澗V要明確，要堅持城鄉融合發展，推進宜居宜業和美鄉村建設，提高強農惠農富農政策效能。

縣域產業如何實現差異化發展？怎樣提高強農惠農富農政策效能？鄉村建設如何避免“一刀切”和“千村一面”？農村土地改革的突破口在哪里？如何更好推進農業轉移人口市民化？

帶著這些問題，近日，21世紀經濟報道記者對中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱進行專訪。魏后凱長期從事農業農村發展、城鎮化、城鄉發展一體化研究，同時兼任中國社會科學院城鄉發展一體化智庫常務副理事長、中國農村發展學會會長和中國城市經濟學會副會長等職務。

魏后凱認為，要提高強農惠農富農政策效能，需要優化財政支農政策，在持續加大投入的同時，著力提升政策效能與資金使用效益，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，吸引更多社會資本參與鄉村振興，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元化投入格局。要持續完善鄉村基礎設施建設，優化農村公共服務供給，立足片區統籌規劃配置，通過資源整合發揮規模效應，更好應對鄉村人口減少、村莊空心化與老齡化的發展趨勢，持續提升公共資源利用效能。

魏后凱指出，當前推進農業轉移人口市民化的突出矛盾在于農民進城落戶意愿偏低。對此需要標本兼治，短期來看，要繼續完善超大特大城市積分落戶政策，拓寬穩定就業居住的農業轉移人口落戶渠道，鼓勵農業轉移人口在城鎮落戶。更為關鍵的是，要進一步剝離戶籍附加的福利屬性，讓戶籍回歸人口登記的本質功能，推動按常住地提供基本公共服務。在農村方面，要遵循“自愿有償、市場導向、城鄉統籌、梯次推進”的總體思路，以逐步增加開放性、擴大交易范圍、建立市場化補償為主的多元補償辦法為重點，加快建立進城落戶農民“三權”自愿有償退出長效機制。

《21世紀》：推進宜居宜業和美鄉村建設是“十五五”鄉村振興的重點發力方向，“十五五”規劃綱要提出，分類有序、片區化推進鄉村振興。在鄉村建設中如何避免“一刀切”式建設和“千村一面”的情況？

魏后凱：要防范此類問題，我認為應多措并舉、精準發力。

一是堅持因地制宜、因村制宜、分類施策?！多l村振興戰略規劃（2018—2022 年）》將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類四種類型；在此基礎上，《鄉村全面振興規劃（2024—2027 年）》新增短期內難以判斷類型的村莊，進一步完善村莊分類體系。推進鄉村建設，需按照不同村莊類型明確其功能定位與產業發展導向，立足資源稟賦精準施策，走特色化發展道路。

二是推動鄉村建設從單村發展轉向片區化推進。過去鄉村建設多以單個行政村為單元謀劃產業、布局規劃、配置公共服務與基礎設施，但在實際推進過程中面臨單村資源有限的問題。對此，中央明確提出片區化推進鄉村振興。未來鄉村建設應以片區為單元，統籌產業發展方向、布局基礎設施與公共服務，實現規模效益。同時，要強化片區內村莊的分工協作，適宜的鄉村振興片區規模通常包括約5至20個行政村，應結合各村不同基礎條件合理分工，提升整體發展效能。

三是加強村莊生態與文化保護，深入挖掘生態價值和文化功能。不同村莊在生態環境、歷史文化等方面各具特色與優勢，充分挖掘這些獨特稟賦并融入鄉村建設和鄉村產業發展，能夠有效避免“千村一面”現象。

《21世紀》：“十五五”規劃綱要提出，發展縣域富民產業，發展各具特色的縣域經濟。但現實中，部分縣域產業存在同質化競爭、聯農帶農機制不健全等問題，你認為縣域產業應如何立足當地資源稟賦，實現差異化發展，同時讓農民更充分地分享產業增值收益？

魏后凱：縣域發展與鄉村建設，核心關鍵在于產業支撐。產業發展必須立足本地資源稟賦，培育特色鮮明、競爭力強的富民產業，在做強特色、提升競爭力的同時，健全聯農帶農增收機制，因地制宜構建現代化縣域產業體系。具體可從四方面發力。

一是立足縣域實際，緊扣縣域主體功能定位，明確產業發展方向。全國國土空間規劃以縣域為基本單元，按開發方式可分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類區域。按開發內容，又可劃分為重點生態功能區、農產品主產區和城市化地區。不同縣域主體功能與發展定位差異顯著：重點生態功能區側重提供生態產品，不宜進行大規模工業化、城鎮化開發，應重點培育生態型產業；農產品主產區以供給農產品為核心功能；城市化地區側重發展工業與現代服務業。各地必須嚴格落實國土空間規劃要求，依據主體功能定位錨定產業發展導向。

二是充分挖掘縣域比較優勢。不同縣域在自然條件、資源稟賦、經濟社會特點等方面差異顯著，要充分盤活本地特色資源，把資源稟賦優勢轉化為產業優勢、經濟優勢，這是縣域產業差異化發展、避免同質化競爭的基礎與前提。

三是強化規劃引領與政策引導，推動縣域間專業化分工協作。我國縣域差異較大，可因地制宜推進“一縣一業”“一縣多業”，同時發展專業鎮、做優“一村一品”，從部門或行業錯位、產品錯位、功能錯位三個維度實現錯位發展。通過跨縣域協同協作，形成優勢互補、分工合理的產業發展格局。

四是完善利益聯結機制，構建合理的利益分配格局。在產業鏈延伸與產業分工協作過程中，讓鄉村和農民更多分享產業鏈增值收益，通過產業鏈協同發展形成城鄉產業發展共同體。

《21世紀》：“十五五”規劃綱要提出，提高強農惠農富農政策效能，健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系。對此你認為需要把握哪些重點，如何提高政策效能？

魏后凱：“十五五”規劃綱要第二十七章專門就提高強農惠農富農政策效能作出部署，重點圍繞投入保障、農業農村改革、常態化幫扶三個方面展開，內容詳實、覆蓋面廣，對各項政策的健全完善作出系統安排。在此基礎上，我想再著重強調三點。

一是優化財政支農政策，在持續加大投入的同時，著力提升政策效能與資金使用效益。中央明確堅持農業農村優先發展，持續加大“三農”投入力度，農林水事務支出規模位居公共預算支出前列。2026年全國一般公共預算支出中農林水支出達2.43萬億元，較上年執行數增長3.3%，資金體量大、涉及部門多，關鍵要提高使用效率、更好釋放政策效能，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，吸引更多社會資本參與鄉村振興，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元化投入格局。

二是持續完善鄉村基礎設施建設，優化農村公共服務供給。當前我國農村基礎設施已基本解決“從無到有”的問題，下一階段發展重點將轉向“從有到優”的提質升級。要加快補齊農村現代生活條件短板，提升農村基本公共服務的供給質量、運行效率與可及性。同時，農村公共服務供給與基礎設施建設，不宜再局限于單個村莊推進，應立足片區統籌規劃配置，通過資源整合發揮規模效應，更好適配鄉村人口減少、村莊空心化與老齡化的發展趨勢，持續提升公共資源利用效能。

三是健全常態化幫扶機制，將其納入鄉村振興戰略統籌實施。一方面，要持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧底線，在更高水平上提升脫貧質量；另一方面，要對欠發達地區實施分層分類幫扶。當前社會上存在認知誤區，即簡單將鄉村振興重點幫扶縣等同于欠發達地區，事實上二者是不同的概念。下一步應進一步明確欠發達地區的范圍，制定完善分層分類幫扶政策體系，提升幫扶政策的針對性與實效性。

《21世紀》：圍繞農村土地改革，“十五五”規劃綱要進行多項部署。你認為當前土地改革還面臨什么重點難點？改革的突破口在哪里？

魏后凱：土地是農民的命根子，處理好農民和土地的關系，是改革開放以來農村改革的主線，也是新形勢下農村改革的主線，這一基本方向不會改變?！笆逦濉币巹澗V要已對下一階段農村土地改革作出詳細安排。其中最緊迫、最重要的任務，是穩步推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，健全和落實土地延包政策、穩定土地承包關系。

現階段農村土地制度改革的核心重點與難點，在于加快建立城鄉統一的建設用地市場。長期以來，我國城鄉建設用地權益保護不均、配置規則不統一。農村“三塊地”改革整體推進節奏偏慢，尤其是宅基地改革和集體經營性建設用地入市，受法律法規、體制機制、傳統觀念等多重因素制約，改革推進阻力較大。

面向未來深化改革，需要精準找準突破口、因地制宜穩步推進。宏觀層面，要以建設城鄉統一建設用地市場為總體方向，統籌推進城鄉土地一體化改革。具體實操層面，可把宅基地改革與集體經營性建設用地同等入市相結合，打通兩者之間的政策通道作為關鍵突破點。立足進城落戶農民自愿退出宅基地的現實情況，盤活退出的閑置宅基地資源，與集體經營性建設用地入市機制有效打通，暢通資源轉化利用渠道。

《21世紀》：推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的重要任務，“十五五”規劃綱要提出，統籌深化戶籍制度改革和常住地提供基本公共服務。當前部分農業轉移人口仍面臨落戶難、權益保障不到位等問題，對此你有什么建議？

魏后凱：推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，目前城區常住人口300萬以下的城市已全面取消落戶限制，僅少數超大特大城市實行積分落戶制度?，F階段突出矛盾在于，農民進城落戶意愿偏低，戶籍人口城鎮化率增速有所放緩。

從數據變化可以清晰看出，2016—2022年，戶籍人口城鎮化率年均提高1.11個百分點。2023年戶籍人口城鎮化率為48.3%，較上年提高0.6個百分點，比當年常住人口城鎮化率增速低0.34個百分點；2024年戶籍人口城鎮化率為49%，同比提升約0.7個百分點，增速仍低于常住人口城鎮化率增速。2020—2022年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距從18.49個百分點縮小到17.52個百分點，隨后兩率差距再度擴大，2023年這一差距擴大至17.86個百分點，2024年進一步擴大到約18個百分點，對應約2.53億農業轉移人口。

破解這一難題必須標本兼治、綜合發力。治標上，要完善超大特大城市積分落戶政策，拓寬穩定就業居住的農業轉移人口落戶渠道，持續鼓勵農業轉移人口在城鎮落戶，讓進城農民與城鎮居民平等享受城鎮基本公共服務。治本上，關鍵是進一步剝離戶籍附加的福利屬性，讓戶籍回歸人口登記的本質功能，推動按常住地提供基本公共服務，穩步邁向2035年基本公共服務均等化目標，屆時農業轉移人口市民化的核心矛盾將從根源上得到化解。

《21世紀》：“十五五”規劃綱要提出，保障進城落戶農民合法土地權益，探索建立自愿有償退出的辦法。當前進城落戶農民“三權”自愿有償退出的情況如何？推進過程中存在哪些難點？又該如何破解？

魏后凱：土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，也就是農民的“三權”，依托農村集體經濟組織成員身份形成，長期發揮著農民社會保障與民生兜底的功能。2025年末，全國共確認農村集體經濟組織成員約9.3億人，其中已有約4.8億農村集體經濟組織成員常住在城鎮。據測算，已落戶城鎮、但仍依法保留“三權”的農村集體經濟組織成員已達1.91億人，隨著城鎮化推進，這一群體規模還將持續增長。伴隨城鄉融合發展體制機制日益完善和基本公共服務體系全面覆蓋，“三權”在保障進城落戶農民基本生活方面的功能已經弱化，但當前進城落戶農民“三權”自愿有償退出仍處在初步探索階段，整體交易范圍小、開放性不足，補償方式多依靠行政安排，市場化機制尚不健全。

這項改革事關數億農民切身利益與城鄉發展的長遠大局，但在現實推進中難點突出：相關法律實施細則仍有完善空間，成員身份認定規程有待細化，市場化的退出補償機制尚未建立，缺乏因地制宜的分類推進策略，農村權益退出與城市權益保障間銜接不暢。

下一步，我認為應遵循“自愿有償、市場導向、城鄉統籌、梯次推進”的總體思路。重點是加快完善相關法律實施細則，建立規范有序的退出運行機制，建立專業科學的價值評估標準，構建多方參與的市場運作體系，健全城鄉權益銜接機制。以逐步增加開放性、擴大交易范圍、建立市場化補償為主的多元補償辦法為重點，加快構建開放透明、規范有序、運行高效的“三權”退出長效機制。

《21世紀》：長期來看，如何破解城鄉二元結構下的資源配置失衡難題，協同推進鄉村振興與新型城鎮化？

魏后凱：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，核心是推動城鄉要素雙向流動。推進城鄉融合發展、破解二元結構矛盾，關鍵要把握三方面重點。

第一，以城鄉平等、開放、互補為基本前提。推進城鄉融合發展，首先要明確城市與鄉村是相互平等、彼此開放、功能互補的發展主體，要立足互促互進、共生共存、共建共享，加快構建城鄉發展共同體。近年來，各地通過組建醫共體、教育共同體等方式，持續推進公共服務一體化，不斷夯實城鄉融合發展根基。

第二，統籌推進新型城鎮化與鄉村全面振興，強化以城帶鄉、以工補農。城鎮化是現代化大勢所趨，農村人口向城鎮轉移仍是長期主流，未來鄉村人口總量還將減少。在此背景下，要充分發揮城市的輻射引領作用，推動人才、教育、醫療等優質公共資源向鄉村延伸覆蓋，持續縮小城鄉差距，加快推進城鄉基本公共服務均等化。

第三，構建激勵與約束并重的制度機制，實行正面清單與負面清單聯動管理。一方面，通過正面清單引導和相關政策鼓勵，推動城市優質資源、資本、人才下鄉；另一方面，依托負面清單劃定底線，嚴格約束資本下鄉行為，嚴禁破壞鄉村生態、侵害農村集體經濟利益、突破耕地保護紅線等違規行為。通過雙向規制、分類引導，推動城鄉要素合理流動、有序配置，促進城鄉共同繁榮發展。