產教融合是職業教育人才培養的基本路徑。在制造強國建設、現代產業體系建設與新質生產力發展的戰略主基調下，職業教育產教融合應當發揮更重要的作用。在國家職業教育政策體系中，產教融合已成為不可或缺的一部分，但實踐與學術層面對其的認知，仍缺乏深度。一個重要原因在于，分析職業教育產教融合時，過多從經驗角度進行政校行企關系層面討論。明確并系統性地解決職業教育產教融合存在的深層次問題，有必要以經濟學視角，展開供需均衡、成本與效用等方面的深入分析。并在此基礎上尋找更為合理的政策改革方向。

多年來，產教融合研究受到政校行企各方重視，引發學界對產教融合難題的反復討論：一是產教融合機制研究（許建領，何偉光，2022；潘海生，張玉鳳，2023）；二是產教融合模式研究（王玲玲，2015；鄭彬，2019；聶強，聶蕊，2023）；三是產教匹配研究（張原，2015；孫艷，朱璋龍，2024；）；四是產教融合評價研究，如質量評價、效能評價等（姜澤許，2018；周晶，王斯迪，2021）；五是產教融合中的教育因素發展研究，如課程、教學、師資、教材、實習實訓等（薛虎，王漢江，2021；顧建民，賓恩林，2023）。六是產教融合中的經濟關系研究，如交易成本、制度經濟（王亞南，2024；朱進喜，尹江霞，2024）。另外，在更為寬泛的意義上，一些研究者討論了職業教育的經濟、產業貢獻（鄭彬，2021；祁占勇，王志遠，2020；胡姝等，2024）。近年來，產教融合領域政策導向、學術導向、應用導向下不同類型、不同層次研究項目征集與立項均十分豐富。相比資助方所作的引導努力，職業教育產教融合研究成果顯得過于單調與淺層化，大多建立在應然狀態的討論，或將現實狀況、實踐經驗與政策選擇作簡單聯系，科學性、說服力與啟發性不足。

近年來，職業教育及其產教融合政策體系性日益增強，但其突破口及重點路徑指向模糊，從而造成了政策效應、財政效率與撬動效果不及預期，致使各方取長補短、互利共贏的總體格局尚未形成。與其說職業教育產教融合是一個管理問題、教育問題，不如說是一個經濟問題。本研究旨在通過職業教育人才供需的經濟學分析，明晰產教融合改善供需均衡、提高企業效用、增加社會福利的理論邏輯，討論企業與政府（院校）間在產教融合成本分擔方面的可能性。在此基礎上，探索職業教育產教融合改革的方向與路徑。

一

經濟史視角下產教融合對職業教育生產的優化

職業教育是一種類型教育，無疑應當遵循基本的教育規律。滿足產業需求是職業教育人才培養的重要目的，職業教育的職業性、技能性與實用性等特點因此突出。從理論上來說，職業教育教學內容應圍繞產業需求展開，教學方式、方法亦應循之設計。具體來說，應匹配不同行業企業生產與服務的需要，職業教育要將盡可能真實的生產與服務場景作為學習教育場景，培養技能人才。至于這種場景是由學校提供，還是由企業提供，或者分別提供多少，職業教育概念之下并無預設。在產業需求與技能培養真實場景，這兩種因素的客觀影響下，產教雙方在職業教育方面的交集不可避免。產教關系并不必然是融合關系，或者說，“融合”不能清晰地表達產教間的內在聯系。在馬克思主義政治經濟學視角下，這種關系是生產關系的組成部分。雙方首先是微觀主體間的人才生產與消費關系。但在國家宏觀需求、目標及政策引領之下，產教融合成為提高社會資源配置效率、滿足經濟發展要求的關鍵工具。“產教融合”概念下的產教關系，從微觀上企業與院校間的關系，映射出技能人才社會總供需上的整體關系。

從歐洲傳統工業強國職業教育發展史上看，職業教育產教關系發展是適應社會經濟需求的演繹（賀國慶，朱文富，2014）。古代學徒制通過契約、行會管理等方式逐步確立了學徒與“師傅”的關系，滿足手工業時代工商業生產需求。伴隨工業技術發展與新興階層興起，手工業工場內出現學徒規模化，傳統行會相關規則對學徒培養與工場手工業發展形成制約，導致傳統行會衰落。工業革命開始，工業化大生產在產品規模與質量等方面都對學徒培養提出了新要求。與此同時，民族國家的政府力量取代宗教與王權，開始塑造現代職業教育形態。為滿足國內生產、國際經濟競爭與殖民地市場爭奪需要，政府與經過改進的行會一道，利用新興資產階級歷經多年發展起來的現代學校制度，加入到工廠培養職業技能人才的力量中。德國雙元制、英國現代學徒制大致遵循了上述路徑。但這種路徑并不是一成不變的。2021年，英國發布關于職業教育改革的白皮書《工作所需技能：面向機遇與增長的終身教育》（Skills for jobs: lifelong learning for opportunity and growth），集中強調“以雇主為中心”，從一個側面印證了產教融合在時間推移、空間轉換與社會變遷中，其效用有達不到經濟發展滿意之處，需要政策調適。

近代史上，我國職業教育在進步知識分子與實業家引領下，從務實的角度，不斷將技術、生產與教育結合，開啟近現代職業教育實踐。在計劃經濟時代，半工半讀是培養技能人才的重要手段。鑒于當時受教育水平較低的技能工人存量相對偏大，以工為主，業余學習，或“工”“讀”平衡是主要方式。改革開放以來，工業發展進入新的起點，黨和國家對人才前所未有重視。為了支持經濟發展，在教育內部，一個較長階段，國家提出和實行職業教育與普通教育“大體相當”；在產教之間，提倡校企合作。

當經濟處于后發追趕狀態時，技術上更多地呈現引進、學習、模仿等特征，這一階段，技術發展路徑清晰，人才培養相對穩定，未來變化更易于預測，前瞻性易于得到保證。1978年至2000年，產業發展以勞動密集型為主，產教融合的主要方式是校企結合、工學結合，模式相對簡單。科教興國戰略使科技、教育密切聯系到一起，在教育體制日漸完善、教育投入得到重要保障的前提下，人民受教育水平大大提高，職業教育空前發展，為產業發展輸送了大量工人、技術人員與管理者。此時，產教融合概念雖未形成，但實踐給出的經驗性判斷，即在技術技能人才培養上，教育必須與產業、企業密切結合。2001年加入世界貿易組織后，中國工業進一步融入全球經濟。至2012年，全球國內生產總值為75.71萬億美元（世界銀行，2024），我國國內生產總值達到51.9萬億元（國家統計局，2013），約占世界經濟總值的11%。我國已發展成為世界上唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，200多種工業品產量位居世界第一。這一階段，我國從世界各國吸引資金與技術，生產中的知識與技術含量增加，隨著技術問題的復雜化，工業發展對技術技能人才的層次要求也不斷提升，介于中等教育與傳統大學之間的專科學校得到了發展（李政，2017）。這一階段的產教融合體現出學校、政府、行業、企業協同推進的特點（周應中，2019），在經濟發展中，其作用逐漸增強，引起人才供需均衡點的變化。伴隨我國工業化逐漸進入成熟期，科技變革加速、國際經濟競爭加劇，職業教育在傳統意義上的校園內培養模式以及與企業“低烈度”合作，無法滿足技術技能人才培養的效率要求，產教融合作為更高要求下的產教關系體現，被政策反復推動。但在現實中，學校的院墻與廠房之間，除了物理隔閡以外，還存在成本分擔、收益分享等方面的利益沖突與制度約束。企業尤其傾向于在用人上減少投入，以獲取最大收益，個體微觀訴求與社會整體訴求出現沖突，個體理性選擇降低了社會效率。產教雙方接觸越多，類似約束就越成為阻礙。

二

新形勢下職業教育產教融合的經濟需求與政策回應

目前，我國職業教育設置的專業總數已達到1439個，涵蓋19個專業大類、97個專業類，專業按照國民經濟行業分類，基本覆蓋了國民經濟的各個領域（教育部，2024a）。職業教育與產業結構升級調整、技術向生產轉化直接相關，產業對職業教育人才培養效率的期望大、要求高理所應當。

（一）職業教育產教融合深度變革的多因素驅動

產業發展階段躍遷、技術范式革命、人口結構轉變的三重挑戰，將職業教育推向現代化建設的戰略前沿。在國際國內競爭加劇、新一輪產業革命與科技變革雙重考驗下，我國經濟發展雖韌性十足，但面臨嚴峻挑戰已成共識。最直接的壓力是產業競爭力，最令人擔憂的是人口結構以及由此帶來的生產、消費、出口、就業、老齡化等問題。其綜合表現為對科技創新、成果轉化、人才匹配、區域布局、對外開放等方面的更高要求。在嚴峻的形勢下，經濟發展期待高技能人才群體的作用得到更快、更好發揮，期待職業教育以更快速度培養更多符合產業變革所需的技能勞動者。

1.工業化后期要求職業教育支持人力資本洼地抬升

在全球化與第四次工業革命疊加演進的宏觀背景下，中國產業發展正經歷由要素驅動向創新驅動的關鍵躍遷。2025年，我國人均GDP約1.4萬美元，按照霍利斯·錢納里（Hollis B. Chenery）工業化階段的劃分，正處于工業化后期向后工業化社會轉變的過程中。這一階段，傳統產業轉型升級，高新技術產業成為主導，高技能勞動力需求增加，人力資源結構要實現從“數量型”向“質量型”的根本轉變。從長期來看，勞動力平均受教育水平的提高還會引發對新知識和新技術的投資，導致技能偏向型技術進步，推動教育的長期社會回報率高于長期私人回報率，人口紅利期過渡到人才紅利期。此時，激發存量與增量人力資本優勢是順利轉型的關鍵。從國家層面看，在當前全球價值鏈重構背景下，產業競爭力已從低成本優勢轉向技術創新與人力資本優勢的競爭。我國戰略性新興產業增加值占GDP比重已超13%，2025年可能超過17%（國家信息中心，2024）。2030年數字經濟帶動就業人數將達到4.49億（中國政府網，2023）。 低技能人口的職業教育與數千萬職業院校在校生的培養，成為抬升人力資本洼地、提升全民族人力資本總量的關鍵變量。但也要看到，一方面技能人才短缺，另一方面就業難始終存在，從而凸顯了現行職業教育體系與產業升級需求的結構性錯配。此時，職業教育應當在自我提升的基礎上，建立起與產業發展路線圖密切聯動的動態機制，培養目標從單一崗位技能向復合創新能力升級，知識體系從靜態學科框架向動態技術譜系轉變，培養模式從學校本位向產教融合生態轉型。

2.技術經濟范式升級要求職業教育提升技術預見能力

每次技術革命都會引發生產組織方式、技能需求結構的系統性變革。蒸汽機在第一次工業革命中不僅改變了制造業，還重塑了交通、城市規劃乃至全球貿易網絡；信息技術在第三次工業革命中推動了全球化供應鏈和平臺經濟的崛起。據世界經濟論壇（World Economic Forum）對全球27個工業集群、45個經濟體的調查，至2027年，將有約44%的核心技能被顛覆、60%的技術工人需要培訓，但其中一半沒有足夠的培訓機會（世界經濟論壇，2023）。近幾年，隨著我國人工智能、物聯網、大數據和云計算的廣泛運用，相關產業成為我國新的經濟增長點，對從業人員的需求大幅增長。傳統的第一產業、第二產業越來越智能化，傳統技能崗位需求逐年遞減，新興職業需求逐年增長，“用工荒”進一步升級到“技能荒”，對技能人才供需產生根本性影響。如工業機器人替代生產流水線上簡單勞動力的做法日益得到廣泛應用，與機器人相關的生產、服務和培訓企業蓬勃發展。工業機器人的大量使用，對工業機器人系統操作員和系統運維員的需求劇增，使其成為現代工業生產一線的新興職業。技術沿著某一特定方向發展，就會按照一定的模式和方向持續演進，融合型技術創新已成為技術演進的新軌道，倒逼職業教育突破專業壁壘，構建模塊化、可重構、快速應變的課程體系。更關鍵的是，智能技術的“技能替代效應”與“技能補充效應”并存，要求人才培養必須把握人機協作操作人員的減少與運維人員增加的新趨勢。這種技術變革特征，要求職業教育建立技術預見機制，在專業設置超前度、課程更新速度、實訓設備迭代率等維度形成與產業技術變革的同頻機制。

3.人口與就業結構要求職業教育拓展人才生產效用邊際

人口結構轉變正在重塑勞動力市場基本格局。根據劉易斯拐點理論，在人口紅利消減期，必須通過人力資本提升再造“質量型人口紅利”。勞動力就業結構的演變進一步強化了職業教育的樞紐地位，職業教育畢業生是國家新增技能勞動者的重要力量。一方面，2025年，全國出生人口僅792萬人，16—59歲勞動年齡人口降至8.5億人，占總人口的比重持續下降（國家統計局，2026）。另一方面，2024年，全國高職本專科在校生1805.34萬人，普通本科在校生2085.91萬人；當年高職本專科畢業生547.43萬人，普通本科畢業生511.96萬人（教育部，2025）。兩者相比即可明確，在人口結構轉變關鍵期，社會向老齡化、少子化過渡過程中，職業教育畢業生是繼續挖掘人口紅利、延長人口紅利期的關鍵力量，其戰略價值愈發凸顯。

人口結構轉變與就業形態變革的疊加效應，使職業教育必須應對兩大挑戰，在供給端為破解“技工荒”與“就業難”并存的結構性矛盾發力。目前，我國第三產業從業人員占比已達47.1%，超過第二產業從業人口，其中新興服務業中的信息傳輸、軟件和信息技術服務業占新增人數比重為49.6%（國家統計局，2025）。就業結構變化要求從業人員更加具備復合型技術技能，直接推動職業教育專業結構向“制造服務化、服務技術化”方向轉型。世界經濟論壇《2023年未來就業報告》預測，到2027年，無人駕駛和電動汽車產業的人才需求增長率將超過40%；數據分析師、大數據專家、網絡安全人員等職位需求預計增加30%至35%（中國政府網，2024）。長期以來，職業院校作為職業化培養技能人才的機構，有責任提供足夠多符合條件的技能人才。但假設職業院校是缺少產教融合的封閉機構，其教師需要首先有能力吸收、消化新技術所需知識與技能，再通過教育教學的內部過程，傳導到學生，形成畢業生的綜合能力，在這一傳導過程中會有較大信息與效率損耗。僅從完成這一過程時間周期的單一維度，就會與產業要求拉開較大距離。如若把技能人才培養責任完全交給產業部門（企業），以減少中間環節，提高產教匹配度，只存在理論上的可能，客觀上難以應對規模化培養需要與市場失靈的可能問題。因此，必須強化產教融合，更加系統化構建人才培養與產業需求的動態適配機制。

（二）技能需求旺盛但供給不足的微觀證據

職業教育產教融合“校熱企冷”是老問題，但并不意味著企業拒絕產教融合的人才培養方式與經過產教融合培養出的技能人才。由中國教育科學研究院2024年組織的全國職業教育滿意度調查與全國職業教育質量年度報告兩項活動，分別通過4406份與3947份企業樣本，獲取了相關數據，從獲益描述、合作意愿、目標期望等多角度反映了企業對職業教育產教融合的需求。

1.企業在產教融合中的技能需求未獲有效滿足

新增技能人才。通過訂單人才培養，學生能較早地適應企業文化，也能更有目的性地去準備各項考核，力爭通過獲取相應技能及資格條件，滿足企業上崗的要求。共同制定人才培養標準可以最大化滿足企業對人才的需求。調查顯示，一部分企業從聯合培養計劃中獲益頗多，不僅讓員工留用率增加，同時也讓自身培養出來的好員工可以在企業中繼續發揮價值。通過共建校外實訓基地推進深度融合，使公司更好地理解新一代從業人員的培養需求，為行業未來發展培養更多的專業人才。數據表明，企業在招聘前對畢業生的發展潛力有不錯的期待，但是實際用工后對于職業學校畢業生技能水平和發展潛力評價不及期望。實際合作中企業獲得感明顯不足。盡管93.24%的技術密集型企業對合作持“非常愿意”態度，但用工后對畢業生技能水平的認可率僅為58%，較招聘前的期望值低24個百分點。職業學校畢業生具備較好的潛質，但仍需職業學校加大對其技能水平的培養，以更加符合就業市場要求。這與威廉姆森交易成本理論強調的“專用性人力資本投資”訴求高度契合。全國職業院校專業設置與區域重點產業匹配度僅為63.5%，在長三角地區，該比例低至58.7%。不少校長認為，職業院校專業建設和發展與本地產業發展的匹配度總體偏低，當地行業企業對院校辦學的參與和支持程度仍然不高，職業院校專業結構與地方產業的適配性矛盾日益尖銳。

在崗員工技術技能與管理水平。院校為企業提供員工培訓，有些員工通過培訓獲取資格證書，進一步鞏固和加強其專業技能和綜合素質，打通員工職業發展的瓶頸。企業還可以充分利用院校教學設施，參與院校技術競賽活動，提高員工技術技能水平。大部分企業認為產教融合充滿積極意義，如“降低企業培訓成本”“提升企業知名度”；仍有10%左右的企業選擇了開展校企合作的意義是被動地“完成政府的任務要求”，也有2.18%的企業認為“沒有明顯收獲”。在現實中，校企雙方在目標函數、資源稟賦與利益訴求上存在結構性錯位，導致合作陷入“意愿強、效能低”的僵局。這種矛盾，本質上反映了兩類組織相互合作的“期望”與“能力”存在距離。企業基于資源獲取動機參與合作，院校立足辦學需求推進產教融合，這種微觀層面的訴求錯位，暴露出當前產教融合正面臨從形式結合向實質協同的轉型陣痛。

企業創新能力。企業將新技術人才培養，融入應用開發、成果轉化和產業化鏈條，通過搭建創新體系、成立研發中心、打造創新團隊、校企共同申報課題等舉措，不斷推動公司創新能力的提升，可以有效拓寬與深化公司技術能力。無論與高職學校或中職學校合作的企業、機構，對于與職業學校繼續開展校企合作的意愿程度均較高，選擇“愿意”或“非常愿意”合作的企業數量達到3385家，占比88.82%。從定崗類型來看，提供操作性崗位（含研發崗位）和生產技術管理崗位的企業對與高職學校開展校企合作的意愿最高，選擇“非常愿意”和“愿意”的企業數占比分別達到93.24%和92.11%。但實際合作中卻面臨“高期望、低滿足”的困境。同時，基于經濟組織合作的初始目的，企業參與產教融合雖遵循“成本—收益”理性邏輯，但現實合作存在顯著的價值落差。

2.雇主以崗前培訓彌補技能供給不足

從31個省份1957家高職學生用人單位的反饋中，可以用量化的方式分析用人單位培養學生的時間投入與其對高職學生技能評價的關系，從中觀察雇主以何種行為彌補技能供給不足。設定因變量為用人單位對高職學生專業技能評價，自變量為用人單位對新入職的高職學生開展崗前培訓的時間長度，控制變量包括用人單位所處地區、行業性質、行業地位、單位規模以及單位性質等（表1）。

表1 變量及其說明

考察用人單位培訓時間對技能評價影響采用了Ordered Logit模型。研究分別觀察全樣本以及企業樣本的影響狀況。研究結果如表2所示，總體發現用人單位對高職學生的培訓時間越長，其對高職學生的技能評價更好的概率越大。其中，這種影響作用主要集中在培訓時長為4個月以下的用人單位中，以培訓時長“1個月以內”的雇主為參照，培訓時長在“1-2個月”和“2-3個月”的雇主對高職學生技能評價更好的概率提高了，培訓時長“3-4個月”的雇主對高職學生技能評價更好的概率最大。

表2 培訓時間影響技能評價的回歸結果

進一步觀察發現，這種現象在企業中表現更為明顯，企業隨培訓時長增加對高職學生技能評價更好的可能性較全類型雇主評價更高，且更為顯著。具體地說，從全樣本看（模型1），培訓時長為“1-2個月”“2-3個月”“3-4個月”的雇主比培訓時長為“1個月以內”的雇主對高職學生技能評價更好，前者分別是后者的1.29倍、1.23倍和1.48倍。從企業樣本看（模型2），培訓時長為“1-2個月”“2-3個月”“3-4個月”的雇主比培訓時長為“1個月以內”的雇主對高職學生技能評價更好，前者分別是后者的1.36倍、1.30倍和1.51倍。

考慮到本研究中自變量為定序變量且非離散，且變量之間較為等距。前文中將自變量按照虛擬變量的方式處理存在自由度消耗較多、過擬合的可能性。因此我們將自變量培訓時長按照連續變量做處理，刪除了在第一階段未通過顯著性水平檢驗的單位規模、行業地位以及行業類型等控制變量，觀察雇主培訓時長對高職學生技能評價是否表現出一致的結論。研究結果如表3所示，研究結論較為一致，隨著雇主對高職學生培訓時間的增加，其對高職學生技能評價更好的概率越大；對企業雇主來說，這種效應更大且更顯著。

表3 培訓時間影響技能評價的回歸結果

盡管不同單位規模的用人單位對高職學生技能評價不存在顯著差異，本研究仍將用人單位規模分為小微企業和中大型企業進行穩健性分析，以觀察不同規模單位培訓時長是否影響其對高職學生的技能認可度。同樣的，我們刪除前兩個階段未通過顯著性水平檢驗的行業地位和行業類型，以企業樣本為主要研究對象，將培訓時長分別按照分類變量和連續變量進行分析，觀察不同用人單位規模的雇主培訓時長對高職學生技能評價。研究結果如表4所示，對于小微型企業而言，培訓時長增加并未對高職學生技能評價更好，崗前培訓尚未彌補技能供給不足。但對于中大型企業而言，培訓時長增加會提高其對高職學生技能評價，崗前培訓可以彌補技能供給不足。具體而言，在以培訓時長為分類變量的條件下，提供崗前培訓時長“1-2個月”“2-3個月”“3-4個月”的雇主比 “1個月以內”的雇主對高職學生技能評價更好，前者分別是后者的1.35倍、1.39倍和1.72倍。培訓時長視作連續變量的條件下，雇主提供崗前培訓時間越長，其對高職學生技能評價越好，培訓時長每提高一檔，評價更好的概率增加11.9%。總體而言，中大型企業更偏好崗前培訓，并以崗前培訓彌補技能供給不足。

表4 不同規模企業培訓時間影響技能評價的回歸結果

結論表明，產教融合必須有企業端的參與，或者達到企業仿真培訓的水準，這一點過去強調得多，實質性推進不力。另外，企業崗前培訓的時間并不長，但技能認可度提升的幅度較大，說明產教融合滿足企業需求的難度沒有想象中那么大，只是教育端始終難以實現完全仿真培養，有其社會分工不同的客觀性。結論印證了教育端技能供給不足的狀況，以及產業端為彌補不足需要投入的時長，有利于思考產教融合“最后一公里”供給水平提升的方向、目標與方式。關于小微企業與中大型企業在崗前培訓后高職學生技能評價上的差異，一方面印證了企業在產教融合中的作用，更接近真實生產場景的培訓更有利于技能提升；另一方面這也源自多層原因，首先，小微企業員工規模有限、利潤相對微薄、員工流動性大，企業培訓成本較高（王福強，2013），企業對畢業生崗前培訓的體系性與基本能力較大中型企業偏弱，但對畢業生技能“即插即用”的要求期望更高。其次，有限資金用在刀刃上，小微企業在尚未建立完善培訓體系、預算受限、缺少系統的政策扶持條件下，其更關注關鍵崗位的技能適配，必要的培訓也主要針對這些員工，以彌補技能不足。因此，針對小微企業是否真如當前數據顯示的崗前培訓無法彌補技能不足，還有待進一步考證，包括在小微企業培訓成本獲得政府補貼條件下、聚焦小微企業關鍵崗位的樣本分析等。當前，打通職業教育人才供需匹配最后瓶頸的關鍵路徑，在于由企業以第一主體承擔就業前的崗前技術培訓，院校則負責之前的知識學習與崗前培訓中的知識、管理等輔助，以企業為發起方推動“產教”融合，而不是目前由院校主導的“教產”融合。

（三）政策供給尚未驅動職業教育產教融合資源達到最優配置

職業教育產教融合的政策演進是國家人力資本戰略與市場經濟規律動態調適的制度化嘗試。職業教育產教融合政策體系的持續擴容，映射出國家破解人力資本供給側結構性矛盾的決心。

1.產教融合政策體系效能逐級衰減

以政策推動產教兩端深度融合，其本質是通過制度設計矯正人力資本供給的結構性偏差。2017年以來，國家多部門陸續出臺政策文件。一方面明確主體責任，密切合作關系，另一方面推動采取財稅、土地、金融等組合激勵方式，構建起多維政策工具箱。然而從公共經濟管理的角度看，政策工具的“規模效應”與“結構效應”尚未得到有效調和，存在顯著的邊際效益遞減。政策體系構建呈現出典型的“漸進調適”特征，即在維持政策連續性的前提下，通過工具創新逐步擴大改革縱深。在制度經濟變遷中考察，當政策供給長期停留于量變積累階段時，可能陷入政策投入邊際效益持續遞減困境，而結構性矛盾未能根本緩解。這種政策效能衰減的根本癥結，在于政策既需遵循市場規律激發企業參與活力，又要通過制度設計保障社會效益最大化，客觀上造成“兩難”局面，難以實現邊際突破。新技術所帶來的專業化和勞動分工的大量增加，以及相對價格的變化既造成微觀組織的困境，又產生許多現代政府與經濟科層組織中的激勵不相容等困擾，需要適應性效率來改變（North，1991）。為應對政策工具的激勵與管制，市場主體形成一種對過去政策體系的“適應性效率”，當政策激勵未能有效補償制度變遷成本時，市場主體將維持原有行為模式。打破這種模式，亟須重構政策工具的邊際激勵強度，形成新的“適應性效率”。

2.產教融合模式的立體化改革仍存阻滯

我國產教融合政策歷經“戰略規劃—試點突破—立體構建”三階段共振。2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》指出，“人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應”，要“促進人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合”，以加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，增強產業核心競爭力。該文件首次明確了“教育鏈與產業鏈深度融合”的目標，具有很強的戰略意義。之后，針對產教融合的組織形式、擔責主體、激勵政策組合等，從中央到地方形成了多方面、多層次的點狀突破。目標的復合性與國家戰略思想中的系統觀念已經決定了產教融合從校企雙方“簡單”合作向立體化改革發展成為必然趨勢。2022年產教融合政策升級為“省域體系+市域聯合體+行業共同體”立體戰略。隨后的兩年內，全國以產業園區為基礎，建設市域產教聯合體國家級34家、其他層次200余家；在重點行業和領域成立行業產教融合共同體國家級2家（中國教育科學研究院，2024）。地方、行業、企業對參與職業教育產教融合表現出極大熱情。立體化改革作為整體、系統地解決中國職業教育人才培養現實問題的政策選擇，已經在引導、激勵與政策落地等方面發揮作用，但與發揮多主體力量，把政策效應落實到人才培養各環節、全過程，跟上產業發展要求的政策目標相比，還有較大的距離。

3.多元治理引致融合機會與交易成本同步增加

在多部門協同治理的情況下，職業教育產教融合的有效性仍未達到預期，部門間的權責交叉與目標存在分歧。在形成多部門齊抓共管，多方推進的同時，也易于形成典型的“決策孤島”效應，政策演進陷入工具創新與結構制約的適配困境，使不同部門發布的政策較難融為一體、形成合力。中央與地方推出的多項產教融合政策的“金融+財政+土地”組合工具包，試圖通過政策工具多元化破解單一激勵失效問題。但實踐表明，政策工具發揮協同效應的難度超過政策預估。究其原因，其一，有激勵力度不足問題。比如，教育費附加和地方教育附加的減免比例杯水車薪，難以真正起到撬動作用。其二，存在全局性政策目標與微觀主體利益訴求不一致問題。如現實中有資金被用于校舍擴建等傳統基建項目的情況。其三，有產教融合政策與其他政策沖突的問題。以稅收抵免政策為例，某交通職業學院與汽車生產企業共建的實訓基地項目中，企業投入1000余萬元購買設備。若此類設備被歸類為“產教融合公益性投入”，則可能觸發增值稅抵扣限制。例如，設備若用于教學而非直接生產，其進項稅額需轉出，導致企業實際成本增加約13%。現行政策框架仍沿用純公共物品供給模式，導致資源配置效率持續走低。產教融合設施作為典型的“俱樂部物品”，兼具競爭性與排他性特征，需建立差異化供給機制。另外，現有產教融合政策執行中，仍存在一些落實難的問題。

三

職業教育產教融合的企業效用與成本分擔

從普遍意義上來看，企業是職業教育產教融合的直接受益者。但長期以來，企業參與產教融合的程度不同，成本分擔責任不清。在產教融合過程中，人才培養成本分擔問題一直是學術界和實踐界關注的焦點與難點。保障產教融合的持續深入開展，需要在考慮企業參與產教融合效用的前提下，建立合理成本分擔機制。

（一）職業教育產教融合下的企業效用

企業是產教融合機制生產出的人才的消費一方，產教融合提供消費者（企業）效用。國內有研究也探討了企業參與職業教育的收益，包括直接收益和間接收益。直接收益主要體現在企業能夠獲得學生提供的勞動力，從而降低生產成本；間接收益則包括企業通過參與職業教育提升自身社會形象、增強市場競爭力等。因此，分析企業在產教融合中的效用，有助于認清企業參與成本分擔的必要性。

生產過程中，企業消耗資本、技術、設備、原材料、能源、人才等。將技術與人才之外的消耗歸入其他資本，即假設企業效用來自技術、人才與其他資本。

假定技術水平為，人才投入為 Q ，其他資本投入為 M ，其中 α、β 為人才與其他資本的彈性系數，則企業作為消費者時的柯布-道格拉斯(Cobb-Douglas)效用函數為:

（二）職業教育產教融合成本分擔的現實狀況

1.成本構成的分類

職業教育產教融合的成本構成呈現多維度特征。國內研究普遍從管理學視角細分成本類型，孫長坪等將頂崗實習成本劃分為運行成本與風險成本，其中運行成本涵蓋“職業學校的實習單位調研成本、實習單位的設備損耗成本及學生的學費投入”，風險成本則包括“安全教育培訓支出及事故賠付費用”（孫長坪，段偉，2020）。吳金鈴進一步按合作階段分解成本，提出校企合作初期需承擔“固定資產投入成本及合作保障機制建設成本”，中期面臨“人才培養成本及學生流失導致的沉沒成本”，后期則涉及“學生挽留成本及科研項目協作成本”（吳金鈴，2020）。冉云芳的實證研究表明，企業成本中人力成本占比最高（65.5%），主要包括“支付給學生的津貼（含社會保險）及培訓人員薪酬”（冉云芳，2018），而設備損耗等物質成本僅占4.5%。

2.分擔主體的博弈與失衡

成本分擔主體包含政府、企業、學校與學生，但各方責任邊界不清導致結構性失衡。國內研究指出，政府財政投入長期不足，導致“高職院校學費上漲速度更快，學生成為成本重要分擔者”（李博，2011）。迄今，普通高等教育與職業院校的生均投入差異較大仍引發爭議。企業分擔意愿受收益預期影響，冉云芳對161家企業的調研發現，44.7%的企業凈現值為負，主要因“合作周期不足6個月時企業處于虧損狀態”（冉云芳，2018）。王亞南從交易成本理論分析認為，多元主體利益訴求沖突加劇了分擔矛盾，“職業院校注重人才培養質量提升，企業追求短期用工成本節約，雙方動機錯位導致合作穩定性差”（王亞南，2024）。而德國通過法律明確企業主體責任，姜大源指出其“將培訓支出計入企業成本，政府不免稅”，企業視其為“人力資源開發的戰略性投資”（姜大源，2007）。

3.國際經驗與中國困境

研究表明，德國企業在職業教育中發揮著教學主體、經費主體和法律主體的三大作用，其投入雖增加了企業成本，但創造了直接經濟效益，更重要的是獲得了高素質的職業人才，這是一種對人力資源開發的投資和對未來的投資。德國“雙元制”模式通過制度設計降低交易成本。企業承擔實訓主體責任，姜大源強調其在教學中占據主導地位，“‘雙元制’職業教育中，70%-80%的教學在企業進行”（姜大源，2007），同時行業協會監督《職業培訓合同》執行，確保培養質量。澳大利亞企業通過TAFE制向學校提供大量兼職教師、幫助學校建設實訓基地、提供實習機會、向學校提供先進的設備等參與職業教育（王紅英，胡小紅，2012）。在我國，實體化改革尚未根本解決成本問題：“產教融合實體化雖減少人才培養協同成本，卻推高了制度創新成本與關系解除成本”（王亞南，2024）。例如混合所有制辦學因“產權混合后資產性質認定法規缺失”，面臨國有資產流失風險，并引起職業院校決策者對于違規風險的擔憂。此外，勞動力市場外部性危機加劇企業顧慮，例如，制造類企業的短期成本顯著高于商貿服務類企業，但長期收益主要取決于學生留任率，而制造類企業的學生留任率在一定水平上顯著高于商貿服務類企業（冉云芳等，2021）。企業不同程度上擔憂人力資本投資被“搭便車”，陷入自家投資，別家受益的境況。

（三）職業教育成本分擔對產教融合效果的影響

表面上看，產教融合概念體現的是一個雙方相向而行的，友好融洽的合作，似乎是愉快、自然而然、各取所需的，但現實中，“經濟賬”才是雙方決策的主要依據。成本分擔是產教融合的重要部分，也是效果好壞的重要影響因素。在產教融合過程中，學校投入的主要是非實物形態的人力資本，這使得企業對此難以做出精確計量；同時，學校的產出主要是一種非標準化服務，企業難以進行準確評判。這是一種實質性的信息不對稱，很大程度上制約著企業參與產教融合（尹江海，程培堽，2021）。多年來，企業該不該承擔職業教育人才培養成本、該承擔多少一直是實踐中討論的問題。有研究者建議企業合理承擔教育成本，政府企業各負其責，“構建合理成本分擔機制，充分發揮政府調控作用，對產教融合中發生的成本進行補貼”（萬偉平，2024）。關于這一問題，現實中似乎陷入死循環，如果企業承擔成本，政府需要進行多樣化的財政稅收等政策激勵，由于激勵政策無法落實，企業也就難以承擔成本。職業教育成本分擔國際比較來看，在德國，企業與政府經費投入比例約為7∶3；英國經費來源中70%由政府承擔，但其中一部分通過培訓稅方式實現（李俊，李東書，2019）。德國的企業深度參與職業教育，既承擔了人才培養的任務，并為其付出了較高的成本，也通過利益代理機構參與到人才培養標準的制定過程中，從而形成了在全世界范圍內較為獨特的、通過制度化方式深度參與職業教育的范式之一（李俊，李東書，2022）。

將產教融合中的成本分擔與收益獲得模型化，有利于以經濟學的視角簡化復雜關系，明晰行為方向。假定各方參與職業教育的成本投入決定其培養人才收益，創建模型分別討論總成本不變和總成本變化的情況如下。

1.總成本不變

以合理的比例與方式承擔成本，從而避免職業教育人才培養外部性問題，達到人才培養最優化，需要構建利潤方程。

假設教育投入收益由兩部分組成，分別為人才收益及社會收益。 為教育總投入， ， 分別為政府與企業獲得的人才收益， , 分別為政府與企業獲得的社會收益， ? 對教育投入人才收益制約。得到收益函數如下。

當總成本固定不變時， 與 是不變的，社會總凈收益中的社會收益與成本不變， 也不變，但?的值會影響人才收益。 ? 是 ? 的函數， ? 的變動會影響?的變動，成本分擔給企業與政府之間的比例會影響人才培養，全部由政府承擔會使得收益減少，投入的成本沒有發揮應有的效用、未能滿足企業的需求。所以應合理分擔成本，使企業也承擔一部分成本，推動其外部性收益達到最大，與此同時減輕政府負擔，擺脫產教融合困境，提升人才培養質量。

2.總成本變化

所以，在政府主要承擔職業教育成本時，如果新增成本由企業承擔， ? ? 的值會變動上升，使企業深入推進參與實踐過程，人才培養質量提高，并增加社會收益與外部性收益。

顯然，不能把成本分擔變成一方絕對承擔的討論，以合理的比例與方式承擔成本，是避免職業教育人才培養外部性問題的重要途徑。目前，我國絕大部分職業教育成本由政府承擔。而教育部門承擔主要成本，不盡合理，加劇產教融合困境，降低人才培養質量。

四

經濟理性下職業教育產教融合的政策選擇

目前，職業教育產教融合政策已漸成體系，但在解決瓶頸問題方面，尚缺少決定性手段。歸根結底，是因為責任不清、利益不明、成本分擔不合理，以及由此導致的技能人才培養與使用陷入外部性過度外溢，供需市場調控失靈。因此，有必要從經濟理性的角度提出職業教育產教融合政策的突破點。

（一）采用科學方法進行成本收益核算

企業與院校（或政府）都是市場經濟條件下的經濟主體，任何一個經濟主體在參加經濟活動時，都會考慮到成本與收益，盡可能實現利潤最大化。經濟主體的成本收益核算已有相當成熟的理論與方法體系，職業教育產教融合領域的成本收益核算并非無據可依。二十世紀六十年代，西奧多·舒爾茨（Theodore W. Schultz）將成本收益分析方法系統應用于教育投資分析。具體實踐中，可以采用凈現值法、現值指數法、內含報酬率法等方法，綜合考慮直接成本、間接成本、機會成本、沉沒成本，以及凈收益、消費者剩余、內部收益率等，貨幣化地計算校企參與產教融合的成本與收益。德國職業教育培訓成本與經費專家委員會在二十世紀七十年代、九十年代，采用計量模型分別對企業參與產教融合的成本進行了調查（冉云芳，石偉平，2016）。目前，我國職業教育產教融合總體上基于企業與院校間以市場形式自發計算成本收益，雙方各投入多少、獲得多少僅停留在“心知肚明”層面，因此也導致校企合作中，從教育端直接同時獲取人才收益與商業利益的企業更多地參與產教融合，而僅能獲取人才收益的企業行為不夠穩定。參與人才培養、獲取人才紅利與直接從市場的招聘、從同類企業中“挖人”相比，大多數企業直接選擇了投入與收益更直觀的后者。國內也有研究進行了某個角度的調查測算，認為“企業參與實習總體上是獲利的，但各企業之間的差異較大，有超 4 成的企業處于虧損狀態”（冉云芳，石偉平，2020）。無論贏利還是虧損，要在明處，才可以使激勵政策、財稅補貼合理落實，企業與院校根據盈虧情況調適參與市場的行為。政府與學界有責任提出明確的核算方法。

（二）重視政府、企業、院校、師生等不同利益訴求的協調

將職業教育作為技能人才的一種經濟生產考量，必須重視參與生產各方的利益訴求。作為一種經濟關系的產教融合，政府期望其支撐產業發展與社會生產總值的增加，企業期望降低成本、提高收益，院校要在維持生源質量、保證行業地位、獲取政府資金、保障治理有效等方面受益，教師要在勞動投入、經濟收入、職業發展、社會地位等訴求中做權衡。學生既是人才生產中的“原材料”，又是自己作為產品的“生產者”，就業與收入是其考量的重要因子。多元參與的多元訴求之下，職業教育產教融合的利益訴求變得非常復雜。在成本收益核算清楚的基礎上，一方面，形成規定政府、學校、行業、企業職業教育責任分擔的新契約，這種契約必須考慮到行業差異、區域差異，也必須考慮到院校及其專業差異；另一方面，在全社會對職業教育產教融合投入與受益形成穩定的心理預期，既防止教育與產業部門就技能人才培養責任之間的“扯皮”，又防止“教育萬能論”，避免教育部門承擔事實上無法承擔的無限責任。最終，提升職業教育產教融合生產效率與總價值。

（三）通過打破職業教育外部性來提升產教融合效用

職業教育培養成本高是共識。有研究證明，在世界各地，職業技術教育的成本大多高于與相應學段的普通教育的成本，無論成本由政府抑或其他方面承擔。在美國, 職業技術教育要高出 80%左右，非洲、亞洲和拉丁美洲發展中國家的職業技術教育與普通教育經常性平均成本的平均比值為 2.53（Tsang，1997）。在政府承擔主要成本的前提下，總體上看，職業教育成為公共生產，職業教育培養的人才成為公共產品（至少在公辦職業教育中），公共產品具有正外部性，通常缺少排他性與競爭性。非排他性導致眾多企業可以從職業教育生產中自由取用人才，而不會相互減少消費機會。非競爭性使增加一個企業也不會增加職業教育生產成本、降低生產質量。但當產業與技術快速變革發生時，某些產業對某些技術崗位的需求大增，但公共產品的生產機制難以根據需求及時調適，導致資源浪費、財政低效、社會不公等現象出現，并阻礙經濟社會發展。一定程度上可以說，正是政府承擔主要成本，在職業教育人才生產中形成公共產品的投入不足，導致供給不足與局部消費擁擠。解決這一問題的方案，是引入市場機制，將職業教育由公共產品轉變為準公共產品或非公共產品，提升企業作為消費者的付費意識，使其更加深度地投入產教融合、參與人才培養，從而提高投資與生產效率。

（四）調適市場失靈，防止局部人才過剩與短缺

職業院校的人才培養規模與結構，不可避免地受到產業市場的影響，同時，容易忽視的是，也受到教育需求的較大影響。教學方法、教學內容、專業設置等高職院校的內部特征，以及包括畢業生的學用結合狀況、就業率、就業部門等在內的勞動力市場特征，都或多或少地影響職業技術教育收益（劉大立，李鋒亮，2007）。很多院校在專業設置與調整中，將招生數量與質量作為十分重要的考量因素。作為一個突出的評價指標，學校的錄取分數線高低以及其所決定的招生排名，受到院校及其教師的高度重視。招到分數更高的考生，意味著學校的社會地位較高、競爭力較強、對家長與學生的持續吸引力更大，以至于出現寧可擴大或保持招分數高、報考活躍、產業需求少的專業，也不招或少招產業急需的專業。一些專業負責人為了保持在項目、獎項、論文方面的產出優勢，作出經濟人的“理性選擇”，采取短視行為保護有傳統優勢但過剩的專業，集合成社會行為，便形成局部人才供給過剩、過剩消化緩慢，以及滿足新需求的供給不足。這種情況下，政府與企業均需擴大對急需專業的投入，加大該領域產教融合的力度。目前，全國約有500所高校開設了人工智能本科專業（人民網，2024），很多職業院校在缺少師資、缺少規劃的情況下，紛紛跟上舉辦，其結果是解決了供給不足問題，還是導致供給過剩，值得思考。一個反向的例證，是近年來建筑專業在各類院校大幅縮減，甚至一些學校撤銷了建筑學院的二級機構，固然是市場選擇的結果，但人才過剩之下的被動調整導致了巨大的資源浪費和效率損失。因此，即便為了解決市場失靈問題而加大對急需專業的關注，也應防止走向另一個極端，即急需人才的培養不問質量、一擁而上，政策、資金、項目等重復投入、低水平投入，導致資源浪費，相關人才迅速過剩，形成新的市場失靈，并擠壓仍有存在價值的專業的發展空間。

來源｜《華東師范大學學報（教育科學版）》2026年第4期

作者｜張浩（中國教育科學研究院區域教育研究所副所長、研究員）；胡姝（通信作者，北京理工大學教育學院副研究員）；梁銘軒（北京理工大學教育學院）