中國財政究竟養了多少人？

自古以來，無論東西方，財政供養人員的規模和結構，既直接影響政府治理的成效，又直接影響政府的財政負擔與經濟社會發展。財政供養人員過少，固然可以減輕政府財政的負擔，卻妨礙政府治理的正常運行。財政供養人員過多，既會造成機構臃腫，又會增加財政負擔，對經濟社會的健康發展帶來壓力。

長期以來，關于中國財政供養人員的規模和結構，一直眾說紛紜，可靠的研究并不多見。最近，筆者看到北京大學中國經濟研究中心主辦的《經濟學（季刊）》刊發的一篇論文《中國財政供養人員規模估算與結構分析》。該論文基于多個來源的官方統計數據，在一定程度上厘清了中國財政供養人員的規模與結構。

根據該論文的介紹，財政供養人員的統計有不同的口徑，如果從采取最大口徑的廣義說法，會包括財政供養編內在職人員、財政供養編外在職人員、離退休人員和自收自支的機關事業單位在職人員。如果采取最小口徑的狹義說法，財政供養人員包括財政供養編內在職人員、離退休人員。如果采取中間口徑的說法，財政供養人員包括財政供養編內在職人員、財政供養編外在職人員、離退休人員。該論文同時對最小口徑、中間口徑、最大口徑進行測算，將中間口徑作為核心估算結果。

據該論文的測算，從絕對數量來看，各個口徑的數據都顯示，近年來中國財政供養人員仍呈現上升趨勢，2004年到2020年間，以中間口徑度量的財政供養人員從5212萬人增加到6846萬人。財政供養的在職人員占就業總人口的比重從2004年的5.04%上升到2020年的5.54%，說明越來越多的就業人員集中在“體制內”。

該論文表示，盡管2013年政府機構改革后，財政供養人員增速有所放緩，但就其“供養人員只減不增”的目標而言，中國財政供養人員的上升趨勢仍未被徹底抑制。

除此之外，根據該論文對財政供養人員的結構測算可以發現：中國財政供養人員規模上升很大程度上來自離退休人員的增加，2020年財政供養人員中近四成并非在職人員；2013年政府機構改革以來編內人員明顯縮減，但編外人員不斷上升，2004年215萬編外在職財政供養人員，到2018年已經膨脹到442萬，增幅超過一倍；從縱向上看，財政供養人員龐大的規模主要來自基層區縣組織；財政供養人員在空間上出現局部地區編制相對緊缺與少數地區人浮于事并存的錯配現象，人口越少的地區的供養率越高，人口較多的地區的財政供養負擔反而相對較輕，地級市供養率呈現出明顯“西高東低”的不平衡特征，這說明對不同地區的財政供養人員管理不宜采取簡單的數量嚴控政策，而應實施因地制宜的差異化政策。

應該說，該論文的測算結果符合大眾的普遍觀感。改革開放以來，中國創造連續數十年經濟快速增長的驚人成績，一躍成為全球第二大經濟體和第一大工業國。這背后當然有非常多的因素，尤其是離不開改革開放的政策與廣大中國人的辛勤努力。在眾多促成中國發展的因素中，有一個因素不應被忽略，即改革開放以來的體制成本總體而言大幅下降，從而有利于激發社會活力與創造力。這正是改革開放初期“下海潮”、“創業潮”流行的時代背景。但過去一些年，越來越多的年輕人不愿去市場拼搏，而是在避險求穩心理的驅使下紛紛擠入“體制內”，造成社會開始流行“考公熱”、“考編熱”的現象。

與中國財政供養人員規模持續增加相伴隨的是，由于人均壽命的延長、老齡化社會的到來，拿著豐厚養老金的“體制內”離退休人員越來越多。

一個不容回避的現實是，相比于“體制內”退休人員動輒六七千人民幣的豐厚養老金，在企業打拼的“體制外”退休人員平均只有三千人民幣左右的養老金，從鄉村來到城市奮斗的年輕人的農民父母們的基礎養老金最低標準只有163元人民幣。

公允地說，無論是考慮到政府治理的需要還是考慮到經濟社會健康發展的需要，讓財政供養人員規模保持在合理范圍，給予公務員適當優待以吸引人才，都是必要之舉。但財政供養人員的規模不能持續上升，給予公務員的優待應該公開、透明、合理。財政供養的工作人員，終究是服務人民、服務社會，本身并不直接產生財富，其規模與待遇應該在財政承受范圍之內，不能反過來擠壓社會的發展空間。

只有當財政供養人員的規模、待遇在公開透明的合理范圍之內，只有當財政供養人員的工作讓人民和社會滿意，只有當財政供養人員在與“體制外”人員的良性互動中共同推動經濟發展和促進社會進步，整個社會才能長治久安，中國現代化事業才能不斷向前推進。這意味著從中國長遠健康發展考慮，應當努力將體制成本保持在合理范圍，應該努力縮小“體制內”人員和“體制外”人員的養老金待遇差距，應該通過現代化治理改革、提高行政效率、適度精簡機構和人員來節用裕民。