《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“‘十五五’規(guī)劃綱要”）明確提出“優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”。國土空間，是發(fā)展之所依、民生之所系。面向基本建成社會主義現(xiàn)代化關鍵時期，構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間體系，是推動生態(tài)文明建設、保障國家總體安全、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎性工程。近日，本報記者采訪了多位國土空間研究領域的學者，大家表示，“十四五”時期我國國土空間規(guī)劃實現(xiàn)了歷史性跨越與體系性重塑，在“十五五”發(fā)展新起點上優(yōu)化國土空間發(fā)展格局、提升國土空間協(xié)同治理效能，任重道遠。

國土空間治理邁入新階段

“十四五”時期，是我國國土空間規(guī)劃從藍圖設計走向全面實施的五年，是“多規(guī)合一”改革由制度構建邁向成果落地的關鍵階段。最顯著的標志，在于一張覆蓋國家、省、市、縣的國土空間規(guī)劃藍圖已然繪就，并構筑起堅實的數(shù)字化實施監(jiān)督底盤。浙江大學公共管理學院教授岳文澤表示，“十四五”期間最具里程碑意義的成就，是完成了全國及省市縣四級國土空間總體規(guī)劃的編制審批，并同步推進“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設。這意味著，長期困擾空間治理的規(guī)劃“打架”問題得到根本性解決，國土空間用途管制、資源配置擁有了統(tǒng)一的空間藍圖和數(shù)字基座。從《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》的宏觀引領，到長江經(jīng)濟帶—長江流域等跨區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，再到市縣總體規(guī)劃的精細布局，一個上下貫通、邊界清晰的規(guī)劃體系已經(jīng)形成。

在中國地質(zhì)大學（武漢）副校長胡守庚看來，“十四五”時期國土空間規(guī)劃發(fā)展的成效體現(xiàn)在體系的全面成熟與戰(zhàn)略的深入落實。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為指引，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局三大戰(zhàn)略空間框架持續(xù)優(yōu)化。特別是統(tǒng)籌劃定并嚴守永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”，為糧食安全、生態(tài)安全和城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展劃定底線，有效遏制城市“攤大餅”式無序擴張，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢安全屏障。

“這一系列舉措，構建了國土空間治理體系的‘四梁八柱’。”岳文澤認為，通過“五級三類四體系”的構建，不僅確立了從戰(zhàn)略到實施的傳導機制，更在思想認識、行政組織、技術平臺和專業(yè)共識上，為“十五五”時期的格局優(yōu)化奠定堅實基礎。

廈門大學建筑與土木工程學院教授趙燕菁用生動的比喻描述了這一轉變。他說，過去的國土空間規(guī)劃體系，如同為高速增長的經(jīng)濟洪流修建了堅固的“河道”與“堤壩”，將發(fā)展動能約束在合理框架內(nèi)，既發(fā)揮“灌溉”之利，又避免資源環(huán)境遭受沖擊。如今，隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，規(guī)劃的角色也需要從“約束洪水”向“激發(fā)活水”演進，如何將龐大的存量空間資源轉化為新的增長動力，成為下一階段的核心課題。

胡守庚認為，面向“十五五”，國土空間規(guī)劃的指標體系需緊扣“安全”與“發(fā)展”雙重維度。安全維度要聚焦底線管控的剛性與國土系統(tǒng)功能的韌性；發(fā)展維度則要更關注空間利用效率、結構優(yōu)化與功能協(xié)同，確保重大生產(chǎn)力布局與資源環(huán)境承載能力精準匹配。

打造高品質(zhì)生活空間

我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，是國土空間規(guī)劃必須直面且著力破解的重大課題。推動城市更新與鄉(xiāng)村振興同頻共振，創(chuàng)造城鄉(xiāng)各美其美、美美與共的優(yōu)質(zhì)生活空間，是“十五五”時期提升空間品質(zhì)、促進共同富裕的內(nèi)在要求。

“這要求規(guī)劃必須具備極強的戰(zhàn)略前瞻性和政策敏感性，更要精準回應人民群眾對美好生活的向往。”岳文澤表示。他建議從三方面協(xié)同發(fā)力。一是打通城鄉(xiāng)空間功能脈絡，構建公共服務、交通廊道、生態(tài)網(wǎng)絡互聯(lián)互通的“多網(wǎng)合一”格局，引領要素雙向流動。二是重塑城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)動能，圍繞都市圈、縣域經(jīng)濟和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)做好空間保障與要素配置。三是賦予規(guī)劃“智慧”屬性，運用數(shù)字技術打造公眾可感可知可享的服務場景，構建共建共治共享的空間治理新體制。

空間品質(zhì)是高品質(zhì)生活的物質(zhì)載體。北京清華同衡規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師郝慶認為，“十五五”時期需通過規(guī)劃的有效實施，在安全底線之上，重點提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境。一方面，要加強基礎設施和公共服務體系建設，打造宜居、韌性、智慧的城市與鄉(xiāng)村，為人才集聚和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境；另一方面，要注重“空間運營”，通過城市更新、土地綜合整治等手段盤活存量資產(chǎn)，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，讓空間增值收益更好惠及城鄉(xiāng)居民。

趙燕菁認為，城鄉(xiāng)關系正從傳統(tǒng)的垂直分工轉向水平分工。在嚴守底線的前提下，應著力打破阻礙要素自由流動的制度壁壘，借助互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代物流，讓鄉(xiāng)村成為城市消費的新場景。

胡守庚從治理框架層面闡釋了協(xié)同路徑。他認為，關鍵在于發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌功能，將城市更新與鄉(xiāng)村振興納入統(tǒng)一治理框架。“十五五”規(guī)劃綱要通過穩(wěn)定總體格局、管控開發(fā)邊界，既為城市更新定向，也為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的空間保障和制度預期。統(tǒng)一城鄉(xiāng)空間標準和基礎設施布局，推動資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，最終形成城鄉(xiāng)功能互補、良性互動的生動局面。

服務國家戰(zhàn)略布局

國土空間治理的數(shù)字化轉型，正將治理場域從物理空間拓展至數(shù)字空間，驅(qū)動治理模式發(fā)生深刻變革。岳文澤表示，這一轉型是“全域數(shù)字化、業(yè)務協(xié)同化、決策智能化”三位一體的系統(tǒng)工程。為應對其復雜性，他提出三大路徑。一是完善數(shù)據(jù)要素基座。要持續(xù)整合自然資源調(diào)查監(jiān)測、資產(chǎn)清查等數(shù)據(jù)，融合物聯(lián)網(wǎng)、人類活動等動態(tài)“流”數(shù)據(jù)，構建多維立體的自然資源時空數(shù)據(jù)體系，為數(shù)字孿生國土建設夯實基礎。二是統(tǒng)籌算力模型與場景應用。圍繞底線管控、低碳發(fā)展等打造智慧應用場景，探索跨區(qū)域、跨部門場景協(xié)同技術，實現(xiàn)規(guī)劃、實施、監(jiān)督、預警的全周期智慧化管理。三是優(yōu)化協(xié)同共享的治理機制。通過國家級與省級平臺有效銜接，建立“縱向貫通、橫向聯(lián)動”的治理機制，最終形成多方參與、共建共治共享的智治新格局。

面對國際形勢中的不確定性，提升國土空間治理現(xiàn)代化水平使命重大。北京大學政府管理學院教授薛領提出，推進中國式現(xiàn)代化背景下的國土空間治理新范式，要求我們超越簡單性與復雜性思維，以系統(tǒng)觀念和極限思維，科學把握空間演變與調(diào)控機理，構建能夠應對各種風險挑戰(zhàn)、支撐高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局與支撐體系。

構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，是“十五五”時期的重大戰(zhàn)略任務。在岳文澤看來，學術研究應聚焦四大方向。一是優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，適時增設適應存量發(fā)展需求的復合功能區(qū)，健全生態(tài)補償機制。二是深化資源環(huán)境承載能力評價，科學研判發(fā)展底線與彈性空間。三是因地制宜研究新質(zhì)生產(chǎn)力培育與產(chǎn)業(yè)升級的空間規(guī)律。四是探索資本、人口、技術等核心要素流動與空間集聚機制，助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。郝慶建議，應從規(guī)劃的哲學基礎、價值導向、技術方法和治理模式等方面進行創(chuàng)新，構建中國國土空間規(guī)劃理論體系。

“規(guī)劃研究要努力成為推動經(jīng)濟增長的發(fā)動機。”趙燕菁認為，必須聚焦人地關系動態(tài)、空間資源配置效率、城鄉(xiāng)要素流動規(guī)律等關鍵問題，強化人工智能等新技術的融合應用。權益市場應成為存量時代規(guī)劃研究的新基石，探索如何通過空間權益的合理設定與流轉，激活存量資源價值。胡守庚認為，研究需緊密結合政策與實踐需求，提升針對性和解釋力。為此，應深化從“管理”到“治理”的體制機制研究，關注各級規(guī)劃事權劃分、部門協(xié)同及實施效能，加強空間安全與風險治理研究，將韌性理念融入空間優(yōu)化全過程。

中國社會科學報記者 明海英

來源：中國社會科學報

新媒體編輯：常暢

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