來源：市場資訊

（來源：中國發展改革）

城市更新：一道必答題，引出三個真問題

——從國常會部署看城市更新的“可持續”邏輯

5月15日，國務院常務會議審議通過《城市更新“十五五”規劃》。會議明確當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，要求“把城市更新擺在突出位置”，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

“十五五”規劃《綱要》提出“高質量推進城市更新”。作為首部城市更新專項規劃，《城市更新“十五五”規劃》的審議通過，標志著城市發展底層邏輯的實質性切換。從增量擴張到存量提質，從土地財政到資產運營，從大拆大建到有機更新，從政府主推到多元共治——四個轉向，共同推動城市發展方式的重大轉變。

會議同時強調，“健全城市更新實施機制，完善政策支持體系，構建可持續的城市更新模式”。

城市更新的“可持續”問題是個重大戰略命題，也是道必答題。落實好這一部署，要從根本上解決三個核心問題：錢從哪里來？人的“最大公約數”怎么找？政府角色如何重新定義？

近年來，福建省漳州市將生態修復與城市更新深度融合，在九龍江西溪南岸分批推進龍江歲月城市更新項目，昔日的灘涂荒地變身綠意盎然的生態岸線，成為市民日常休閑和游客打卡的好去處。這是4月11日拍攝的福建漳州龍江歲月景區及周邊城市景觀。新華社記者 姜克紅 攝

城市更新為何如此重要？

從“增量擴張”轉向“存量提質”

會議要求，“把城市更新擺在突出位置”。為什么城市更新如此重要？為什么是現在？

從城鎮化進程看，2025年底我國常住人口城鎮化率67.89%，逼近70%的國際拐點。國際經驗表明，越過這一關口，大規模新建需求將呈現趨勢性下降，城市發展重心自動轉向存量更新。過去“賣地—建房—賣房”的增量模式正在失效：新增建設用地指標收緊，“土地財政”難以為繼。城市發展的邏輯正從“增量擴張”轉向“存量提質”。城市更新正是新階段城市發展的重要動力源。

從基礎設施現狀看，住建部數據顯示，未來五年，全國約20萬公里燃氣管網、約17.5萬公里排水管網、約17.5萬公里供水管網、約10萬公里污水管網、約12萬公里供熱管網，將同步進入智慧化改造。同時，約50萬套（間）城鎮危舊房、約11.5萬個老舊小區、約1500個老舊街區廠區亟待更新改造。城市更新，本質上是補歷史欠賬，提升民生福祉。

從經濟拉動作用看，住建部部長倪虹在《求是》雜志撰文指出，“十五五”期間城市更新重點任務涉及直接投資規模巨大，還將帶動數十萬億元的投資和消費。

更深層的邏輯在于：當超9.4億人生活在城鎮?，當群眾需求從“有沒有”轉向“好不好”，“好房子”和城市發展的評價標準都已經改變。城市更新，正是回應這一改變的實踐載體。它事關新型城鎮化的方向選擇、基礎設施的智能化改造、城市發展新動能的培育壯大以及治理能力的整體提升。

正如浙江工業大學中國住房和房地產研究院院長虞曉芬所說，“城市更新的戰略地位與工作優先級全面提升，已從碎片化單項工程躍升為城市發展核心主線。這既是擴大內需、推進新型城鎮化、建設現代化人民城市的必然舉措，也是順應我國城市發展由增量規模擴張向存量內涵提質轉型的時代要求。”

“錢從哪里來”？

從“地產思維”到“資管思維”

會議提出，“構建可持續的城市更新模式”。“可持續”，首先要算清經濟賬。

據有關機構預測，“十五五”期間，全國城市更新至少完成投資15萬億元，年均3萬至4萬億元，其中，僅地下管網更新就需要投入約5萬億元。

錢從哪里來？如何形成資金良性循環？

從目前情況看，城市更新資金渠道正在拓寬。數據顯示，今年一季度，全國城市更新相關專項債券發行規模接近1200億元，已達到2025年全年的三分之一。其中，城中村改造方向超500億元，同比大幅增長140%。

4月，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯合發布《關于開展2026年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》。根據通知，中央財政將對今年評選出的不超過15個地級及以上城市，給予城市更新定額補貼。東部地區每個入圍城市補助總額不超8億元，中部不超10億元，西部不超12億元。

此外，近期多個重點城市相繼公布年度城市更新實施計劃項目清單，總投資規模動輒千億，標志著城市更新已進入大規模、實質性推進階段。

具體來看，北京市首批城市更新項目清單?共有?1321個項目?，?2026年度計劃投資約1049.5億元；武漢首批投資達1308億元，計劃用三年左右時間改造182個片區；重慶發布首批機會清單涉及207個項目，總投資近1200億元……

清華大學五道口金融學院不動產金融研究中心研究總監郭翔宇表示，當前中國城市更新的金融工具箱“非常多”，包括了中央預算內資金、超長期特別國債、專項債、專項借款以及新型政策性金融工具等。

中國城市規劃學會理事長、全國工程勘察設計大師楊保軍在《城市更新的價值取向》一文中進一步指出，城市更新不只是融資渠道的拓寬，更要確立“運營思維”，從“重建設、輕運營”轉向“以人為本”的精細化運營。他強調，要探索“風險共擔、利益共享”的多元化資金投入和分配機制，并推動REITs等資產證券化路徑，通過持續運維實現資產保值增值，為長期運營提供可持續保障。

事實上，進入“存量提質”階段，“賣地—建房—賣房”的舊邏輯已然失效。城市更新必須從“地產思維”轉向“資管思維”，通過精細化運營獲取長期收益，實現財務可持續。

人的“最大公約數”怎么找？

從“利益博弈”到“多元共治”

會議強調，“營造高品質城市生活空間”，“增強城市安全韌性”。這是城市更新的最終目的。

但“改造”比“新建”更難。城市更新不是在空地上施工，而是在已建成多年的老城區、老舊小區、城中村中“動手術”，必須“先拆后建”，也必然涉及產權調整、居民安置、利益補償等復雜問題。

真正的考驗在于：在每個具體項目中，能否讓原住民、投資方、運營方各得其所，找到人的“最大公約數”、各方利益的平衡點。

“三多一少”是上海鳳南一村舊住房拆除重建項目中，街道副主任楊軍對工作難點的概括。“三多”是房型多、困難群眾多、矛盾訴求多，“一少”是信任少。“信任赤字，比資金缺口更難填補。”楊軍說。

上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任陳杰教授認為，老舊住房自主更新，要充分尊重居民意愿，避免強制拆遷沖突，要重塑政府與居民的責任邊界。“真正能帶動居民達成共識的，往往是那些社區能人。他們的‘信任資本’才是撬動項目落地的關鍵杠桿。”

針對這一問題，住建部明確要求，設市城市全面開展城市體檢，堅持“先體檢后更新、無體檢不更新”，覆蓋住房、小區、街區、城區四個維度。

據了解，城市體檢聚焦“好房子、好小區、好社區、好城區”建設目標，查找群眾反映強烈的急難愁盼問題和影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項。去年，全國已有297個地級及以上城市和152個縣級市開展了城市體檢工作。體檢內容不僅包括管網、房屋等物理指標，更將居民訴求、社區意愿納入評估框架，使“人的因素”從不可預見的阻力，轉化為可識別、可協調的變量。

政府角色如何重新定義？

從“管控者”到“治理者”

會議提出，“健全城市更新實施機制，完善政策支持體系”。這是轉變政府職能、推動政策從“管”到“治”升級的關鍵所在。

增量擴張時代，政府主要扮演規劃審批者和土地出讓者，職能邊界清晰。進入存量更新階段，面對產權碎片化、利益主體多元化的現實，政府不宜再充當單一的“指令發布者”。健全實施機制，意味著政府將從傳統的“管控者”向“平臺搭建者”“規則制定者”“底線守護者”轉變，在守住安全、公平、法治底線的前提下，為市場創新與多元參與拓展空間。

近年來，相關政策體系逐步完善。去年5月，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，明確8項重點任務和6項保障政策；去年7月，中央城市工作會議提出“以推進城市更新為重要抓手”；去年年底，中央經濟工作會議要求“高質量推進城市更新”；今年1月，《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》發布，從規劃適應性、過渡期政策等方面給予支持。這些制度安排，為各地探索政府、市場、社會多元共治的更新模式提供了政策依據。

中國城市規劃學會常務理事李錦生指出，城市更新不是“一次性工程”，而是“持續性治理”的過程。長效機制的核心是通過制度設計、多元協同、資源保障等方式，形成可持續、系統性的治理體系，實現從“短期改造”向“長期運營”、從“碎片化推進”向“整體性提升”、從政府主導向共建共治共享的轉變。

虞曉芬說，會議的一系列部署錨定“十五五”時期我國城市更新的重點任務，明確了當前推進城市更新工作的核心方法與總體遵循。各地應量力而行、因地制宜、不搞形象工程，遵循風險可控、社會可接受、財政可持續的原則，全面提高城市安全韌性和治理現代化能力，為人民營造高品質生活空間。

從“大拆大建”到“繡花功夫”，城市更新正以系統性重塑回應人民對美好生活的向往。未來五年，城市更新將從單一功能改造，轉向民生改善、文化傳承、生態優化、產業激活等多維協同、全面升級的新階段。

（中國發展改革報社記者 王春華）