摘要：未來十年，尤其是“十五五”時期，充分釋放我國經濟增長潛力，關鍵在于破除城鄉之間和城鎮內部的雙重二元結構。一方面，要看到我國城鄉二元結構依然明顯，農村人口向城鎮轉移、農業富余勞動力向非農產業轉移還有潛力。經測算，到2035年，全國將有8060萬~9440萬農村人口轉移進城、2936萬~6643萬農業富余勞動力轉移到非農產業。如此大規模的人口和勞動力轉移，即便延續過去40多年的模式推進，亦可成為促進經濟增長的重要力量。另一方面，更要看到我國城鎮內部存在明顯的二元結構，促進農業轉移人口市民化可從多個維度釋放經濟增長潛力，主要包括增強消費能力和意愿、增加經驗積累和提升子女受教育質量、減少在農村建房形成的沉沒資產和在縣城購房造成的家庭資產二次錯配。農村人口老齡化、農業富余勞動力的人力資本特征和富余形態變化、以農村集體經濟組織成員權為紐帶的農村資產價值彰顯，增加了農村人口和農業富余勞動力繼續轉移、農業轉移人口落戶流入地的難度；城市產業結構和就業形態變化、地方財力約束加深，增加了其接納增量農業轉移人口進城和存量農業轉移人口市民化的難度。建議未來十年尤其是“十五五”時期，以系統觀念破除雙重二元結構，提高農村人口和農業勞動力可轉移程度，科學有序提高城鎮基本公共服務覆蓋農業轉移人口的廣度和深度，改進流入地接納農業轉移人口市民化激勵機制，加強人口城鎮化統計監測分析?

關鍵詞：城鄉二元結構；城鎮內部二元結構；農業轉移人口市民化；經濟增長

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》確立了“十五五”時期經濟社會發展主要目標，包括“經濟增長保持在合理區間”“經濟增長潛力得到充分釋放”等核心內容。實現這些目標，推動我國經濟圍繞潛在增長率增長，需要認清我國經濟發展韌性和潛力所在。無論是用消費、投資和凈出口“三大需求”框架，還是用資本、勞動力和全要素生產率“三大源泉”框架，分析我國經濟中長期增長問題，都必須立足我國國情，把城鄉二元結構作為重要解釋變量納入分析框架，尤其要關注中國特色農民進城道路形成的城鎮內部二元結構對經濟增長的影響。未來十年，我國農村人口向城鎮轉移、農業富余勞動力向非農產業轉移還有空間，已進城農業轉移人口市民化可從多個維度支撐經濟增長。建議根據農村人口和農業富余勞動力轉移、已進城農業轉移人口市民化供需兩側的結構性變化，對農村和城鎮的相關制度安排進行系統性重構。

一、對未來十年農村人口和農業富余勞動力轉移潛力的分析

我國常住人口城鎮化率2025年達67.89%，即將走出諾瑟姆曲線揭示的30%~70%城鎮化率快速提升區間。2025年7月召開的中央城市工作會議由此作出了“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期”的重大判斷。我國常住人口城鎮化率提升速度已持續放緩，但與發達國家目前普遍達到的常住人口城鎮化率相比還有較大提升空間。我國在2004年前后邁過農業富余勞動力轉移的“劉易斯第一拐點”，沿海部分地區開始出現“民工荒”，供求關系推動農民工工資上漲、進而拉動農業富余勞動力轉移。2024年，我國第一產業全員勞動生產率為5.6萬元/人，約為二、三產業全員勞動生產率的1/4，距離“劉易斯第二拐點”——農業富余勞動力轉移完畢、形成城鄉一體化勞動力市場的轉折點還有一定差距。這意味著，以人口從農村向城鎮轉移、勞動力從農業向非農產業轉移為途徑的人口結構性紅利有待進一步釋放。

（一）未來十年全國有8060萬~9440萬農村人口轉移進城

農村人口轉移進城是工業化的結果，對經濟增長具有支撐作用。目前我國常住人口城鎮化率與我國用人均GDP衡量的發展階段基本匹配，但與發達國家相比仍存在差距，未來農村人口轉移進城還有一定空間。

預測到2035年全國還將有多少農村人口轉移進城，需以2035年全國人口總量和城鎮化率為核心測算基礎。根據中國人口與發展研究中心發布的《中國人口展望（2024）》，2035年全國人口總量的中位值為137987萬人。2035年全國城鎮化率可通過對標發達國家歷史上與我國2035年預期發展水平基本相同階段的經驗值進行推算。根據黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》，到2035年我國人均國內生產總值將可能達到中等發達國家水平。以2015年不變價美元計算，2020年我國人均GDP為1.04萬美元，按翻一番推算，2035年為2.08萬美元。16個人口規模超千萬的發達國家在人均GDP達到2.08萬美元左右時，其常住人口城鎮化率均值為75.4%。根據中國人口與發展研究中心發布的《中國人口展望（2024）》，2035年我國常住人口城鎮化率為74.4%。綜合研判，可將我國2035年常住人口城鎮化率的高值和低值分別確定為75.4%和74.4%。

按預測的2035年人口總量，若常住人口城鎮化率達到74.4%，2035年我國城鎮常住人口將達到102662萬人，比2024年增加8312萬人；若常住人口城鎮化率達到75.4%，2035年我國城鎮常住人口將達到104042萬人，比2024年增加9692萬人。根據中國人口與發展研究中心發布的《中國人口展望（2024）》，2025—2035年城鎮常住人口將自然增長252萬人。剔除這個因素后，預計到2035年我國從農村轉移到城鎮的人口規模將在8060萬~9440萬人區間。

（二）未來十年全國有2936萬~6643萬農業勞動力轉移到非農產業

勞動力從邊際生產率低的農業向邊際生產率高的非農產業轉移，是提高全員勞動生產率和全要素生產率的重要源泉。2024年我國第一產業就業比重為22.2%，與我國用人均GDP和常住人口城鎮化率等指標衡量的發展階段不匹配，與發達國家目前3%左右的水平相比差距更大。可采用需求法、國際比較法綜合研判未來十年我國可轉移農業勞動力數量區間。

按需求法測算，我國到2035年農業勞動力還能夠轉出2936萬~4709萬人。利用省級面板數據建立“農業生產衍生要素需求模型”，用以測算農業生產結構、經營規模和機械化對農業勞動力需求的影響。基于農產品供需平衡分析，通過“中國農業產業模型”預測2035年我國主要農產品所需面積和產量，在農業生產結構調整、規模化經營和機械化增速低、中、高三種情景下，到2035年我國農業所需就業人數可分別下降至13361.8萬人、12278.1萬人和11588.3萬人。在這三種情景下，以2024年第一產業就業人數16298萬人為基數，到2035年農業勞動力還可分別轉出2936.2萬人、4019.9萬人和4709.7萬人。

按國際比較法測算，我國到2035年農業勞動力還能夠轉出約6643萬人。根據16個人口規模超千萬發達國家歷史經驗值，人均GDP達到2.08萬美元左右時，農業就業占比在2.53%至14%之間。考慮我國大國小農的基本國情，預計到2035年我國農業就業占比將達到14%左右。根據中國人口與發展研究中心發布的《中國人口展望（2024）》，2035年我國15~64歲勞動年齡人口將下降至90622萬人。按照2024年76.1%的勞動參與率測算，屆時我國就業人數將下降至68963.3萬人，農業就業人數預計下降至9654.9萬人。與2024年相比，到2035年我國農業勞動力還可轉出6643.1萬人。

二、對未來十年以農業轉移人口市民化推動經濟增長潛力的分析

在根據其他發展中國家經驗事實構建的劉易斯模型、拉尼斯—費景漢模型、喬根森模型、托達羅模型等二元經濟結構轉換模型中，城鎮內部二元結構問題未得到足夠關注。在我國，由于戶籍制度的存在，農村人口轉移進城在相當程度上把城鄉二元結構移植到城鎮，形成城鎮內部由戶籍人口和非戶籍人口組成的二元結構。在目前我國體制條件和社會文化背景下，農業轉移人口能否享有城鎮基本公共服務、是否認為自己是居住地“本地人”，會對他們的社會心理和行為造成較大影響。這意味著，以農業轉移人口市民化為途徑的人口結構性紅利有待釋放。

農村人口轉移進城、農業富余勞動力轉向非農產業對經濟增長有多大推動作用，與他們轉移后的消費、人力資本投資和家庭資產配置等行為邏輯密切相關。這些行為邏輯，在相當程度上取決于他們的轉移方式和全生命周期預期，乃至跨代預期。根據公安部發布的數據，2023年底，我國戶籍人口城鎮化率為48.3%，比國家統計局發布的常住人口城鎮化率低17.9個百分點，約2.5億已進城農民工及其隨遷人口無法真正在流入城鎮實現市民化。根據國家統計局發布的《2023年農民工監測調查報告》，進城農民工中僅47.3%認為自己是所居住城市的“本地人”。這導致他們在流入城鎮消費不足、人力資本積累不充分、家庭資產在城鄉之間錯配。反向思考，推動農業轉移人口市民化，需消除這些不利影響，將被抑制的經濟增長潛力釋放出來。

（一）農業轉移人口市民化可帶來消費需求增長

農業轉移人口未落戶城鎮、未平等享有城鎮戶籍居民基本公共服務，其在就業、社保、居住穩定性等方面與城鎮戶籍居民的差異，會產生不同形式的消費抑制效應。消除這些差異，可以促進消費增長。

第一，增加農民工在城鎮就業時間和消除就業歧視可提高其消費能力。一方面，部分農民工因難以攜帶家庭成員進城而不得不周期性、階段性返鄉照顧家庭，難以獲得全年度勞動收入。在建筑業、住宿餐飲業、居民服務修理和其他服務業，盡管農民工月均工資水平已經接近城鎮私營單位就業人員月均工資水平，但部分農民工因為不能實現全年在城鎮就業，其全年工資收入水平仍較低。另一方面，農民工在城鎮就業市場上依然面臨一定程度的戶籍歧視，難以獲得收入更高、穩定性更強的工作。2024年全國農民工人均月收入4961元，比城鎮藍領群體人均月收入（6150元）低19.3%。促進市民化、減少返鄉照顧家庭時間和實現同工同酬，可以幫助這部分農民工增加收入、提升家庭消費能力。

第二，強化農民工社會保障可降低其預防性儲蓄。目前仍有相當大比例的進城農民工未能參加城鎮職工基本醫療保險、城鎮職工基本養老保險、工傷保險、失業保險和生育保險，尤其是靈活就業農民工的參保比例更低。部分城市仍不允許非本地戶籍者參加本地居民基本醫療保險和基本養老保險、申領失業補助金和低保。農業轉移人口主要依靠家庭收入和儲蓄來抵御風險，以致不敢消費。降低農業轉移人口對用儲蓄抵御風險的依存度，可以幫助其擴大即期消費。

第三，提高農民工居住穩定性可增加其耐用消費品消費。大部分進城農民工仍未實現在城鎮穩定定居，其居住形式以租房或者單位、雇主提供宿舍為主。農業轉移人口居住生活不穩定，使其對家裝、家電等移動成本較高的耐用消費品的消費意愿較低。根據西南財經大學2023年“中國家庭金融調查”，進城農民工擁有電視和洗衣機、空調、家具、廚衛大件的比例分別為89.5%、66%、82.6%、76.6%，比城鎮居民分別低5.5個、4.8個、8.3個、9.7個百分點。只有改變不穩定的居住生活狀態，農業轉移人口對家裝、家電等移動成本較高的耐用消費品的消費意愿才能提高。

多項實證研究發現，農業轉移人口邊際消費傾向低于城鎮居民，如果放開戶籍使其轉變為城鎮居民，其消費將增加20%~27%（見表1）。近年來，隨著農業轉移人口融入城鎮程度提高，其與城鎮居民消費行為有所接近，與城鎮居民邊際消費傾向的差距有所縮小，但仍然存在明顯的消費抑制。根據西南財經大學2023年“中國家庭金融調查”數據測算分析，進城農民工家庭人均年收入為33601元、比城鎮戶籍居民低14538元，邊際消費傾向為0.218、比城鎮戶籍居民低0.035；若進城農民工實現市民化、與城鎮戶籍居民具有相同的消費傾向，其家庭年人均消費水平將能增加1176元。國家統計局公布的數據顯示，2024年進城農民工規模達13207萬人，按約1:0.35的隨遷比計算進城農民工及隨遷家屬總規模約為17829萬人，按人均消費增加1176元計算，農民工市民化可以增加消費2097億元/年。

（二）農業轉移人口市民化可帶來全社會人力資本質量提升

改革開放以來，勞動力從邊際生產率低的農業陸續轉向邊際生產率高的非農產業，成為我國全要素生產率增長的重要源泉。今后一個時期，在繼續挖掘這種轉移效應的同時，應在提高農業轉移人口就業和居住地穩定性、促進農業轉移勞動力及其子女人力資本積累方面下更大功夫。

第一，通過市民化促進農業轉移勞動力人力資本質量提升。對于未實現市民化的農業轉移勞動力而言，其顯著特征體現在：頻繁地在不同城市和城鄉之間流動，以及在不同單位和不同職業之間變換工作。國務院發展研究中心農村經濟研究部課題組2022年5月開展的農民工就業問題調查顯示，11.9%的受訪農民工當時沒有工作；24.9%從事1個月以下的非固定工作；31.72%的受訪農民工表示平時干活經常換“老板”；56.24%的受訪農民工表示近3年內沒有參加過勞動技能培訓（包括自己主動去學、用人單位或政府提供的培訓）。人的經驗和技能需要積累乃至通過培訓獲得，而農業轉移勞動力的這種高流動性，導致本人和用工單位都缺乏提高職業技能的內在激勵。只有相對穩定地從事某種職業，才能獲得經驗積累；也只有相對穩定地在某家企業工作，該企業才有動力培訓員工。有研究表明，高流動農業轉移勞動力的人力資本投入更低，人力資本投入回報率也顯著低于本地勞動力。

第二，通過市民化促進農民工子女接受更好教育、提升未來人力資本質量。對于未實現市民化的農民工而言，其子女無論是隨遷進城還是留守農村，都會對所受教育的質量產生不利影響。一方面，隨遷子女在城市接受教育仍存在困難。按照平均每個進城農民工攜帶0.17個義務教育階段隨遷子女推算，2024年進城農民工義務教育階段隨遷子女總數約為2245萬人，其中已有2178萬人在公辦學校或通過政府購買學位方式就讀，仍有67萬人未能進入公辦學校或未能享受政府購買學位服務。而城市私立農民工子弟學校的教育質量甚至還不如農村公立學校。北京大學課題組2014年和2015年的調查顯示，在數學的標準化測試中，私立農民工子弟小學農村戶籍孩子的平均成績低于農村公立學校的孩子。進入高中階段后，跨省級行政區流動的農民工子女往往被迫返回原籍上學。另一方面，留守子女在農村接受教育往往面臨學習和人格障礙。大量農民工因為生活和工作不穩定、進城入學難、成本高等原因，不能攜帶子女進城，父母家庭教育的缺位導致留守兒童普遍存在智力發育遲緩、學習成績不佳等問題。基于北京大學2012年至2018年四輪“中國家庭追蹤調查（CFPS）”數據的分析顯示，無論是父母單方外出還是同時外出，留守兒童的認知發展均受到負向影響，尤其是母親外出的留守兒童的語文、數學成績明顯差于非留守兒童。北京大學課題組2017年對超過1萬名城市農民工子弟學校和農村學校小學生的調查顯示，留守兒童的智力發育水平低于非留守兒童和隨遷兒童。提高農民工自身人力資本積累，有助于提高當前全社會勞動生產率和經濟潛在增長率；提升農民工子女智力和學習發展水平，有利于增加我國未來高素質勞動力供給。

（三）農業轉移人口市民化可帶來全社會資產配置效率改進

基于難以在城市長期定居、最終需返鄉養老的預期，以及受光宗耀祖等傳統觀念的影響，相當部分農業轉移人口選擇將在城市務工的收入積攢起來，用于在老家建房或在老家縣城買房。這些房屋大部分時間閑置，缺乏變現機會和增值空間，分散建在宅基地上的房屋甚至有可能在今后的村落布局調整中被拆遷。改變這種家庭資產配置方式，可以減少農業轉移人口家庭財產損失，也可以減少全社會的資源浪費。

第一，農業轉移人口市民化可以減少在農村建房形成的沉沒資產。根據國家統計局數據，1990—2024年，我國農村居民住宅建設投資按現價計算累計達到116384億元。這類新建住房多由第一代農民工家庭投資建設，由于他們長期在外務工，其新建住房大部分時間處于空置狀態，帶來巨大資產浪費和損失。促進農業轉移人口市民化，改變他們的預期和資產配置行為，可以部分避免這種浪費和損失。

第二，農業轉移人口市民化可以減少在縣城購房造成的家庭資產二次錯配。對1980年以后出生的第二代農民工而言，一方面難以在務工的大中城市購房定居，另一方面為了結婚、子女接受更好教育等，不得已選擇在老家縣城購房。縣城就業機會少、收入低，購房后仍然選擇外出務工，縣城住房閑置率高。據武漢大學中國鄉村治理研究中心等在2024年春節期間開展的問卷調查顯示，農民在縣城購置的住房中，只有三分之一的房屋處于長期有人居住狀態，其余三分之二僅偶爾有人居住，8.85%的房屋甚至長期空置。根據西南財經大學2023年“中國家庭金融調查”數據，51.1%的農民工家庭在城鎮購買了住房，其中11%的房子處于閑置狀態。這些低利用率的縣城房產增值速度和幅度均小于務工城市住房，加大了其未來到務工城市換購住房的難度，也拉大了其與城鎮居民的財富差距。

（四）農業轉移人口市民化可帶來土地資源配置效率改進

對未實現市民化的農業轉移人口而言，繼續在老家建房是一種普遍選擇。這會導致鄉村常住人口持續減少的同時，村莊占地面積持續增加。根據第二次全國土地調查和第三次全國國土調查，2009—2019年，全國村莊占地面積從27709萬畝增加到32903萬畝，增加18.7%；同期全國鄉村常住人口從68938萬人減少到52582萬人，減少23.7%。建新不拆舊、人走地不退，造成農村“空心化”現象逐步加重、建設用地利用率低下，而農業轉移人口大量遷入大中城市，特別是東部地區大中城市，導致其建設用地不足。促進農業轉移人口市民化，使其愿意以市場化方式退出老家宅基地，再通過推進農村土地綜合整治，將退出的宅基地復耕置換出建設用地指標，用以增強土地要素對優勢地區高質量發展的保障能力，進而實現全社會土地資源優化配置。按照農村戶籍人口人均村莊占地維持2019年0.42畝的水平不變，如果農業轉移人口實現市民化、取得城鎮戶籍，農村戶籍人口將從2023年的72880萬人減少至2035年的35325萬人，理論上全國村莊占地將可以騰退出15773萬畝。

三、破除雙重二元結構需要考慮供需兩側的結構性變化

我國農村人口向城鎮轉移和農業富余勞動力向非農產業轉移已持續多年，城鎮戶籍制度改革也已邁出較大步伐。全國鄉村人口從1995年的峰值85947萬人減少至2024年的46478萬人。全國第一產業就業人數從1991年的峰值39098萬人減少至2024年的16298萬人。2019—2023年，全國5000萬農業轉移人口進城落戶①。經過多年發展演變，影響農村人口向城鎮轉移、農業勞動力向非農產業轉移和農業轉移人口市民化的供需兩側因素均已發生深刻變化。本文對未來十年可轉移農村人口和農業勞動力的預測呈現較大區間范圍，其重要原因就在于未來充滿不確定性。

（一）從供給側看，農村人口老齡化、農業富余勞動力的人力資本特征和富余形態變化、以農村集體經濟組織成員權為紐帶的農村資產價值彰顯，對農村人口和農業富余勞動力轉移、農業轉移人口市民化的牽制作用在增強

第一，老齡化程度提高、受教育程度提高緩慢使存量農業富余勞動力繼續向城鎮轉移日益困難。隨著青壯年、受教育程度較高農業富余勞動力持續轉出，農村未轉出人口老齡化加速，未來可繼續轉出的農業富余勞動力人力資本水平趨于下降。根據第六次和第七次全國人口普查數據計算，2010—2020年，農村15~59歲勞動年齡人口占比已從65.85%下降至59.85%；60歲及以上人口占比從14.98%上升至20.85%；尤其是65歲及以上人口占比從10.06%上升至14.69%。雖然在城鄉教育均衡發展的背景下，農村人口受教育水平明顯提升，但由于受教育程度較高的勞動力轉出更多，農村15~59歲勞動年齡人口中受教育程度在小學及以下的占比2010年為31.24%，2020年仍高達24.56%。這種人力資本狀況不利于存量農業富余勞動力繼續向城鎮轉移。

第二，富余形態的變化使存量農業富余勞動力繼續向城鎮轉移日益困難。隨著常年性富余農業勞動力逐步減少，季節性富余成為農業勞動力富余的主要形態。由于大部分農業生產不是全年連續性生產活動，而現階段農業對相當部分農民而言，是難以完全脫離的生存基礎，但又難以單獨支撐其家庭生計，這決定了小規模農業呈現兼業化特征。以日本為例，2019年第一兼業農戶和第二兼業農戶占銷售農戶比重分別為15.7%和51.7%，第一兼業農戶占比甚至比2015年提高了3個百分點。在我國，還有部分農村勞動力因為需要照顧老人和小孩而不能轉出，在當地缺乏勞動就業機會的情況下，處于勞動力利用不充分狀態，難以實現全生命周期的充分利用。根據西南財經大學2023年“中國家庭金融調查”數據，農民工家庭仍繼續務農的比例為37.0%；在返鄉農民工中，因“照顧父母”“照顧孩子”而選擇返鄉的比例分別為14.1%、13.3%。因此，對于存量農村勞動年齡人口而言，既有較多富余勞動時間，又難以徹底從農村轉出。

第三，以農村集體經濟組織成員權為紐帶的農村資產價值日益彰顯，增加了農業轉移人口是否落戶城鎮、實現市民化的決策難度。隨著城鄉融合發展深入推進，部分地區以成員權為紐帶的農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益分配權（以下簡稱“三權”）的價值在逐步彰顯。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調，“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。2018年修正的《中華人民共和國農村土地承包法》刪除了原法中關于“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”的規定。一些地方在農村土地承包經營權確權、宅基地和農房一體化確權登記、集體經濟組織成員認定過程中，仍把戶籍是否在本村作為重要依據之一。這使得部分農業轉移人口愈加不愿放棄農村戶籍。根據西南財經大學2021年“中國家庭金融調查”數據，農民工愿意在居住地落戶的比例僅為22.5%，較2019年下降5.3個百分點；對于不愿意在城鎮落戶的原因，15.5%的人“擔心在老家的承包地、宅基地等損失”，12.9%的人認為“感覺農村戶口更值錢”，15.7%的人表示“要在老家留條后路”，30.6%的人認為“老家越來越好、發展機會越來越多”。

（二）從需求側看，城市產業結構和就業形態變化、地方財力約束加深，導致城市接納新增農業轉移人口難度加大、城市政府推進存量農業轉移人口市民化的意愿和能力下降

第一，農業轉移勞動力的人力資本結構與城鎮就業崗位需求變化不相適應。在以低端制造業、建筑業和傳統服務業為主吸納就業的發展階段，由于這些行業對職業技能要求不高，農業轉移勞動力主要流入其中。但隨著城鎮產業結構轉型升級，特別是自動化、數字化技術向城鎮各行業滲透，社會對勞動力的職業技能要求逐步提高，這導致低技能勞動力需求下降，進而削弱了城鎮對農業轉移人口的就業吸納能力。

一方面，農民工從事制造業和建筑業的占比趨于下降。2013—2023年，農民工從事制造業和建筑業的比例分別由31.4%和22.2%下降至27.5%和15.4%。但城鎮就業中這些行業占比下降幅度并不大，建筑業甚至有所提高。城鎮就業中制造業占比從2013年的22%下降至2019年的17.9%，此后呈現回升趨勢，2023年回升至20.03%；建筑業占比則從2013年的6.5%提高至2023年的8.47%。在城鎮制造業和建筑業就業人員中，大專以上從業人員占比分別從2013年的19.2%和15.3%提高至2023年的24.9%和20.4%。建筑業對高齡農民工的清退，也是導致農民工就業中建筑業占比下降的重要原因。這表明，行業對從業人員素質和年齡要求的提高，正導致部分農民工被逐步擠出制造業和建筑業。

另一方面，雖然農民工在傳統服務業中的就業規模快速增加，但這些低技能傳統服務業的就業需求趨于萎縮。農民工從事批發和零售業、住宿餐飲業、居民服務修理和其他服務業的合計占比從2013年的27.8%持續上升至2023年的32.6%，城鎮就業中這些行業占比已從2013年的25.5%提高至2017年的29.9%，此后趨于下降，2023年已下降至27.2%。城鎮知識密集型服務業的勞動力需求快速增長，其就業占比從2013年的23.5%上升至2023年的26.4%①，而這些行業對技能要求高，多數農業轉移勞動力難以進入。

第二，城市政府投入能力下降導致接納農業轉移人口市民化的意愿和能力下降。農業轉移人口在子女教育、保障性住房、居民基本醫療和基本養老保險等方面，還不能完全享有與城鎮戶籍居民同等的權利，這加大了其進城生活壓力，特別是住房和子女教育是制約其在城鎮定居生活的主要障礙。促進農業轉移人口市民化，需要城市政府承擔相應投資支出。

從向農業轉移人口提供保障性住房看，需要城市政府增加住房投資。綜合相關調查，已進城農民工在城鎮購買住房的比例約為33%，按2024年進城農民工13207萬人計算，約4358萬人已在城鎮購買住房。以2024年全國人口撫養比45.8%測算，保障性住房需要保障的對象應包括其他未購房的8849萬農民工及其4053萬隨遷家屬。根據住房和城鄉建設部規劃，“十四五”期間投資3萬億元發展保障性租賃住房，解決2600萬人住房困難問題，人均保障性住房成本約為11.54萬元。若未來10年內，逐步為目前未在城鎮購房的進城農民工及其隨遷家屬總數的50%提供保障性住房，預計需要城市政府累計投入74445億元。

從保障進城農民工隨遷學齡子女接受義務教育看，需要城市政府增加教育投資。按照義務教育階段學生人數與就業人數之比0.217為基準進行測算，若進城農民工全部攜帶子女進城，則會有2866萬名義務教育階段隨遷子女進城，剔除其中已在公辦學校或政府購買學位就讀的2178萬人，將新增688萬人的義務教育入學需求。為新增的這部分人提供義務教育所需成本包括新建改擴建學校提供學位的投入和通過政府購買學位所需的投入。按照90%由公辦學校保障、10%由政府以每人每年6000元購買學位保障測算，新建改擴建學校需一次性投入372億元、每年運行經費1034億元，購買學位需要每年投入41億元。

然而，城市政府增加這些投入面臨較大困難。根據財政部數據，作為城市建設重要資金來源的國有土地使用權出讓收入已從2021年的峰值87051億元下降至2024年的48669億元。隨著地方政府債務管理的加強以及對各類城投公司的清理規范，城市政府已難以沿用過去違規舉債的模式進行建設。在此背景下，農業轉移人口較多的城市擴大保障性住房和學校建設將面臨較大資金壓力。

四、未來十年尤其是“十五五”時期破除雙重二元結構、挖掘經濟增長潛力的建議

習近平總書記在2020年12月召開的中央農村工作會議上指出，“今后十五年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期”。根據這一重大論斷，破除城鄉二元結構的窗口期還有十年。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“科學有序推進農業轉移人口市民化”。2025年12月召開的中央經濟工作會議進一步強調，“必須充分挖掘經濟潛能”“必須堅持投資于物和投資于人緊密結合”。未來十年尤其是“十五五”時期，需要加大改革力度，切實破除阻礙農村人口和農業富余勞動力向城鎮轉移、不利于已進城農業轉移人口全方位融入居住地的思想觀念和制度安排。

（一）準確把握農村人口和農業勞動力轉移進城、已進城農業轉移人口市民化的主要矛盾和矛盾的主要方面

立足全局，以系統觀念看待和處理涉及雙重二元結構的思想認識和體制機制問題，做到“三個辯證看待”：一是辯證看待中國特色農民進城道路。一方面，保持農民工在城鄉之間可進可退有利于增強經濟韌性和維護社會穩定，降低城鎮化進程的轉型陣痛；另一方面，農業轉移人口市民化對于拉動消費和投資、持續釋放內需潛力、推動構建新發展格局具有重要意義。要尊重客觀規律，暢通城鄉要素雙向自由流動的通道，將進城或返鄉的選擇權交給農民，讓農村人口和農業勞動力轉移進城、已進城農業轉移人口市民化速度與城市就業吸納和公共服務保障能力的提升速度相適應。二是辯證看待農業轉移人口市民化的成本和收益。不同階段農業轉移人口對經濟增長的貢獻方式不同，早期以低人力成本支撐工業化，現在應轉向以消費和投資需求、人力資本質量等支撐經濟增長。應從優化資源要素配置、持續釋放經濟增長潛能的大局出發，加強財政、金融、就業、產業、區域和社會政策統籌，強化農業轉移人口市民化的激勵，推動各地全面取消城市落戶限制和隱性門檻。三是辯證看待鼓勵引導農民工返鄉和城市人才下鄉與促進農村人口和農業富余勞動力轉移的關系。促進鄉村全面振興、加快農業農村現代化需要發揮人才的支撐作用，部分高素質勞動力返鄉、回鄉和下鄉有其必要性。這部分人員進入農業農村，主要發揮著改善農村人口和勞動力結構、帶動小農戶發展的作用。目前我國仍處于城鎮化進程中，城鎮化仍然是大趨勢；我國仍處于農業現代化進程中，提高農業勞動生產率需要進一步減少農業勞動力總量。促進農村人口和農業就業人員占比下降，仍是當前和今后一個時期推動高質量發展的重要任務。

（二）提高農村人口和農業富余勞動力可轉移程度

把鄉村人口占比和第一產業就業占比逐步降下來，需要采取多種措施使部分農村人口和農業勞動力愿意和能夠退出農業農村。一是針對部分農戶農業經營收入占比不高、主要勞動力既不能完全脫離農業又不能充分就業的情況，應推進農業生產經營方式創新。在更多的地方提倡發展土地股份合作社，引導有意愿的農戶以土地經營權入股，使家庭主要勞動力能夠常年外出務工。加大對農機作業等農業社會化服務的扶持力度，使農戶把勞動強度較大的作業環節外包，這樣家庭主要勞動力就不需要階段性返鄉務農。二是針對部分農戶家庭主要勞動力因需要照護老人而不能外出務工的情況，應加強農村養老服務能力建設。因地制宜發展農村老年食堂、日間照料等服務，使留守老人舒心、外出勞動力放心。三是針對部分農戶勞動力不愿離家的情況，應促進其就地就近就業。2024年全國鄉村就業占比為35.5%，比第一產業就業占比高13.2個百分點，這表明鄉村非農產業提供了相當數量的就業崗位。這部分就業人口雖然沒有計入城鎮常住人口，但降低了第一產業就業占比。可通過農村一二三產業融合發展等途徑，繼續創造就地就近就業機會。四是針對部分農戶擔憂全家外出后宅基地和農房出現閑置、今后可能再難返回農村的情況，應深化農村宅基地制度改革。積極探索農房財產權和宅基地使用權價值實現途徑。允許落戶城鎮的農業轉移人口在一定期限內贖回退出的農村土地承包權、宅基地使用權和集體資產收益分配權，并在這些權利轉讓過程中享有不超過其原有成員份額的優先受讓權。

（三）分步提高城鎮基本公共服務覆蓋農業轉移人口的廣度和深度

對目前仍與本地城鎮戶籍掛鉤的基本公共服務，按由易到難的順序分類處理：一是將常住學齡人口全部納入以公辦學校為主的義務教育保障范圍，加快將常住適齡兒童納入普惠性學前教育保障范圍。二是確保在不重復申領的前提下，實現常住地申領最低生活保障、醫療救助等社會救助。三是逐步實現先省內、后跨省的基本醫療保險異地門診費直接結算，支持在常住地參加居民基本醫療保險和基本養老保險。四是逐步實行先省內、后跨省的以學籍和連續受教育年限為依據的中高考報考制度。可考慮在高等教育資源集中度高的省級行政區，選擇部分高校率先實行以各省級行政區高考報名人數為權重分配本科新生招收名額。

（四）按供需匹配原則多途徑解決農業轉移人口在城鎮居住的問題

把解決好已進城農業轉移人口居住問題作為促進投資于物和投資于人緊密結合的切入點：一是將覆蓋外來務工人員保障性住房供給量作為各地新型城鎮化工作的重點考核任務。簡化審批流程，減免規費等制度性成本和市政配套費用，提高經營主體利用區位較好的集體經營性建設用地等非居住存量土地、閑置和低效利用的非居住存量房屋等發展保障性租賃住房的積極性，以適應農民工等新市民群體對租金成本和通勤成本的承受能力。鼓勵大中城市政府收購存量商品房，重點用于安置農業轉移人口的保障性住房。二是在不得將農村“三權”退出作為農業轉移人口進城落戶條件的前提下，支持探索農業轉移人口自愿以退出“三權”抵扣城市商品房價款或置換保障性住房。三是防范城市建設抬高農業轉移人口居住成本。部分城市正在進行的“城市更新”和“城中村”改造有其必要性，但應處理好提高居住品質與控制居住成本的關系，避免對農民工等群體產生過大的擠出效應。

（五）改進流入地吸納農業轉移人口市民化激勵機制

強化“人地錢”掛鉤機制，調動流入城市接納農業轉移人口和提高公共服務保障水平的積極性。一是提高土地要素對優勢地區城鎮化保障能力。改變新一輪國土空間規劃中無論潛力如何各地一律按相同倍數安排城鎮拓展空間的做法，對人口凈流入速度較快城市適度放寬拓展倍數。將基本公共服務向未落戶常住人口的覆蓋率作為土地利用計劃指標獎勵的重要條件，明確將保障性住房項目和義務教育校舍項目納入用地重點保障項目。二是加大中央財政對農業轉移人口市民化的獎勵支持力度，引導省級財政加大支持力度。提高教育、醫療等專項轉移支付與常住人口掛鉤分配的比例，對吸納隨遷子女普通高中就學的城市增加相應的高中轉移支付支持。三是提高常住人口增長快的地區在共享稅中的分成比例，逐步將與地方支出匹配性較高的稅種和稅目產生的收入下發給地方，形成“人多—稅多—公共服務好—人多”的良性循環。

（六）加強人口城鎮化統計監測分析

無論是落實“人地錢”掛鉤政策，還是科學預判城鎮人口變化趨勢，均需要以準確的統計數據作支撐。一是盡快落實國家發展和改革委員會牽頭的城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議在2021年和2022年作出的部署，公開發布第六次、第七次全國人口普查縣及縣以上行政區、各城市城區、各鎮鎮區常住人口和戶籍人口數據。二是由國家統計局牽頭，聯合公安部、自然資源部、住房和城鄉建設部，完善城區和鎮區界定標準，盡快建立各城市城區、各鎮鎮區常住人口和戶籍人口數據統計發布機制，利用大數據技術推進常態化統計發布。三是提高農民工監測調查、農民工市民化調查覆蓋面和代表性，準確反映農民工市民化意愿和訴求。

（參考文獻略）

作者單位：葉興慶，程郁：國務院發展研究中心農村經濟研究部；揭夢吟：西南財經大學經濟與管理研究院。鄉村發現轉自：《改革》2026年第3期