21世紀經濟報道記者王峰 北京報道

近日，《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（下稱《實施意見》）公開發布，這是國家層面首次圍繞常住地提供基本公共服務出臺的專門文件。

我國長期在城鎮居住生活但未落戶的群眾超過2.5億人，其中進城農民工及隨遷家屬有1.7億人。

在5月26日國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委副主任鄭備說：“推行常住地提供基本公共服務，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，是推進農業轉移人口市民化的一項迫切任務，是廣大新市民最關心、最直接、最現實的利益訴求。”

《實施意見》具有多重意義，事關釋放國內需求潛力，事關公平享有基本公共服務，涉及隨遷子女教育、公租房、職工社會保險、基本醫療保障、就業基本公共服務等領域重點任務。

21世紀經濟報道從《實施意見》和吹風會內容中梳理出八大信號，彰顯基本公共服務均等化將迎來一場深層次改革。

政府工作報告把著力建設強大國內市場作為2026年首要工作任務，要求堅持內需主導，統籌促消費和擴投資，拓展內需增長新空間。

《實施意見》也開宗明義地指出，由常住地提供基本公共服務，逐步消除基本公共服務與戶籍掛鉤因素，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，對提升城鎮化質量、釋放國內需求潛力、構建新發展格局具有重要意義。

國務院發展研究中心原副主任劉世錦在接受21世紀經濟報道專訪時曾表示，當前，我國需求不足主要是消費不足。其中，商品消費仍有提升的空間，教育、醫療、保障性住房、社保、養老等發展型消費不足。城市居民面臨教育、醫療、保障性住房的壓力，但是消費缺口最大的還是農村居民，重點是3億農民工、1億多進城農民工。

“大力提振消費，要推進系列結構性改革，包括提升基本公共服務水平、提升城市化質量、優化收入分配、調整長期以來形成的‘重投資輕消費’的政策導向等?！眲⑹厘\說。

推行常住地提供基本公共服務，意味著逐步消除基本公共服務與戶籍掛鉤因素，是我國公共服務供給的一次重大改革，但也面臨各地意愿、能力不統一的難題。

北京大學政府管理學院教授馬亮認為，既要避免對外來常住人口“另眼相待”，進一步拉大社會不平等，也要考慮本地戶籍人口的基本公共服務不受到嚴重沖擊。這意味著基本公共服務提供始終是一個“平衡術”，需要兼顧戶籍人口與非戶籍人口，避免厚此薄彼。

鄭備介紹，《實施意見》充分考慮常住地提供基本公共服務帶來的增量成本，落實落細“人、錢、地、設施”掛鉤政策，讓人口流入地政府接得住、擔得起、辦得好。

財政方面，完善基本公共服務領域轉移支付政策，加強對人口流入地的財力支持。用地方面，增加人口流入地民生建設用地指標，明確結構調整、用途轉換等安排。設施方面，推動按照常住人口數量和服務半徑優化布局公共服務設施，加大對人口流入地民生項目的支持。

“在本地投入財力的同時，也要暢通中央轉移支付和跨地區轉移支付，使‘人頭費’實現分攤和共擔。目前各類基本公共服務的財力投入，是中央和地方按一定比例分攤，未來需要探索更加精細化的央地投入比例，適應常住地提供基本公共服務的需求?！瘪R亮告訴21世紀經濟報道記者。

隨著經濟社會發展，人口遷移越來越頻繁，如何推動公共服務“隨人走”？

鄭備介紹，《實施意見》以居住證和居住年限互認為抓手，促進公共服務接續享有?！秾嵤┮庖姟访鞔_，推廣居住證互通互認、常住年限或常住積分轉換等經驗，保障流動人口連續享有基本公共服務。探索在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域或以省、城市群、都市圈為單位先行先試。

“這就是說，當常住地發生變化時，在前一個城市的居住年限可以在當前所在城市以一定的方式累計或折算，從而繼續享有公共服務。這些政策將逐步推廣，不斷擴大實施范圍。” 鄭備說。

公共服務“隨人走”的前提，是加強流入地對公共服務供給“盤子”的預測和統計?！疤貏e是要加強供需關系管理，摸清服務資源和人口底數，避免供需錯配。”馬亮告訴21世紀經濟報道記者。

目前，義務教育階段隨遷子女在公辦學校就讀或享有政府購買學位的比例已提高到97%。

《實施意見》提出，學齡人口流入多的城市政府，要做好存量學位資源挖潛和整合利用，按需新增學位，提高隨遷子女就讀公辦初中比例，推動隨遷子女納入常住地學前教育、高中階段教育公共服務范圍等舉措。

教育部基礎教育司負責人游森介紹，教育部將推動建立基本公共教育服務與常住人口掛鉤機制，推動強化人口流入地政府責任，加強對城鎮化進程及常住人口變動趨勢的研判，科學合理調整中小學布局，進一步提高教育資源統籌利用水平，挖掘學位供給潛力，逐步提升進城務工人員隨遷子女在義務教育階段公辦學校就讀的比例。

游森還介紹，教育部將落實國家“十五五”規劃綱要部署要求，實施普通高中內涵建設和縣中振興行動，持續擴大普通高中教育資源，因地制宜放寬在流入地參加中考報名條件，推動符合條件的隨遷子女連續接受基礎教育。

《實施意見》提出，全面取消在就業地參加職工社會保險的戶籍限制，研究促進靈活就業人員參加職工基本養老保險的政策措施。

人力資源社會保障部規劃財務司司長張立新介紹，在推動靈活就業人員參加企業職工基本養老保險方面，人社部會同相關單位進行了積極探索和實踐，推動實施“一放開、三靈活”工作舉措。

“一放開”是指各地普遍放開靈活就業人員參加職工養老保險戶籍限制。

“三靈活”中的第一個“靈活”是指靈活就業人員可以在就業地或者戶籍地之間靈活選擇參保地，也就是參保地靈活。第二個“靈活”是可以在參保地職工養老保險繳費基數上下限范圍內靈活選擇繳費基數，也就是繳費基數“靈活”。第三個“靈活”是可以在按月、按季、按半年、按年繳費之間靈活選擇繳費方式，也就是繳費時間“靈活”。

張立新介紹，人社部正會同相關單位對支持靈活就業人員參加養老保險做進一步深入研究，增加制度的包容性和靈活性，進一步提高靈活就業人員、新就業形態人員的參保率。

《實施意見》提出，推動更多城市將穩定就業居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍，按照就業居住年限、住房困難程度確定保障對象，穩步推進靈活就業人員參加住房公積金制度等舉措。

住房城鄉建設部住房保障司司長徐亮介紹，2008年到2025年，全國共建設籌集約1600萬套（間）公租房。到2025年底，有140多萬戶困難群眾正在領取貨幣補貼。累計有300多萬在城鎮穩定就業居住的農民工獲得了公租房保障。

住建部將指導各地優化公租房政策，制定完善未落戶常住人口家庭申請準入條件，明確就業、居住年限要求，住房、收入困難標準。對符合條件的未落戶常住人口家庭，及時納入公租房輪候庫。依托輪候庫掌握需求，充分尊重群眾意愿，通過實物配租、貨幣補貼等方式，在合理輪候期內實施保障。

《實施意見》提出，加強異地就醫直接結算管理服務，提升異地就醫備案管理和結算報銷可及性、便利性。各地不得將辦理職工醫保退休人員待遇與在當地按月領取基本養老金綁定。

國家醫保局規劃財務和法規司司長蔣成嘉介紹，目前，跨省異地就醫直接結算服務已覆蓋各類參保人群、各類就醫場景，住院費用跨省直接結算率達到90%以上?！笆奈濉逼陂g，全國共有7.28億人次享受了跨省異地就醫直接結算的便捷服務，減輕群眾墊資超7000億元。

國家醫保局將進一步擴大異地就醫直接結算險種范圍，進一步推動實現職工醫保個人賬戶跨省共濟，推動實現更多高頻服務事項“異地可辦、就近能辦”。

《實施意見》提出，對符合條件的城鎮常住人口，依申請認定為就業困難的人員，按規定落實就業援助政策，支持農民工參與技能人才評價等舉措。

張立新介紹，完善就業支持和公共服務體系，是解決結構性就業矛盾非常重要的抓手。

人社部將推動建設“家門口”就業服務站、零工市場，打造“15分鐘就業服務圈”，支持每位勞動者在常住地享受同當地居民同等的就業服務，向有意愿的常住人口提供針對性創業服務，對符合條件的常住勞動者，按規定及時開展就業困難人員認定。

近年來，城鎮基本公共服務覆蓋范圍不斷擴大，大約四分之三的基本公共服務項目，持居住證的未落戶常住人口均可享有。

這也意味著，尚未由常住地提供的基本公共服務，以及尚未向新市民提供基本公共服務的地方政府只剩下“難點”。比如，當前，全國除個別城市外，外地戶籍中小學生、學齡前兒童均可持居住證本地參保。

鄭備指出，下一步關鍵是抓好《實施意見》的貫徹落實。將指導人口流入城市“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服務的制度，強化跟蹤問效，在高質量發展綜合績效評價中加強基本公共服務相關監測評價，壓實地方政府主體責任。