從撤并低質園區、精簡辦事機構，到理順產業布局、實現資源集聚，近年來，一場以“瘦身強體、提質增效”為核心的開發區、高新區改革在全國多地縱深推進。

一方面，各省市以壯士斷腕的決心，對長期低效、布局重復、偏離主責主業的園區進行大規模整合撤并；另一方面，各地在明確政企分離的基礎上，沖破行政壁壘，探索園區轉型專業化產業平臺或文旅公司等路徑，為同類園區“破殼重生”積累寶貴經驗。

業內專家表示，此輪改革是對過去“鋪攤子”同質化發展模式的深刻糾偏，旨在推動各類園區回歸經濟發展、產業集聚、創新驅動的主線，實現從追求“體量”到追求“質量”的根本性轉變。在人工智能（AI）等戰略性新興產業引領科技革命的大背景下，園區要重新圍繞算力等新生產要素推動運營模式升級，以再次成為引領發展、培育新質生產力的“火車頭”。

瘦身：推動管理與開發主體分離

遼寧曾誕生全國第一個經開區——大連經濟技術開發區，開風氣之先。如今，遼寧再度站在了全國園區“供給側結構性改革”的前排。2025年11月至今的幾個月里，遼寧一口氣裁撤整合了20余個省級經開區。

2025年年初，遼寧決定在全省經濟開發區內全面推進深化體制機制改革，當年11月啟動第一輪集中整合優化。數據顯示，內設機構和人員大幅精簡，全省71家省級經開區和11家國家級經開區（合計82家）平均內設機構數量減少至7.1個，精簡幅度13.3%。除了“瘦身”外，許多經開區的事權管理進一步明晰。例如，有71家經開區完成了與地方政府間職責邊界劃分；74家經開區完全剝離了社會管理職能。

目前，遼寧第二輪經開區集中整合優化已啟動。遼寧省商務廳開發區管理處透露，“壓茬推進”下，有些地市在第一批沒有撤并的，第二批也頗為積極主動。

全國各地的改革也穩步推進。例如，截至2025年年底，貴州省103家開發區基本完成社會事務管理職能剝離，年內完成8家開發區整合，調整81家開發區四至范圍。自2023年底打響園區開發區改革攻堅戰以來，重慶的園區開發區數量壓減幅度超50%、管理機構精簡超50%，園區運營公司壓減近500家，重慶兩江新區去年11月升格為行政區，打破“一區三治”困局。

在頂層設計上，多份政策文件已為園區“供給側結構性改革”指明方向。2024年7月發布的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確“深化開發區管理制度改革”；商務部2025年印發的《深化國家級經濟技術開發區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》提出，推動園區行政管理主體與開發建設主體相對分離；“十五五”規劃綱要明確，健全產業園區存量盤活和高質量發展機制。

國研新經濟研究院創始院長朱克力在接受證券時報記者采訪時表示，經開區、高新區裁撤是發展階段轉換下的必然糾偏，過去各地盲目追求數量，不少園區體量小、布局散，長期低效閑置，占用大量土地與資金卻產出有限。從更深層來看，過往拼土地、拼優惠的粗放模式已經難以為繼，地方債務壓力加劇，低效園區成為財政包袱。

在蘇州市產業園發展促進會創會會長胡波看來，全國范圍內的園區裁撤整合現象，本質上是土地財政發展模式難以為繼和城投平臺債務化解提速所致。老牌園區亟待探尋替代土地財政的全新發展路徑，而許多設立較晚、層級較低的園區，尚未完成從籌備到升級的發展閉環，就已陷入資金短缺、招商停滯的困境，自然會成為首批整合清理的對象。

尤其是在構建全國統一大市場的背景下，許多園區人為割裂市場、阻礙要素自由流動的模式，已成為發展的絆腳石。胡波表示，靠低價供地、政策讓利比拼招商的老路已徹底行不通。即便園區硬件設施已建成，也很難再依靠傳統模式盤活發展。

朱克力也認為，近年來各園區呈現同質化招商的趨勢，政策壁壘阻礙要素流動。裁撤整合園區能有效打破分割、破除地方保護主義。

強體：圍繞算力等新生產要素升級運營模式

在“瘦身”的同時，更深層次的“強體”改革在于管理體制重塑。厘清政府與市場的邊界、實現“管運分離”幾乎是各地經開區、高新區改革的統一著力點。比較常見的是“管委會+公司”模式。一方面，精簡后的“管委會”將絕大多數社會事務管理職能歸還給屬地政府，自身聚焦戰略規劃、產業培育、營商環境優化等經濟功能，主要扮演“服務員”角色；另一方面，新組建的市場化平臺公司全面承接開發建設、招商引資、資本運營等專業職能，成為高效靈活的“運動員”。

以“管運分離”為支點，也有地方探索“管委會轉企”“無管委會”等模式。例如，西安曲江新區在經歷了“管委會+公司”模式后，今年正式提出將轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。無論是哪種模式，園區改革的主線均是依靠體制重塑實現撤轉升級，厘清職能邊界并集聚核心效能。

朱克力表示，未來“管委會+專業化平臺公司”仍是主流模式，適配大多數園區，同時兼具政策引導與市場活力。而“由政轉企”則是高階形態，適合成熟度高、社會事務少的園區，將完全按市場規則運營。開發區管理體制改革的終極形態，應是市場主導、政府賦能、生態自治，政府以股權和政策間接調控。

胡波認為，近年來各類園區、城投平臺的轉型改革，有著統一的核心方向：即徹底走向市場化運營，實現自主經營、自負盈虧，跳出單一土地開發的盈利局限，挖掘全新的盈利增長點與發展路徑。

“進入AI新時代，土地、基礎政策早已不再是產業發展的核心競爭要素，算力、能源、數據等新型生產要素的重要性持續攀升。”胡波說，全新的產業發展模式、投融資運營模式，依舊處于探索階段。這些新興的平臺要找到土地開發之外的新增長點，例如，圍繞能源、數據、算法、大模型及其具體應用場景來構建生態，或以基金體系來扶持產業，進行資本招商等。

進階：升級聚焦兩大主線

從“鋪攤子”全面轉向“上臺階”，此輪園區改革的核心在于推動差異化、特色化發展。業內普遍認為，未來園區的競爭將是特色、創新與生態的競爭。成功的園區，必然聚焦細分領域構建獨特產業地標，深度融合創新鏈與產業鏈，營造富有吸引力的創業環境。

胡波表示，分類定位、錯位發展是趨勢，更是建設全國統一大市場的重要抓手。具體路徑有三：一是傳統經開區依托現有產業基礎，依托龍頭鏈主企業凝聚產業合力，集中資源做精做透核心產業鏈，打通產業出海通道；二是部分有基礎的園區可側重培育戰略性新興產業；三是部分園區向城市化片區轉型，逐步向消費主導模式轉型。

“無論是經開區、高新區還是產業園區，未來的升級發展都離不開兩大主線，一是數字化轉型，實現‘人工智能+’融合發展；二是緊扣‘雙碳’目標，滿足綠色低碳發展的硬性要求。”胡波表示。

朱克力認為，未來的經開區、高新區必須徹底告別數量擴張，全面轉向質量提升。首先，要聚焦主業做強特色，立足自身資源稟賦，培育主導產業，避免同質化競爭，真正做到一園區一特色一優勢。其次，錨定創新驅動核心，加大研發投入，集聚高校、科研院所、企業研發中心等創新資源，完善“政產學研金服用”創新生態，打通科技成果轉化“最后一公里”。同時，要深化體制機制改革，持續推進“瘦身強體”，剝離非核心社會事務，優化管理架構，全面推行市場化運營模式，激發內生動力。

本文原載于《證券時報》5月27日A2版，原標題《經開區高新區裁撤整合背后：糾偏“鋪攤子”發力“上臺階”》

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責編：周莎

校對：楊立林