【導讀】

我國商事調解實踐中長期存在一種現象：民營企業基于市場效率、經營理性與風險擔當，普遍愿意接受調解、合理讓步、快速解紛；而國家機關、事業單位、國有企業卻普遍不愿調解、拒絕調解，即使調解對單位有利，也要求法院依法判決，以避免個人追責風險。

而大量信用卡、小額消費貸等同質化簡單案件批量涌入法院，造成基層司法嚴重過載，倒逼各地法院采取限額立案、限制批量案件等措施，又造成了各大金融機構的嚴重不滿。

從比較法視野觀察，兩大法系國家普遍區分私主體與公共主體解紛規則：私主體調解完全自愿，公共主體負有調解協作義務，并配套訴訟費懲戒、監管約束、分層容錯等機制。

本文立足我國司法亂象、本土試點經驗與域外成熟制度，構建分層、系統、可落地的改革方案，旨在重塑我國公共主體糾紛治理體系，推動訴源治理現代化。

【正文】

筆者常年深耕商事調解一線，發現一個極具中國體制特色的怪象：民營企業高度重視糾紛解決效率，深知訴訟周期冗長，面對債權清晰、事實明確的糾紛，大多愿意主動協商、適度讓利、分期履約、快速和解，以最小司法與經濟成本實現案結事了，充分體現市場化主體的責任意識與經營理性。與之相反，機關事業單位、國有企業卻不愿調解、拒絕調解，即使調解對單位有利，也要求法院依法判決。

為什么國有單位不愿調解，筆者從不同途徑、不同層級獲取的口徑高度統一：調解過程中哪怕讓步一百元，比如減免少許利息或違約金，經辦人員、分支機構負責人都可能被認定為履職不當、處置失誤、造成國有資產流失，面臨審計追責、巡察問責、績效考核扣分等風險；但如果拒絕調解、坐等判決，即使擴大了百萬元損失，經辦人員均無需承擔任何個人責任。

正是這套重調解追責、輕判決虧損的畸形制度導向，催生了國有體系普遍存在的“寧判不調、只訴不和、寧可透支海量公共司法資源、絕不承擔一絲履職風險”的極端辦案生態。在這一避險邏輯主導下，個人履職安全壓倒司法效率、壓倒公共利益、壓倒制度效能、壓倒訴源治理大局，成為阻礙多元解紛機制落地的隱形體制壁壘。

該問題在工農中建交郵儲六大國有銀行信用卡、小額消費貸糾紛領域表現最突出、危害最深遠。此類案件具備事實簡單、權利清晰、標的小額、類型同質、批量可解、債務人普遍具備分期履約意愿的特征，是訴前調解、源頭治理的最優適用案型。但國有銀行基層機構統一拒調、全線起訴、批量推送訴訟，海量低端重復性案件持續擠占基層審判資源，造成司法系統結構性過載、案源失控。為此，全國各地法院被迫采取限額立案、批量限流、小額案件過濾等變通管控措施。

放眼全球法治體系，境外沒有任一國家允許政府機關、公營事業單位、國有政策性金融機構形成全盤拒調、只判不和的行業慣例。德日韓公法人訴訟協力義務、英美法系模范當事人調解協作義務，制度內核高度一致：私人市場主體享有完全調解自愿權，而國有公共主體基于公共受托責任，不得無正當理由拒絕參與調解程序。

為此，本文以調解協作義務為核心主線，系統剖析問題根源、論證法理正當性、歸納域外規則、總結本土實踐、構建頂層改革方案，以期從制度根源破解公共主體拒調頑疾。

一、我國國有主體拒調亂象的現實表征與制度根源

我國《民事訴訟法》《商事調解條例》確立了調解自愿、多元解紛、訴源治理的基本原則，但并未對依托公共資源、承擔公共職能的機關事業單位、國企、國有金融機構設置權責匹配的程序義務，形成明顯制度漏洞與治理空白。

（一）實務亂象：制度化拒調已經形成行業固化生態

第一，無差別拒調常態化。無論債務人是否具備真實履約意愿、是否存在客觀困難、是否能夠分期履行、調解方案是否更利于債權實現，國有銀行、國企均機械、剛性、全盤拒絕協商和解。

第二，批量訴訟透支司法資源。每年數十萬件同質化小額案件持續涌入法院，大量擠占疑難復雜商事案件、真正需要司法裁判的爭議資源，造成司法資源嚴重錯配與浪費。

第三，司法治理被動妥協化。各地法院不得不通過立案限制、批次壓縮、小額過濾等方式緩解壓力，以司法變通彌補公共主體解紛責任缺位。

（二）深層根源：追責與免責機制嚴重失衡、權責完全倒置

第一，調解讓步零容錯、高追責。調解屬于主動處分民事權利、調整債權內容，我國目前無全國統一的調解容錯標準、無合規讓利免責清單?；鶎尤魏芜m度減免的調解行為，均存在被事后審計、巡察認定為“國資流失、履職不嚴”的風險。

第二，判決敗訴零風險、全免責。只要走完完整訴訟流程，無論判決結果是否不公、是否超額賠付、是否造成更大損失，均歸屬司法裁判結果，單位與個人均可免責。

第三，頂層授權空白、基層無權作為。國有大行總行、大型國企總部普遍未制定統一的減免權限、容錯制度，基層即便愿意調解、具備和解條件，也無制度依據、無操作權限、無免責保障。

（三）制度短板：倡導性規則有余、約束性制度缺失

現行法律、行政法規對公共主體參與多元解紛僅有原則性、倡導性表述，缺少義務規則、負面評價、費用懲戒、考核約束四維剛性制度：無正當理由拒調無需承擔任何法律后果；訴訟費規則未對無理拒調作出不利評價；國資考核、金融監管評級未將調解配合、訴前化解納入硬性指標，最終固化“拒調無成本、調解有風險、躺平最安全”的制度劣幣效應。

二、國有主體調解協作義務的法理依據

本文主張的調解協作義務，邊界清晰、法理嚴謹、完全契合我國調解自愿基本原則，不存在法理沖突。其核心內涵為：機關事業單位、國有企業、國有銀行等公共主體，無正當理由不得拒絕、規避訴前調解程序。 該義務具備四重法理支撐：

（一）權責對等原則

公共受托責任必然衍生解紛協作義務。國有機構依托公共財政、政策紅利、特許經營存續，天然承擔社會治理輔助義務、公共資源節約義務。無限占用全民所有的司法資源、通過法院判決轉嫁自身風控成本，違背最基本的權責對等法治原則。

（二）誠實信用與禁止權利濫用原則

訴權是法定權利，但絕非絕對權利。公共主體在案情簡單、債權明確、具備充分協商空間的情形下，基于內部避險心態拒絕調解，屬于典型的程序性權利濫用，違背民事訴訟最核心的誠信原則，自然衍生調解環節的程序協作義務。

（三）公共司法資源最優配置原則

司法資源由財政保障、歸屬全民公共資源，應當優先配置于疑難、復雜、實質性爭議。海量簡單小額案件強制進入審判流程，破壞司法資源分層過濾、遞進化解的治理結構，嚴重違背司法效率與公共治理邏輯。

（四）訴源治理法定公共責任

中央明確要求“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，部分地方立法規定國家機關、企事業單位負有配合多元解紛的法定責任。積極配合訴前調解、履行調解協作義務，是公共主體落實法治政府建設、參與社會治理的法定延伸職責。

三、本土實踐佐證：國有銀行先行改革具備成熟試點基礎

上海、北京等地區的先行試點充分證明：國有主體拒調是制度問題、不是實操問題，一旦制度松綁、容錯落地、考核跟進，調解協作成效立竿見影。 上海通過國資委、地方金融監管局聯合發文，直接對國企、國有金融機構明確調解剛性要求，納入合規考核，禁止未經訴前調解批量起訴，有效壓降批量案源。 北京推行國有銀行駐點調解模式，各大行派駐法務進駐調解中心，信用卡案件實現線上批量前置化解，試點后同類糾紛訴前化解率提升四成以上，司法壓力顯著緩解。

各地試點統一驗證：金融糾紛訴源治理的突破口不在百姓、不在民營市場，而在國有銀行；只要制度允許基層敢調、能調、愿調，海量糾紛完全可以在訴前批量化解。 同時實踐表明：以六大國有銀行為全國改革突破口，具備體系垂直、監管集中、標準統一、落地最快、示范最強的獨特優勢，是全國公共主體調解制度改革最穩妥、最高效的路徑。

四、域外立法與實務經驗：公共主體調解協作的比較法范式

兩大法系主要國家均通過成文立法或司法規則，對政府、公營機構、國有金融機構確立與我國調解協作義務高度一致的制度安排，普遍實現“程序強制協作、無理拒調必受懲戒”的治理模式。

（一）英美法系：模范當事人調解協作義務

澳大利亞立法首創模范訴訟當事人義務，明確聯邦機關、公立國企起訴前必須評估調解可行性，收到合理和解要約必須參與調解；無正當理由拒調即便勝訴，法院仍可判令其承擔對方全部律師費、訴訟費；國有銀行小額信貸糾紛實行強制訴前調解，未經調解不予立案。

美國《行政糾紛解決法》明確聯邦機關、聯邦全資國企ADR優先適用義務，內設專職和解專員，制度框架內的分期、紓困、適度讓步不屬于公職違規與資產流失，房利美、房地美等國有背景金融機構個人信貸糾紛全部前置批量調解。

英國《民事訴訟規則》確立和解要約制度，國有機構無理拒絕合理調解方案，后續判決結果劣于調解報價的，超額訴訟成本全部由國有機構自行承擔，強力倒逼調解協作。

（二）大陸法系：公法人訴訟協力義務

德國《民事訴訟法》《調解法》明文公法人負有訴訟協力義務，小額財產糾紛訴前調解前置；法律嚴格區分惡意賤賣資產與合規市場化和解，標準化紓困調解全面容錯，信貸糾紛訴前化解率長期穩定在六成以上。

法國將公營機構金融、消費糾紛列為法定調解前置案件，未經調解直接起訴的，法院直接駁回，從程序源頭強制公共主體履行協作義務。

日韓《民事調停法》規定公營企業、政策性銀行負有調解協作義務，法院可批量移送同質小額案件調解，無理拒調將觸發監管扣分、業務限制。

（三）新興立法標桿：印度2023年《調解法案》

印度新法直接立法強制全國國企商事糾紛起訴前必須先行調解，未履行調解程序的案件法院不予受理，以立法根治國企拒調亂象。

域外經驗核心啟示：第一，嚴格區分程序義務與實體權利，到場協作是義務，讓步簽約是權利，完全契合調解自愿原則；第二，普遍建立調解容錯、違規追責二元機制，徹底根除經辦人懼調心態；第三，均配套訴訟費制裁、績效考核、監管評級三重剛性約束，確保制度落地。

五、本土化改革構想

根治國有主體制度性拒調，絕非法院單一部門可以完成，必須多部門、多層次聯動。

（一）最高人民法院：確立司法規則、細化調解協作義務

一是區分公私主體調解規則，明確民營企業調解完全自愿，公共主體負有法定調解協作義務，無正當理由不得規避訴前調解程序；二是建立拒調不利評價與費用懲戒規則，公共主體無故拒調、判決結果劣于調解方案的，即便勝訴亦應自行承擔相應訴訟成本與維權開支；三是強化程序管控，國有銀行批量小額信貸案件實行調解前置，未經前置調解不予立案。

（二）國家金融監督管理總局：重構銀行內控與容錯體系

出臺專項監管指引，禁止國有銀行小額同質案件無差別拒調；督導六大行總行制定全國統一的分期、延期、減免清單，下放基層調解權限；明確制度內調解讓利不構成國資流失、不予追責；將調解配合率、訴前化解率納入監管評級硬約束指標。

（三）國務院國資委：重塑國企考核、審計、容錯機制

下發國企糾紛處置合規指引，將調解協作、積極參與多元解紛納入國企合規考核與社會責任評價；出臺履職容錯清單，清晰劃分商事調解讓步與惡意資產流失邊界；對長期系統性拒調、濫用訴訟浪費司法資源的國企實施約談、扣分、通報懲戒。

（四）國務院頂層統籌：推動制度定型與立法升級

短期統籌多部門聯合出臺全國性指導文件，統一公共主體調解協作履職準則；中長期推動《商事調解條例》升格為《商事調解法》，增設公共主體調解協作義務專章，實現制度法治化、長效化；將公共主體解紛履職納入法治政府建設考核體系。

總之，民營企業依市場規律尊重調解、敢于擔責，國有公共主體因制度缺陷避險躺平、拒絕調解，是我國商事糾紛治理中獨有的結構性矛盾。破解難題，必須依托頂層制度重構、多部門協同聯動，以國有六大銀行為先行突破口，設置調解協作義務、容錯機制、考核機制、懲戒機制，徹底破除“調解擔責、判決免責”的畸形履職生態。唯有如此，方能理順公共主體糾紛處置邏輯、釋放商事調解制度價值、優化司法資源配置、全面推進訴源治理現代化與國家治理能力現代化。