加強監管和防范風險并不是目的，而是手段，最終還是為了推動行業高質量發展

文｜《財經》記者 張欣培 郭楠

編輯 | 郭楠

私募基金領域正式迎來頂層設計指導文件。

6月3日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于加強監管防范風險促進私募投資基金高質量發展的指導意見》（下稱《指導意見》），是私募基金領域“1+N+X”制度體系中的方向性、基礎性文件。中國證監會同步發布相關答記者問。

數據顯示，目前中國私募基金規模達23萬億元，占國內資產管理業務總規模的15%，已成為中國資本市場和經濟運行中的重要參與力量。但受多方面因素影響，私募基金行業還存在一些問題，包括行業大而不強，募資結構失衡，部分國資基金偏離功能定位，募投管退各環節均有短板，一些行業機構質量不高，個別甚至成為違法犯罪工具，行業風險仍時有發生，并與其他領域交叉傳導。

在對私募基金行業的問題和現狀進行深入評估后，國務院辦公廳印發《指導意見》。《指導意見》明確指出，堅持目標導向、問題導向，針對私募基金行業準入機制有待完善、監管不到位、制度不健全、部際央地協調配合不足、部分政府投資基金和國有企業投資基金出資人責任落實不到位以及部分私募基金成為違法犯罪、新型腐敗和隱性腐敗工具等問題，構建加強監管、防范風險的制度體系和長效機制，推動行業在規范中發展、在發展中提升。

《指導意見》共六大部分，除總體要求、保障措施兩部分，從強化源頭防控、全面加強監管、穩妥處置風險、推動規范發展四大方向提出十八條具體舉措。

中國證監會表示，下一步將制定落實《指導意見》的三年行動方案，完善私募基金領域“N+X”規則體系，加強分級分類監管、穿透式監管，提升監管效能，開展專項行動從嚴懲處重點領域違法違規行為，推動完善行業內生約束和市場化監督制約，并加大對符合國家戰略、合規運行的私募基金的支持力度。

“加強監管和防范風險并不是目的，而是手段，最終還是為了推動行業高質量發展。”證監會表示。

“有進有出”推動高質量發展

《指導意見》提出，要進一步優化私募基金登記備案規則，堅決防止不符合私募基金特征和運作規律的機構和產品作為私募基金登記備案，明確嚴控新設政府投資基金。嚴格落實私募基金綜合研判會商機制。

與此同時，對有重大違法違規行為的私募基金管理人堅決予以注銷。對因經營異常、未實質開展業務等不能持續符合登記要求或者長期失聯的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注銷。

近些年，中國證監會積極推動私募基金行業優化增量、盤活存量，扶優限劣、提質增效等工作。入口端，一方面防止不符合私募基金特征和運作規律的機構和產品登記備案為私募基金；另一方面，支持投早、投小、投長期、投硬科技的私募基金進入市場，持續改善行業供給結構。出口端，有序推動清退行業無效供給，持續凈化市場環境。2022年至2025年，中國證券投資基金業協會共依法注銷7400余家私募基金管理人。

要推動行業健康發展，必須“該出的出、該進的進”?！吨笇б庖姟诽岢鰧τ诜蠂覒鹇?、合法合規的主體依規支持，特別是重點支持投早、投小、投長、投硬科技的私募股權、創投基金以及整合關鍵核心技術、戰略性新興產業的并購基金。

值得注意的是，《指導意見》與國務院辦公廳《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》等文件共同組成私募基金領域加強監管、防范風險、促進高質量發展的政策體系。

此外，目前私募基金行業規范運行內生動力和外部市場化約束不足，部分私募機構及其從業人員合規意識淡薄，專業能力不強。托管機構和各類中介服務機構的外部市場化監督制約機制尚不健全，作用發揮還不充分，缺乏對私募機構的有效外部約束。

對此，《指導意見》也提出，要推動行業完善內生約束和市場化監督機制。其圍繞增強私募基金行業規范運行內生約束提出多項措施，要求督促私募基金管理人按照業務類型、發展階段特點完善內控風控管理；鼓勵投資者依托私募基金合同發揮制約作用，促進私募基金管理人規范運作；加強對私募基金管理人高級管理人員、核心崗位人員的資格管理和考核培訓；建立黑名單制度，公開曝光重大違法違規機構、出資人、從業人員；大力推進私募基金行業文化建設等。

健全法治重拳打擊違規

私募基金具有較強的靈活性和服務滲透力，因其具有較強的非公開性，透明度較低，規范運作方面問題更加突出，容易出現利益沖突失控、不當利益輸送、惡意侵占挪用投資人利益等情況，可能被利用成為違法違規的工具。

近年來，證監會始終堅持對私募基金違法違規活動“零容忍”，嚴肅查處私募基金領域各類嚴重違法違規行為。2023年至2025年，共對1700多個主體采取行政監管措施或行政處罰。2025年以來，證監會陸續對“優策投資”“瑞豐達”等案件處以史上最重罰款，并及時將工作中發現的涉嫌違法犯罪線索移送公安機關。同時，創新監管方式，強化警示教育，督促行業機構嚴守合規底線，取得一定成效。

《指導意見》要求，嚴厲打擊違規募集、侵占挪用、自融自用、利益輸送、資金違法跨境流動以及私募基金參與非法集資等行為，依法加大處理處罰力度。強調對風險問題突出、性質惡劣、影響范圍大的私募基金違法犯罪行為依法及時從嚴打擊。

當前，盡管私募基金領域已經初步搭建了法律法規制度，但是，體系還不夠健全完善，法律法規的規定仍較為原則，存在一些空白，在全面性、顆粒度方面同私募基金行業發展和監管的需要還有一定差距。

近年來，中國證監會已經加快了推進私募基金法律法規體系建設。今年2月，中國證監會發布《私募投資基金信息披露監督管理辦法》，細化有關私募基金信息披露要求。《指導意見》對私募基金法規制度體系建設十分重視，并對此做出全面部署和要求。

中國證監會表示，下一步，將繼續依法查處私募基金領域違法違規行為，并積極配合有關部門嚴厲打擊私募基金領域違法犯罪活動，為私募基金行業規范健康穩定發展創造良好環境。同時，大力推動違規代持、通道化等問題的整改。將以《指導意見》出臺為契機，圍繞私募基金重點領域，加快推進私募基金“N+X”的法規制度體系建設，推動修改《證券投資基金法》，推動出臺辦理涉私募基金犯罪案件的司法文件，加大對違法犯罪打擊力度。

規范國資基金管理

隨著資本市場改革持續深化，國有資金成為私募基金新募資的重要來源，在服務國家戰略、助力經濟發展、推動產業升級、促進科技創新等方面發揮積極作用。但在實踐中存在部分政府投資基金、國有企業投資基金背離政策初衷和功能目標，偏離功能定位，出資人責任落實不到位等問題。

針對政府投資基金監管短板，《指導意見》提出一系列工作要求，包括加強預算管理、績效管理、國有資產管理和信息統計，嚴肅財經紀律；強化信用建設和信用信息登記，加強對基金投向的指導評價；加強對基金運行情況的監測，防止偏離功能定位，指導強化內部控制和風險管理，督促嚴格遵守私募基金監管規則；進一步明確登記備案要求，依法依規開展監管；加強對本地區政府投資基金的統籌管理，已有同類基金的原則上不得新設，推動存量同類基金整合等。

針對國有企業投資基金，《指導意見》也提出一系列工作要求，包括統籌國有企業投資基金布局規劃，督促基金聚焦主責主業、堅守功能定位，強化對基金投向的指導評價；嚴把入口關，堅決制止濫設國有企業投資基金，推動運作低效基金整合重組；壓實國有企業主體責任，督促基金管理人切實遵守私募基金監管規則，建立健全符合國有企業投資基金規律的運營模式，防止失管失控和國有資產流失，嚴格選任高級管理人員等。

此外，私募基金領域部際聯動、央地協同的綜合監管和風險處置體系還不夠成熟和完整，在協同監管等方面還存在一定差距。

對此，《指導意見》對私募基金協同監管和風險處置提出多項工作要求。如國務院發展改革、財政、國資監管、金融管理等有關部門以及省級和計劃單列市人民政府要加強組織領導，細化工作措施，做好協同配合等。

中國證監會表示，下一步將繼續落實監管責任，加強同相關部門和地方政府的溝通協作，積極推動構建私募基金協同監管長效機制。

責編 | 陳湘

題圖來源 | 視覺中國