從中央頂層設計到地方密集落地，一場涉及1.76億繳存人、近11萬億元資金的公積金制度變革，邁出了實質步伐

文｜《財經》記者 魯偉

編輯｜朱弢

林思遠（化名）在北京工作，入職快17年了。最初，他所在的公司按12%的最高比例為員工繳納公積金，后來效益下滑，繳存比例降到了5%。17年間，他的公積金賬戶余額已超過50萬元。

賬戶里的本息也在年復一年穩健積累。但遺憾的是，林思遠沒有在北京買房。對他來說，目前的公積金就是一串不斷增加的數字。

好消息是，林思遠的50萬元“沉睡資金”，可能會被喚醒。從中央到地方，公積金改革正在加速推進。

2025年12月召開的中央經濟工作會議單獨提及“深化住房公積金制度改革”。“十五五”規劃綱要進一步提出,深化住房公積金制度改革,擴大使用范圍,支持靈活就業人員參加住房公積金制度。

2026年6月5日，住建部就《住房公積金管理條例（修訂征求意見稿）》向社會公開征求意見，其中擬對公積金提取使用范圍、繳存覆蓋群體、資金運營管理及風險防范機制作出系統調整。

各地政策也加速落地。根據中指研究院監測，2025年各地共出臺公積金相關政策約280條；進入2026年，節奏進一步加快，上半年已出臺的相關政策數量明顯超過上年同期。據《財經》不完全統計，僅2026年5月，就有廣州、沈陽、武漢、廈門、泉州、南充、聊城等地發布公積金新政。

東吳證券首席經濟學家蘆哲對《財經》表示，這輪公積金改革的核心意義為制度功能的重新定位：“最重要的變化，是將公積金從‘買房導向的強制儲蓄賬戶’，轉向‘覆蓋居住全周期的現金流穩定器’”。蘆哲認為，公積金改革不一定能直接刺激住房消費，但可以讓公積金承擔租房、裝修、物業、水電、剛需購房、新市民安居等真實居住成本。這樣居民工資現金流被釋放，制度公平性也會提高。

中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹近期通過署名文章提出了更具體建議：推動公積金從單一購房支持工具，轉型為覆蓋“租、購、改、養”全生命周期的住房消費專業互助平臺。這意味著，公積金功能需從支持產權獲取，延伸至租賃安居、住房改善、適老化改造、綠色家居升級等多樣場景，真正貫穿住房消費全過程，全方位適配居民不同階段的居住需求，系統發揮其在住房保障制度中的關鍵作用。

一場涉及1.76億繳存人、近11萬億元資金的制度變革，正邁出實質步伐。

公積金改革，改了什么？

如果說2025年是公積金改革的“探索之年”，那么2026年就是“全面落地年”。

2026年5月26日，廣州發布《商業性個人住房貸款轉住房公積金個人住房貸款實施辦法（暫行）》，對轉貸申請條件、辦理范圍、貸款額度等方面進行了優化。包括允許轉為組合貸款、放寬時限要求等調整，成為亮點，其進一步擴大了受惠面，減輕繳存人房貸利息負擔。

不只是廣州，貸款額度的全面上調，是此輪公積金改革最直接的惠民紅利。

公開信息顯示，上海在2026年2月26日將首套住房的家庭最高貸款額度從160萬元提高至240萬元，疊加多子女家庭和購買綠色建筑最高貸款額度上浮政策（最高上浮35%），當地公積金家庭貸款最高額度可達到324萬元。

杭州自4月1日起將公積金貸款最高額度由130萬元提高到180萬元，多子女家庭上浮50%疊加綠色建筑或以舊換新購房上浮20%，最高上浮70%。

泉州5月25日宣布，夫妻雙方均繳存住房公積金的，最高貸款額度由100萬元調整為120萬元，單方繳存住房公積金的最高貸款額度由60萬元調整為80萬元，其中初育家庭在最高貸款額度基礎上另加10萬元，多子女家庭在最高貸款額度基礎上另加20萬元。

2026年以來，多個城市出臺公積金改革新政。《財經》記者根據公開信息整理

開源證券的一份研報測算顯示，以21個樣本城市數據為基準，多地額度提升后，家庭公積金最高貸款額度可覆蓋140平方米新房總價（按均價計）的83%，覆蓋120平方米二手房總價的96%。公積金在不同省份間居民滲透率差異度較大，北京、上海、天津三城市滲透率領先，公積金貸款政策的放寬，對一二線城市的支持力度更大。

公積金改革更深層的突破，發生在使用場景的全面拓寬上——公積金正從“購房小錢包”進化為覆蓋住房全生命周期的“大賬戶”。

《財經》注意到，2026年以來，已有多個城市支持提取公積金繳納物業費，年度上限從南充的3600元到杭州的1萬元不等。這一做法已從“部分城市試點”向“多地常態化制度”演進。

貸款額度設定、貸款狀態約束、套數限制等關鍵指標的差異，既體現了各地在政策目標上的側重點不同，也反映出公積金制度在住房消費支持功能上的持續拓展。

2026 年5 月18 日，四川廣安市發布《住房公積金支持自有住房裝修提取管理規則》。

裝修提取公積金是一項時隔多年的制度松動，此前多地因套現問題叫停這一做法。此輪公積金改革中則有多地對此予以支持。

比如，福建省福州市3月起明確，裝修提取標準按1500元/平方米執行，截至5月19日，當地累計提取金額超7000萬元；陜西省商洛市的提取標準同樣為1500元/平方米，單筆最高提取額度不超過20萬元；四川省南充市則允許按每平方米1000元標準提取，夫妻合計提取金額不超過12萬元。

除了裝修，購買車位、繳契稅、繳專項維修資金、取暖費等與“居住”關聯的支出，也被不少地方納入可提取公積金的范圍。

在山東聊城市，5月20日開始，新增支付物業費、支付取暖費、繳納契稅、支付住宅專項維修資金、支付住宅老舊電梯更新改造等五類公積金提取項目。

房貸“商轉公”擴圍是受益面最廣的公積金改革。

以廣州為例，其“商轉公貸款”的核心亮點是“全面降門檻”：公積金累計繳存要求從60個月縮至36個月；原商業貸款放款年限從“3年以上”縮短為“2年以上”；取消“須為家庭唯一住房”限制，支持首套及第二套改善型住房；允許使用過一次公積金貸款的申請人再申請；貸款額度從不超過購房總價款的70%提高至80%；適用范圍擴至廣州市、粵港澳大灣區及廣州都市圈繳存人。

上述地方探索，與住建部6月5日發布的《住房公積金管理條例（修訂征求意見稿）》方向契合——從裝修、物業費提取，到靈活就業擴面、異地互認，地方試點正在為全國性制度修訂提供經驗基礎。

從“沉睡”到“激活”

住房公積金制度是中國住房保障體系的重要組成部分。

1991年，上海率先試點建立住房公積金制度，旨在打破福利分房僵局，通過強制儲蓄積累住房資金，增強職工家庭解決住房問題的能力。1994年，國務院印發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，提出在全國范圍內全面推行住房公積金制度。1999年，《住房公積金管理條例》出臺，對繳存、支付、使用及管理等作出統一規定，初步構建起制度體系。

過去30多年來，公積金制度在支持職工購房、改善居住條件、穩定房地產市場等方面發揮重要作用，實現了從穩步奠基到優化服務的跨越。

截至2024年末，住房公積金累計繳存總額327941.35億元，累計發放住房公積金個人住房貸款164901.08億元，有力托舉了城鎮職工的安居夢，其民生價值已有堅實的數據支撐。

伴隨城鎮化進程加速、新業態就業興起及房地產市場結構調整，公積金制度正迎來覆蓋群體擴大、使用效率提升及服務模式創新的新變局。

推動這場改革的深層動力，來自制度運行積累的三大歷史性機遇，以及住房發展階段的深刻轉變。

首先，萬億級資金池的擴容與激活成為關鍵變量。根據住建部、財政部、人民銀行聯合發布的《全國住房公積金2024年年度報告》，截至2024年末，全國繳存余額高達10.93萬億元，較2020年末的7.3萬億元增加約50%，年均凈增超過9000億元。這十余萬億元的沉淀資金隨著政策松綁，其激活空間正在打開。

其次，制度普惠擴面正迎來更大空間。2024年，全國公積金實繳單位達529萬個，實繳人數1.76億人，分別較上年增長6.92%和1.00%。值得注意的是，新就業形態勞動者的納入成為新增長點。截至2024年末，試點城市累計已有超百萬名靈活就業人員繳存公積金，其中24萬人已實際使用，越來越多的快遞員、外賣小哥、網約車司機正被納入保障體系。

如全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文所言，擴大覆蓋面的核心在于堅守“民生屬性”，通過加強部門數據共享、簡化流程，讓新市民在城市“扎下根、安下心”。

此外，公積金貸款利率的多輪下調，也構成此輪改革提速的背景之一。根據中國人民銀行的通知，自2025年5月8日起，5年以下（含5年）和5年以上首套個人住房公積金貸款利率分別調整為2.1%和2.6%，為多年來的歷史最低水平。這意味著，公積金制度在保持利率優勢的同時，還需在覆蓋面、門檻設計、使用便利性等維度同步發力，才能更好發揮住房保障功能。

面對上述變局，專家呼吁以系統思維推進改革。

蘆哲表示，在住房供給增量擴張階段，公積金作為強制儲蓄工具，主要解決了住房領域的資金總量短缺問題；而在新發展模式下，制度邏輯需向三個方向轉型：一是場景多元化，降低提取門檻，將資金導向租房、裝修、物業及適老化改造等領域；二是覆蓋全民化，重點吸納靈活就業人員，服務人口流入地需求；三是效能最大化，釋放強制儲蓄潛力，發揮更廣泛的民生價值。

在此基礎上，秦虹進一步強調，亟須推出一系列有力且可持續的公積金改革舉措。這不僅是為了更好地服務住房保障與市場雙重目標，更是為了構建支撐居民全生命周期住房需求的制度平臺，為“住有所居、住有宜居”提供堅實保障。

如何進一步改革？

對于公積金的改革方向，各界已形成相當程度的共識，其可歸結為四條主線：擴大覆蓋面、豐富使用場景、打破地域壁壘、優化治理體系。

擴大覆蓋面，是改革的“最大公約數”。蘆哲在接受《財經》采訪時提出了“低門檻入場”方案：允許小微民企起步階段按低于5%的費率（如3%）繳存，設3年-5年過渡期逐步達標，以減輕企業負擔。但他警示，若無硬約束，3%極易從“入場臺階”異化為“長期豁免”，在小微企業強勢議價和地方穩就業壓力下，最終形成“名義有公積金、實質低保障”的雙軌制。

對此，蘆哲主張修法鎖定底線，將低費率嚴格限定為“限期過渡”，并設置三道防火墻：一是自動遞增，將“第一年3%、第二年4%、第三/五年5%”寫入系統，到期自動調整；二是達標即退，企業營收、利潤等指標達標后須提前退出優惠；三是嚴懲違規，對虛假申報、惡意拆分主體者，按法定下限補繳差額并加收滯納金，確保員工權益不被侵蝕。

秦虹同樣建議做優機制設計，提升保障精準效能。她建議：“結合地區經濟發展水平，調整繳存基數與比例，平衡企業負擔與職工權益，借鑒部分城市的成功經驗，推行自愿繳存和個人單位分制模式，利用大數據技術實現跨部門數據共享，形成動態監管網絡，提高服務精準度與效率，避免‘一刀切’帶來的企業負擔過重或制度功能削弱。”

值得一提的是，南充在《公積金惠民優居十條措施》中明確，靈活就業繳存人員在當地購房申請公積金貸款的，給予年利率0.6%的利息補貼，補貼期限三年。這是將靈活就業擴面與正向激勵相結合的地方創新，可為后續更多地方實踐提供參照。

在資金使用端，改革的方向已經清晰，核心邏輯也在數字上得到印證。

蘆哲系統測算了擴大公積金使用范圍對居民可用資金的拉動效應：通過三條路徑，每年有望使居民部門增加5151億元可用資金，按70%消費傾向計算，可拉動約3600億元消費。

這5151億元的底層邏輯，不是直接把公積金發給居民，而是“現金流替代效應”——讓公積金承擔更多居住支出，居民原本要用工資支付的部分便可節省下來，形成可用于消費的現金流。

三條具體路徑及各自貢獻為：其一，租房提取擴容——擴大受益面并適度提高額度。以2024年基數測算，長期規模將從2720億元升至5934億元，對應增量3214億元；其二，使用場景拓展——新增裝修與水電氣費提取。其中裝修貢獻690億元，日常居住能耗支出貢獻1113億元；其三，貸款利率下調——在8.07萬億元存量貸款基礎上，若利率再降0.5個百分點，扣除體系內循環后，約有134億元利息支出轉化為居民實際現金流。

打破地域壁壘是系統工程，但條件已基本成熟。事實上，公積金的異地互認互貸邊界正在持續拓寬。比如，武漢在新政中對公積金異地貸款取消戶籍限制；南京將異地貸款范圍擴至安徽全域；西安宣布與青海省八市州實現公積金互認互貸。

在治理體系層面，秦虹建議，形成一個法治化、信息化、一體化的現代化治理體系，確保住房公積金制度能夠持續穩健地服務于人們的住房需求。

對于林思遠們而言，激活自己公積金賬戶里沉淀資金，或許還需要一些時間。但是公積金制度正在進化。

蘆哲所期待的是：“公積金應該成為讓居住成本更多由制度來承擔、讓工資現金流真正流向消費的那道‘閘門’。”

責編 | 要琢

題圖來源 | 視覺中國