2026年6月8日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，介紹《城市更新“十五五”規劃》有關情況。會上，自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞宣布：利用存量土地、閑置房產轉型發展文旅、文創、養老等國家鼓勵產業的項目，可享受最長5年的過渡期。過渡期內，無需變更用地性質，也無需補繳土地價款。

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五年過渡期：用地性質暫不變，土地價款零補繳

謝海霞局長在吹風會上明確表示：“老舊廠房、閑置樓宇如果轉型為文創、養老等產業，五年過渡期內原用地主體可暫不變更用地性質、無需補繳土地價款，待過渡期滿后再完善用地手續。”

這一規定意味著：一家利用閑置工業廠房改建為文創園區的企業，在5年內無需辦理繁瑣的規劃用途變更手續，也無需為土地性質的“升值”而補繳巨額差價。這一制度設計大幅降低了存量資產盤活的初期門檻，真正實現了“以時間換空間”。

政策依據：《自然資源部 住房城鄉建設部關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（自然資發〔2025〕226號）。該文件于2025年12月31日成文，2026年初印發，是當前執行層面的操作細則。

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多元業態兼容：正面清單管理，打破用地單一功能限制

傳統規劃管理模式中，一塊土地只能用于單一用途（如工業、商業、住宅），嚴重制約了文旅項目融合文創、零售、輕餐飲、體驗空間等多元業態的需求。

新政明確引入“正面清單”制度。自然資發〔2025〕226號文規定：“可結合新產業、新業態發展需求，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單和管控要求……城市更新項目實施中，符合正面清單的，即視為符合詳細規劃。”

這意味著，只要項目業態被納入地方制定的正面清單，就無需再就每一個小業態單獨報批規劃調整，審批效率將大幅提升。

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臨時利用“豁免調規”：邊角空地可直接變身公共空間

針對城市中大量零星、邊角、短期內無法按規劃用途實施的閑置土地，新政也給出了靈活路徑。

謝海霞局長在發布會上強調：“鼓勵存量空間閑置地的臨時使用，只要不影響遠期規劃實施，就不用再修改規劃。”自然資發〔2025〕226號文也明確授權各地制定“空閑建設用地臨時利用規則”。

舉例而言，一處規劃為遠期市政道路但短期內無法實施的街角空地，可臨時改造成口袋公園、社區文化角或臨時停車場，無需辦理規劃修改手續。這為文旅項目獲取低成本、臨時性的展示或活動空間打開了通道。

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過渡期滿后：可租賃、可協議出讓，降低續期成本

5年過渡期結束后，項目若符合產業發展方向并通過履約監管考核，將如何處置？

新政給出了比以往更靈活的選擇。自然資發〔2025〕226號文明確規定：“過渡期滿辦理土地有償使用手續的，可采取租賃或協議出讓方式。”

這一調整至關重要。過去，過渡期滿后往往只能通過“招拍掛”或補繳高額地價的方式取得土地使用權，成本不可控。新增的“租賃”方式，允許企業按年支付土地使用費，極大減輕了一次性資金壓力，尤其適合長期培育、現金流平穩的文旅運營項目。

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政策背景與獲取方式

本次政策突破并非孤立出臺，而是《城市更新“十五五”規劃》（2026年5月22日印發）的重要組成部分。該規劃提出了“存量優先”原則，明確新增建設用地主要保障市政基礎設施和公益性項目，經營性項目原則上應優先使用存量土地。

自然資源部官網已同步發布政策解讀全文。如需獲取原始文件，可訪問自然資源部官方網站（www.mnr.gov.cn），在“政策法規”或“通知公告”欄目中，使用文件號“自然資發〔2025〕226號”或關鍵詞“城市更新十五五規劃”進行搜索下載。

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行業展望

業內專家指出，全國存量工業用地、閑置倉儲、低效商辦樓宇規模巨大，其中相當一部分具備文旅改造潛力。受制于規劃調整周期長、補繳地價成本高等因素，大量優質存量資產長期沉睡。新政設置的“五年緩沖期+零補繳”組合拳，有望激活萬億級存量資產市場，為文旅產業提供大量低成本、有故事、有區位優勢的落地空間。

各地自然資源主管部門將根據本地實際制定實施細則。建議有意參與存量資產文旅開發的企業密切關注地方配套政策，盡早對接項目所在區縣的規劃和自然資源部門。

（本文根據自然資源部官網、中國政府網、國新辦發布會實錄等公開信息整理）