低空經(jīng)濟(jì) 通用航空 珠澳

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張靜，大成（珠海）低空經(jīng)濟(jì)法律服務(wù)中心主任、廣東省律師協(xié)會(huì)“低空經(jīng)濟(jì)法律專(zhuān)業(yè)委員會(huì)”副主任、珠海市律師協(xié)會(huì)“低空經(jīng)濟(jì)及新興產(chǎn)業(yè)法律業(yè)務(wù)委員會(huì)”主任、哈薩克斯坦ASTANA國(guó)際金融中心法院注冊(cè)出庭律師 、廣東省律師協(xié)會(huì)涉外律師先鋒人才、珠海市律師協(xié)會(huì)涉外律師領(lǐng)軍人才、通航在線(xiàn)【法眼通航】專(zhuān)欄主理人、九三學(xué)社珠海市委“天空之城”關(guān)注小組組長(zhǎng)、鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律專(zhuān)業(yè)碩導(dǎo)、橫琴?lài)?guó)際商事調(diào)解中心調(diào)解員。（微信號(hào): J-19575603969）

筆者在2026世界無(wú)人機(jī)大會(huì)北理工（珠海）分會(huì)暨第四屆國(guó)際法與涉外法治創(chuàng)新論壇上的演講稿，與各位分享，歡迎指正探討。

一、無(wú)人機(jī)跨境飛行的困境

當(dāng)無(wú)人機(jī)飛越“一國(guó)兩制”的天空，會(huì)發(fā)生什么？答案是會(huì)飛不起來(lái),為什么？因?yàn)榧夹g(shù)可以讓無(wú)人機(jī)飛越口岸，卻不能讓它飛越海關(guān)。所以，無(wú)人機(jī)跨境飛行的第一道關(guān)卡，就是海關(guān)監(jiān)管。

《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第八條寫(xiě)得很清楚：進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、物品，必須通過(guò)設(shè)立海關(guān)的地點(diǎn)進(jìn)境或者出境。特殊情況下需要經(jīng)過(guò)未設(shè)立海關(guān)的地點(diǎn)進(jìn)出的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

這條規(guī)定是建立在海運(yùn)、陸運(yùn)的傳統(tǒng)邏輯之上，假定一切進(jìn)出都是有形的、有固定通道的。但無(wú)人機(jī)不一樣。它可以從澳門(mén)的任何一個(gè)天臺(tái)起飛，在橫琴的任何一個(gè)草坪降落，全程不經(jīng)過(guò)任何一個(gè)物理口岸。

這就產(chǎn)生了一對(duì)尖銳的矛盾：法律要求“經(jīng)過(guò)口岸”，技術(shù)實(shí)現(xiàn)的卻是“繞過(guò)口岸”。如果嚴(yán)格按照文義來(lái)解釋?zhuān)患軓陌拈T(mén)飛向橫琴的無(wú)人機(jī)，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)，它就是“違法進(jìn)出境”。這意味著，珠澳之間任何常態(tài)化、商業(yè)化的跨境飛行，在現(xiàn)行海關(guān)法框架下都缺少直接的法律通道。

2025年施行的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空交通建設(shè)管理?xiàng)l例》第四十五條往前邁了一步，它規(guī)定：使用無(wú)人駕駛航空器作為運(yùn)輸工具經(jīng)“一線(xiàn)”進(jìn)出合作區(qū)的，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足對(duì)外開(kāi)放口岸對(duì)運(yùn)輸工具、貨物、物品、人員的要求，依法接受海關(guān)監(jiān)管、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)檢查。

這條地方立法首次明確了跨境無(wú)人機(jī)要接受海關(guān)監(jiān)管，但它沒(méi)有解決核心問(wèn)題：無(wú)人機(jī)不經(jīng)過(guò)實(shí)體口岸，怎么滿(mǎn)足“對(duì)外開(kāi)放口岸”的要求？它只是說(shuō)“要滿(mǎn)足”，沒(méi)有說(shuō)“怎么滿(mǎn)足”。這就把難題又推回到了執(zhí)法層面。

第二道關(guān)卡

空域管制與國(guó)境線(xiàn)劃設(shè)疊加

2024年施行的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第十九條規(guī)定，國(guó)界線(xiàn)、實(shí)際控制線(xiàn)、邊境線(xiàn)向我方一側(cè)一定范圍的區(qū)域上方的空域，應(yīng)當(dāng)劃設(shè)為管制空域；未經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得在管制空域內(nèi)實(shí)施飛行活動(dòng)。

珠海與澳門(mén)之間是什么？是一道邊界。澳門(mén)雖然沒(méi)有主權(quán)意義上的“國(guó)界線(xiàn)”，但在海關(guān)、邊防的管理上，珠澳之間的“一線(xiàn)”在制度功能上接近于邊境管理線(xiàn)。當(dāng)管制空域劃設(shè)與出入境管理制度疊加，無(wú)人機(jī)的跨境飛行在空管層面需要獲得批準(zhǔn)，在海關(guān)層面需要接受監(jiān)管，在邊檢層面還要滿(mǎn)足出入境要求。三重審批疊加，飛行自由被壓縮到了一個(gè)極窄的通道里。

第三道關(guān)卡

跨境飛行審批程序缺位

《通用航空飛行管制條例》已經(jīng)是2003年的產(chǎn)物了，主要適用于有人駕駛的農(nóng)林噴灑、搶險(xiǎn)救災(zāi)、旅游觀光等飛行活動(dòng)，對(duì)于“跨境”飛行沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。珠澳之間的無(wú)人機(jī)短途跨境飛行，不是傳統(tǒng)的國(guó)際民用航空運(yùn)輸，也不完全是境內(nèi)通用航空作業(yè)。它屬于哪一個(gè)監(jiān)管類(lèi)別、由哪個(gè)機(jī)關(guān)審批、走什么程序、批或不批的標(biāo)準(zhǔn)是什么，這些問(wèn)題在法律上都沒(méi)有現(xiàn)成的答案。

此外，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第六條要求，交通運(yùn)輸工具應(yīng)當(dāng)從對(duì)外開(kāi)放的口岸出境入境。無(wú)人機(jī)飛越“一線(xiàn)”，在出入境管理法意義上是否屬于“出境入境”？如果是，那它也應(yīng)當(dāng)從口岸走，而這個(gè)要求與無(wú)人機(jī)的飛行特性再次發(fā)生了矛盾。

總結(jié)一下第一部分的結(jié)論：珠澳之間的無(wú)人機(jī)飛不起來(lái)，不是因?yàn)榧夹g(shù)不行，而是卡在了海關(guān)對(duì)物理口岸的固守、空管對(duì)邊境空域的嚴(yán)控、以及審批程序的缺失這三道關(guān)卡上。這堵制度的高墻，需要用法律的刻刀來(lái)一點(diǎn)一點(diǎn)鑿開(kāi)。

二、要拆掉這堵制度的墻，我們需要完成哪些法律動(dòng)作？

第一層面

立法——用特區(qū)法規(guī)，推動(dòng)上位法修訂

目前國(guó)家層面的立法正在加速。新修訂的《中華人民共和國(guó)民用航空法》已經(jīng)將“低空經(jīng)濟(jì)”納入空域管理章節(jié)，確立了低空空域資源配置的法律原則，并要求建設(shè)民用低空飛行監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。這是從國(guó)家立法層面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的制度確認(rèn)。

但是，珠澳協(xié)同的具體規(guī)則，還需要地方立法來(lái)“填縫隙”。珠海擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，可以在遵循憲法和法律基本原則的前提下，對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。所以，我們可以啟動(dòng)制定《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，專(zhuān)設(shè)“跨境協(xié)同”專(zhuān)章，明確三件事：一是劃定跨境低空飛行專(zhuān)用通道，在通道內(nèi)飛行的微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器，視為經(jīng)批準(zhǔn)的特殊進(jìn)出境形式；二是建立跨境飛行“一次申報(bào)、兩地認(rèn)可”的審批機(jī)制；三是明確兩地操控員資質(zhì)、適航標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)規(guī)則。

與此同時(shí)，《海關(guān)法》的修訂也應(yīng)納入低空經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。現(xiàn)行第八條對(duì)“特殊情況”的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏對(duì)常態(tài)化低空跨境飛行的制度回應(yīng)?？梢栽谛薹〞r(shí)增加一款，授權(quán)國(guó)務(wù)院在橫琴粵澳深度合作區(qū)等特定區(qū)域，試點(diǎn)低空跨境飛行的特殊監(jiān)管模式。這不是推翻原有制度，而是在法律框架內(nèi)開(kāi)一個(gè)“試點(diǎn)窗口”。

第二層面

規(guī)則——簽署雙邊協(xié)議，建立協(xié)同機(jī)制

立法是最根本的保障，但立法周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜。在立法完成之前，珠澳兩地政府可以先走一步，通過(guò)簽署合作備忘錄等柔性機(jī)制來(lái)推動(dòng)規(guī)則銜接。具體可以包括三份文件：

第一，《珠澳低空飛行合作備忘錄》，解決飛行審批互認(rèn)、數(shù)據(jù)共享、應(yīng)急協(xié)作等操作性問(wèn)題；

第二，《粵澳海關(guān)低空飛行器聯(lián)合監(jiān)管操作指引》，明確“一地申報(bào)、兩地認(rèn)可”的具體流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；

第三，《珠澳無(wú)人駕駛航空器操控員資質(zhì)互認(rèn)辦法》，讓澳門(mén)持照操控員可以在跨境通道內(nèi)合法飛行。

這個(gè)思路并非憑空想象。橫琴新區(qū)條例早已確立了粵澳合作產(chǎn)業(yè)園、支持港澳產(chǎn)業(yè)資金人才參與橫琴開(kāi)發(fā)的制度框架。低空經(jīng)濟(jì)完全可以被納入這一框架，升級(jí)為合作區(qū)2.0版的產(chǎn)業(yè)清單。

第三層面

標(biāo)準(zhǔn)——推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的粵澳互認(rèn)

法律的銜接解決的是“能不能飛”，而標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)解決的則是“飛得順不順”。粵澳無(wú)人駕駛航空器適航標(biāo)準(zhǔn)、飛行服務(wù)規(guī)范、保險(xiǎn)責(zé)任范圍的差異，是兩地市場(chǎng)一體化的隱性壁壘。

我們可以在橫琴合作區(qū)率先試點(diǎn)，對(duì)澳門(mén)登記的無(wú)人駕駛航空器，經(jīng)聯(lián)合審定符合安全標(biāo)準(zhǔn)的，可以在劃定的跨境通道內(nèi)飛行，無(wú)需重復(fù)認(rèn)證。對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的飛行活動(dòng)，采用備案制替代審批制，大幅降低企業(yè)的制度性交易成本。這和《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十一條確立的無(wú)需申請(qǐng)飛行的情形在邏輯上是一致的——風(fēng)險(xiǎn)越低，管制越輕。

好，這是第二部分，從立法、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面去拆制度的高墻。法律搭好了架子，規(guī)則寫(xiě)進(jìn)了文本，但在實(shí)踐中能不能落地，還要靠執(zhí)法去檢驗(yàn)、靠司法來(lái)兜底。

三、飛起來(lái)之后怎么保障？

第一項(xiàng)保障

執(zhí)法創(chuàng)新——從物理口岸到“數(shù)字關(guān)境”

海關(guān)怎么在無(wú)人機(jī)不經(jīng)過(guò)實(shí)體口岸的情況下履行監(jiān)管職責(zé)？那就是用技術(shù)來(lái)彌補(bǔ)制度的縫隙。

我們可以建設(shè)一個(gè)低空飛行“數(shù)字關(guān)境”監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。它的運(yùn)作邏輯是：跨境飛行前，運(yùn)營(yíng)人通過(guò)平臺(tái)提交電子申報(bào)，信息包括飛行器身份、操控員資質(zhì)、貨物清單、航線(xiàn)計(jì)劃等等，數(shù)據(jù)同步推送給內(nèi)地海關(guān)和澳門(mén)海關(guān)。飛行過(guò)程中，依托北斗定位和電子識(shí)別，對(duì)飛行器實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。飛行結(jié)束后，數(shù)據(jù)存檔，海關(guān)保有后續(xù)稽查權(quán)。

這相當(dāng)于把“設(shè)立海關(guān)的地點(diǎn)”，從物理口岸變成了數(shù)字通道——無(wú)人機(jī)雖然沒(méi)有飛越一個(gè)物理的關(guān)口，但它飛越了一條數(shù)字的“關(guān)境線(xiàn)”。海關(guān)監(jiān)管從“管物”升級(jí)為“管數(shù)據(jù)”，從“管口岸”升級(jí)為“管通道”。

這個(gè)構(gòu)想的制度基礎(chǔ)是已經(jīng)存在的。《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空交通建設(shè)管理?xiàng)l例》第五條要求市政府與空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門(mén)建立低空飛行協(xié)同管理機(jī)制，推進(jìn)低空空域管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飛行規(guī)則制定、飛行服務(wù)保障等工作。第四十五條也明確，經(jīng)“一線(xiàn)”進(jìn)出合作區(qū)的無(wú)人駕駛航空器，應(yīng)依法接受海關(guān)監(jiān)管。只要把這兩條結(jié)合起來(lái)，“數(shù)字關(guān)境”就是順理成章的執(zhí)法創(chuàng)新。

第二項(xiàng)保障

司法能動(dòng)——為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出試錯(cuò)空間

法律再完備，糾紛也不可避免。一架無(wú)人機(jī)在跨境飛行中信號(hào)丟失、違規(guī)超限、甚至是發(fā)生事故，這些情況都會(huì)引發(fā)行政處罰爭(zhēng)議、民事賠償糾紛，甚至是刑事追訴。

那么，司法應(yīng)當(dāng)怎么回應(yīng)？我認(rèn)為：新興業(yè)態(tài)起步階段，司法要保持一定克制，通過(guò)精準(zhǔn)裁判來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，而不是用刑事手段來(lái)“一刀切”地封堵。

《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十一條已經(jīng)為低風(fēng)險(xiǎn)飛行活動(dòng)創(chuàng)設(shè)了“無(wú)需申請(qǐng)”的綠色通道。司法在判斷當(dāng)事人是否存在行政違法或刑事犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考量飛行主體對(duì)申報(bào)義務(wù)的認(rèn)知可能性、其行為的實(shí)質(zhì)危險(xiǎn)性，避免因?yàn)閷?duì)新興法規(guī)的理解不一致而輕易追究刑事責(zé)任。對(duì)于首次違規(guī)、情節(jié)輕微的“黑飛”，優(yōu)先適用行政處罰而非刑事追訴；對(duì)于確實(shí)構(gòu)成犯罪的，精準(zhǔn)區(qū)分罪與非罪的界限，重點(diǎn)打擊利用無(wú)人機(jī)實(shí)施的走私、危害國(guó)家安全等嚴(yán)重犯罪，而對(duì)技術(shù)性違規(guī)保持適當(dāng)?shù)娜萑潭取?/p>

此外，跨境低空糾紛還涉及管轄權(quán)的協(xié)調(diào)。我們可以依托橫琴粵澳深度合作區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)，探索設(shè)立集中管轄涉低空經(jīng)濟(jì)糾紛的專(zhuān)業(yè)審判組織，統(tǒng)一裁判尺度。同時(shí)推動(dòng)建立珠澳跨境低空經(jīng)濟(jì)糾紛聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮律師、行業(yè)協(xié)會(huì)在糾紛前端化解中的作用。正如司法實(shí)踐所展示的，促成各方協(xié)商和解、保障企業(yè)恢復(fù)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，往往比一份冷冰冰的裁判文書(shū)更有力量。

第三項(xiàng)保障

制度融合——從“兩套體系”到“一個(gè)接口”

說(shuō)到底，珠澳低空經(jīng)濟(jì)的協(xié)同，本質(zhì)上是一國(guó)之內(nèi)兩個(gè)法律體系的對(duì)接問(wèn)題。這種對(duì)接不可能靠一方的單邊改變來(lái)實(shí)現(xiàn)，它必須在“一國(guó)兩制”框架下，通過(guò)制度融合才能完成。

具體路徑上，我們可以借鑒國(guó)際商事?tīng)?zhēng)議解決和區(qū)域協(xié)同立法的成熟經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)研究表明，立法部門(mén)和產(chǎn)業(yè)界的共同參與可以最大程度避免立法與商業(yè)實(shí)踐的脫節(jié)，確保法律體系的穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性和有效適用。珠澳兩地的立法與行政機(jī)關(guān)要建立常態(tài)化的溝通機(jī)制，邀請(qǐng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)參與規(guī)則制定，確保法律制度不僅“能管住”，而且“能管好”。

在數(shù)據(jù)安全這個(gè)敏感領(lǐng)域，珠澳兩地還需要就低空飛行數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)達(dá)成共識(shí)。哪些數(shù)據(jù)可以實(shí)時(shí)共享、哪些需要脫敏處理、哪些禁止出境，都需要在《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的框架下作出明確的制度安排，在保障安全的前提下促進(jìn)信息的合理流通。

低空經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入從“政策起飛”到“法治塑形”的關(guān)鍵窗口期。

珠澳之間這片三公里長(zhǎng)的天空，承載的不只是一次外賣(mài)、一趟物流，它承載的是粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接、制度融合的重大命題。誰(shuí)能率先跑通這個(gè)命題，誰(shuí)就能在下一個(gè)十年的低空經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)。

我們法律人，不要站在創(chuàng)新洪流的對(duì)岸觀望，要投身其中，用專(zhuān)業(yè)的智慧拆掉一堵又一堵制度的高墻。讓珠澳的無(wú)人機(jī)不僅能飛起來(lái)，還能飛得穩(wěn)、飛得遠(yuǎn)、飛得有規(guī)則可循。

編輯：通航在線(xiàn)

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