自2015年起，在政策主導驅動下，我國住房租賃市場歷經十年快速發展，租賃住房成為我國住房供應體系的重要組成部分。為系統厘清保障性租賃住房各類籌集模式的演進邏輯，精準預判“十五五”階段保租房主流籌措路徑與成長潛力，中指院特開展《中國保租房籌集模式的全景復盤》系列深度研究。本文為新建模式篇，通過復盤重點城市實踐與典型案例，系統梳理利用集體經營性建設用地、新供應國有建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地籌集保租房等四類模式的運行機制與適用邊界。

從全國執行情況來看，新建并不是多數城市籌集保租房的首選方式，僅在部分城市形成一定規模。如北京在集體經營性建設用地建設租賃住房方面推進較快，集租房占全市公示保租房項目的近六成；上海通過R4租賃用地體系（累計成交規劃建面超1500萬平方米）籌建的保租房，成為當地保租房的重要供給來源。但在多數城市，受土地資源、資金平衡和退出路徑等因素制約，新建模式的落地規模相對有限，存量盤活是更普遍、更可持續的路徑。

本章將逐項梳理四條新建路徑的運作機制、落地效果與瓶頸，并給出對下一階段的判斷。

利用集體經營性建設用地建設保租房

利用集體經營性建設用地建設租賃住房，是2017年起在部分城市先行試點的供應渠道。2017年8月，國土資源部、住建部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市為首批試點。2019年1月，福州、南昌、青島、海口、貴陽等5個城市試點獲批，試點擴圍至18城。從實際落地看，城市間分化明顯，其中北京推進效果最為突出，其余試點城市規模有限或未形成實質性供應。

北京實踐：利用集體經營性建設用地建設保租房在北京籌集保租房工作中占據重要地位

截至2026年5月，根據北京市住建委公示的保租房項目認定書情況統計，北京市公示的163個保租房項目中，集租房項目共61個，房源量超10萬間，規模占比接近六成。北京集租房模式的形成，主要依賴以下條件：

1.政策配套體系逐步完善

2017年，北京市出臺《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，明確農村集體經濟組織可以土地使用權入股、聯營的方式，與國有企業聯合開發建設集租房項目，集體經濟組織在新成立企業的持股比例不得低于51%，且應有保底分紅。

2018年，北京出臺《關于我市利用集體土地建設租賃住房相關政策的補充意見》，政策放寬限制，明確村集體與國企合作時持股比例由雙方協商確定，同時放開合作單位限制，村集體可以項目經營權出租的方式與社會資本合作。

2020年，北京住建委、財政局聯合發布《北京市發展住房租賃市場專項資金管理暫行辦法》，針對鄰近產業園區、交通樞紐或產業新城的符合要求的集租房項目給予專項資金補助，補助標準為成套住房4.5萬元/套，非成套住房3萬元/間，集體宿舍5萬元/間。

表：北京市集租房相關支持政策

資料來源：中指研究院綜合整理

圖：北京市公示的保租房項目籌集結構

數據來源：北京市住建委，中指研究院綜合整理

2.資金支持多重疊加

北京集租房項目普遍獲得多來源資金支持，大幅降低了前期資金壓力。以首創繁星項目為例（詳見下文），資金渠道涵蓋政府引導基金、專項債、銀行貸款、中央財政補貼等。

3.布局以需求為導向

政策明確優先在產業配套、交通樞紐和新城區域布局，要求配置必要的教育、醫療等公共服務設施。從實際落地看，北京集租房項目主要分布在產業園區周邊、軌道交通站點附近及新城區域，為后期保租房項目穩健運營提供了需求基礎。

典型案例：首創和園·繁星社區

（1）項目基本情況：

首創和園·繁星社區隸屬首創城發集團，是目前北京市規模最大的單體保租房社區，項目建筑總面積約40萬平米，在營租賃住房6572套，商業配套面積近5萬平米，可滿足1-2萬人的居住需求。

（2）合作機制演變:

• 項目原為華北區域最大的石材加工集散地，2017年，在市區兩級政府支持下，首創集團與朝陽十八里店鄉合作開發，項目總投資約43.6億元。村集體以土地使用權入股，占項目公司51%股權，每年獲得收益分紅；首創新城鎮負責投資建設與運營管理，獲得剩余租金收益，合作期限40年。

• 2018北京集體土地建設租賃住房政策迭代，首創股權占比提升至51%，合作期限延長至50年；雙方約定合作到期后，視當時的政策再定。

（3）資金構成：

• 首創繁星資本金由首創（政府引導基金）出資。

• 首創集團作為主體發行了專項債，年化利率約2.58%，期限相對較短，但可以滿足項目建設期的基本資金需求。

• 2018年，北京市試點集租房貸款政策，首創繁星項目獲得銀行貸款支持，貸款期限最長可達25-30年，貸款金額最高可達項目總投資的80%，用于項目建設資金周轉。

• 2020年起，首創繁星分批獲得中央財政支持住房租賃市場發展專項資金補助，合計超2億元；

• 在2020年《北京市發展住房租賃市場專項資金管理暫行辦法》支持下，首創繁星獲得每套4.5萬元的政府補貼，約占建安成本的10%。

在政策性資金支持下，以首創繁星為代表的集租房項目探索出了一條兼顧保障屬性與經營效應的平衡路徑，并在北京多個新建集租房社區中復制推廣。

（4）運營表現：

• 項目緊鄰北京東南五環，輻射亦莊開發區、CBD商務區等產業帶，以95%的開間戶型精準匹配青年客群，并嵌入員工宿舍產品“和嘉公寓”，面向城市服務保障群體提供宜居保障。

• 項目開業后出租率快速爬坡至90%并長期保持在90%以上。

• 年租金收入超3億元，納稅規模達2000萬元以上。

• 項目為村集體提供保底分紅，有效帶動區域發展，實現品牌、經濟、社會三重效益統一。

整體來看，北京集租房模式在政策配套、資金支持和布局定位上積累了較多經驗，但也面臨幾項約束。一是退出路徑受限，現行政策框架下難以通過公募REITs實現退出；二是復制難度較大，北京的經驗高度依賴本地政策與資金條件，多數城市可能不具備同等條件；三是當前政策重心已轉向存量盤活，集租房在保租房總供給中的占比預計將有所下降。

利用新供應國有建設用地建設租賃住房

利用新供應的國有建設用地建設租賃住房有兩種形式，一種是供應純租賃住房用地，另一種是在新建的商品住房項目中配建一定比例的租賃住房。2021年2月，自然資源部發布《關于進一步做好住宅用地供應管理工作的通知》，要求22個重點城市實行“兩集中”供地，同時，需在年度供地計劃中單列租賃住房用地，且占比原則上不低于10%。實踐中各城市執行力度差異較大，目前該要求已逐步淡化。

上海實踐：從全國來看，上海是純租賃住房用地供應最為系統、制度最為完善的城市

上海R4用地的制度演進有清晰的路徑。

2016年，《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》將‘四類住宅組團用地（Rr4）’正式確立為獨立的用地類別，定義為“以獨立地段的供職工或學生居住的宿舍或單身公寓為主的住宅組團用地”，即業內通常所說的R4用地。

表：城鄉建設用地（H）分類及代碼表

資料來源：《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》

中指研究院綜合整理

2017年9月，上海市政府辦公廳印發《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》，這是上海住房租賃市場的綱領性文件，首次系統提出通過大力新建租賃住房、允許商辦用房等按照規定改建用于住房租賃等方式加大租賃住房供應，并明確供地方式及建設使用標準等。同年11月，配套的《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）》出臺，明確R4用地包括：供職工或學生居住的宿舍或單身公寓、人才公寓、公共租賃房、全持有的市場化租賃住房等住宅組團用地，并對控制性詳規編制、土地供應、出讓年限、地價管理、建設規劃管理、全生命周期管理、轉讓管理、存量建設用地轉型等作出系統性安排，明確最高出讓年限不超過70年，受讓人應在出讓年限內整體持有，不得銷售。2019年11月，《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則》正式文件發布，政策內容基本一致，上海租賃住房在規劃土地端口的操作規則已完成試點驗證并轉入常態化執行。

2021年國辦發布《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，同年11月上海發布《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》，做出本地化部署。上海政策以國辦發〔2021〕22號確立的“五條籌集渠道+土地不補繳價款+認定書制度+稅費水電氣減免+金融差別化支持”為核心框架的基礎上，做出三大本地化改變。一是建立公租房、單位租賃房、國企自持租賃房向保租房的納管路徑，把既有存量合規房源轉化為保租房；二是在保租房面向對象、租金管控標準、保租房合同期限與退出規則等方面設置本地參數；三是新增國資支持政策，鼓勵在滬央國企、機關事業單位參與保租房建設供應等。

2022年上海市規自局出臺《關于本市保障性租賃住房規劃土地管理細則》，細則在規劃編制端把保租房用地明確對應R4用地，并對土地開發強度、設計標準、不動產登記等維度做出明確規定，將R4用地統一納入保障性租賃住房專項管理。

表：上海租賃住房用地重點政策

資料來源：中指研究院綜合整理

典型案例：有巢泗涇項目、東部經開區項目

（1）項目基本情況：

• 泗涇項目是上海首宗集體經營性建設用地入市試點項目，位于松江區泗涇鎮，土地面積約2萬方，總規劃建筑面積5.5萬平方米，可出租房源1264間。

• 東部經開區項目是國有R4租賃用地，位于松江區工業區，土地面積2.8萬方，總規劃建筑面積6.6萬平方米，可出租房源1348間。

（2）項目投資:

• 泗涇項目：2018年，泗涇經濟聯合社作為集體土地所有人，委托上海市土地交易事務中心走土地公開出讓程序，有巢以1.25億元底價競得地塊70年使用權，村集體獲得一次性收益，地塊由有巢獨立開發運營，僅限自持出租，土地用途為租賃用地。

• 東部經開區項目：2018年8月有巢以1.825億元的低價競得，地塊的平均樓面價僅為同期同片區商品住宅用地的20%左右。

（3）項目開工建設：

• 泗涇項目：項目由5棟租賃住房樓+1棟商業配套中心組成，戶型以30–60㎡的小一室（約30㎡）、一室一廳（約35㎡）、兩室一廳（約50㎡）為主。項目于2019年5月開工建設，2021年2月竣工，同年3月開業運營。

• 東部經開區項目：項目由5棟樓組成（1-4號樓為租賃公寓），戶型以35-40㎡一室戶和60㎡兩室為主。項目于2019年5月開工建設，2021年3月竣工，同年4月開業運營。

（4）運營表現：

• 泗涇項目：距9號線泗涇站約2.4km，項目提供班車接駁，并與泗涇鎮、虹橋鎮簽人才公寓戰略合作。2021年7月項目提前滿租，出租率長期維持在94%-97%。

• 東部經開區項目：區位更偏工業區，定價較泗涇項目更低，被松江區人社局認定為長三角G60科創走廊人才公寓。項目開業后出租率快速爬升到90%–96%。

（5）項目退出：

2022年，有巢以這兩個項目為底層資產發行保障性租賃住房公募REITs，發行規模12.085億元，成為國內首支由市場化機構運營的保障性租賃住房公募REIT，成功打通“投融建管退”閉環。

項目的退出源于以下幾點支持：

• 項目的穩健運營是重要基礎，2022年和2023年預計現金流分派率均在4%以上。

• 項目在發行規模與擴募能力、杠桿率、原始權益人獨立性等方面也符合合規性。

• 在農村集體經營性建設用地使用權轉讓限制問題上，經協調，泗涇經濟聯合社（出讓人）和松江區規劃資源局（協調機構）均出具函件，同意解除轉讓限制。

• 在國有資產轉讓限制問題上，有巢深圳就項目公司和SPV股權轉讓事宜與國務院國資委進行溝通并提交正式申請材料，國務院國資委于2022年8月5日出具了同意轉讓的批復。

此后，以上海R4租賃項目為底層資產的國泰海通城投寬庭REIT、匯添富上海地產REIT先后上市，有巢馬橋項目也作為擴募項目進入華夏基金華潤有巢底層資產池，上海R4租賃項目權屬清晰，成為保租房公募REITs重要的底層資產來源。

上海R4用地模式能夠走通，最核心的前提是租賃需求旺盛。上海持續的人口凈流入和龐大的租房基數，使得近遠郊的R4租賃社區也能維持較高的出租率，這是商業模式成立的基礎。在此前提下，上海具備兩個關鍵支撐條件：一是地方政府有財力以低價供應R4用地，大幅降低了項目前端的土地成本；二是參與主體以華潤、上海城投、上海地產集團等央國企為主，資金成本低、持有周期長，能夠承擔重資產租賃社區的投資運營。但從全國來看，這一模式很難大規模復制。2024年后，隨著R4租賃社區的大規模上市，上海推行R4模式的邊際性效應也在減弱，保租房籌集逐步轉向存量資產盤活。

近年來，上海R4租賃用地供地節奏明顯放緩。截至2026年一季度，上海共成交R4租賃用地247宗，租賃用地規劃建筑面積1556萬平方米。分年度來看，2021年及以前上海R4用地成交宗數相對較多、規模相對較大；2022年后供應明顯縮量，2024年后供應降至明顯低位。從進度來看，目前已上市建面達915.9萬平方米，占比59%，仍有四成左右房源仍未上市運營，預計可提供房源超12萬套。

圖：上海R4用地供應規模走勢

數據來源：中指研究院綜合整理

以企事業單位自有閑置土地建設租賃住房

利用企事業單位自有土地建設保租房，核心政策紅利是不補繳土地價款。原劃撥土地可繼續保留劃撥方式，土地用途變更時不需要補繳差價，項目的土地成本因此大幅降低，租金也可以定得更低。

這類資產包括科研用地、工業用地、閑置廠區、老舊配套用地等。它們的共同特點是：權屬清晰，位置往往緊貼產業或高校功能區，但利用效率較低。與此同時，這些單位的新就業職工或引進人才普遍面臨居住難題。

與集體經營性建設用地或新供應國有用地不同，這一模式不依賴新增土地，而是通過用途調整喚醒存量資源。政策上不補繳土地價款，讓項目在經濟上有了可行性。

典型案例：天津市河西區愛米斯保租房項目

（1）項目基本情況：

該地塊位于河西區核心腹地，原為市屬國企泰達控股持有的閑置廠房資產，用地面積為17859平方米，地方房屋建筑面積2061平方米。

（2）土地改規過程:

2021年底，泰達控股全資子公司泰達萬嘉通過協議轉讓接手該地塊，并在保障性租賃住房政策支持下開展保租房投資建設運營，成功將容積率由0.12提升至2.0，土地價款差額按政策予以免繳，順利取得規劃許可。

（3）資金構成：

該項目依據國家和天津市有關財政支持政策，獲批中央預算內投資資金1億元和獎補資金約4000萬元。

（4）運營表現：

• 項目于2023年動工，2025年10月正式投運，將閑置工業用地轉化為628套高品質保租房，為1200人提供了居住場所。

• 項目在經濟上也實現了比較好的成效，原產權人通過盤活沉淀資產，回收資金約7000萬元。

• 項目投運后可實現自平衡，預計可實現總收入8.05億元，實現凈利潤8500萬元。

該模式的核心是“國企主導+規劃提容+財政補貼”，聚焦國企閑置用地，通過調整規劃指標突破建設瓶頸，疊加中央與地方財政資金支持，實現了閑置土地盤活。類似模式在多地均有應用，深圳的探索則更往前走了一步。

典型案例：深圳承福苑保租房項目

（1）項目基本情況：

該地塊位于深圳市福田區，地塊原是南方電網深圳供電局有限公司的自有用地，原批準用途為市政公用設施用地。

（2）項目合作機制：

• 項目采用“調整用地性質+合作開發”模式，深圳供電局向規劃主管部門申請，在項目用地上調整用地性質（增加居住用地），完善用地手續（簽訂土地出讓合同）后，與市人才安居集團簽訂合作協議，建設保障性租賃住房。

• 供電局作為開發建設主體負責投資建設，項目于2019年6月開工建設，2022年年12月竣工，建成后提供382套35㎡的保租房，市人才安居集團回購保租房產權并負責后續運營。

在這一模式下，企事業單位減少了長周期重資產持有租賃社區的負擔，政府平臺獲得了產權清晰、可納入REITs資產池的租賃住房資產，讓利用企事業單位自有用地建設保租房更具備商業復制可能。

以產業園區配套用地建設保租房

以產業園區配套用地建設保租房可行的路徑在于，在政策支持之下，工業項目宗地內允許配建的行政辦公及生活服務設施的用地占比從原來的7%提升至15%，建筑面積占比上限相應提高，而提高部分主要是用于建設宿舍型保租房，配套用地性質不變，但通過保租房認定書機制接入了保租房管理體系，可享受免城市基礎設施配套費、民水電氣、中央財政補助與金融信貸等政策支持。這一模式下，新建的保租房與產業園區的職工是高度綁定的，更有利于促進職住平衡。

上海、浙江、廈門等省市出臺政策落實本地操作細則，如浙江、廈門等地將符合條件的工業用地配套建設行政辦公及生活服務設施的用地面積占項目總用地的比例上限可由7%提高到15%，建筑面積占比上限提高到30%。

典型案例：西安市比亞迪保租房項目

（1）項目背景：

比亞迪西安基地是比亞迪最重要的研發與生產集群之一，員工規模數萬人，住宿缺口巨大。

2021年，比亞迪向西安市政府提出，擬將西安研發中心及配套設施項目中部分低效/閑置舊廠房拆除，騰出土地用于建宿舍型保租房。

（2）政策支持：

• 西安市政府落實將產業園區中工業項目配套用地面積占比上限由7%提高到15%的土地支持政策。

• 由市政府主要領導現場辦公，自然資源、住建等部門聯合到場優化設計方案，住建局牽頭多部門協同，僅3天完成審核，7月28日向比亞迪汽車有限公司發放《保障性租賃住房項目認定書》。

（3）項目改建成效：

• 項目拆除部分閑置低效廠房騰出用地約100畝，建設宿舍型保障性租賃住房12棟、4416套（間），以約300元/間·月的租金面向本單位員工出租，解決上萬名職工的居住問題。

案例的成功主要依賴于地方政府主導的行政協同，同時“納保”后的政策優惠也減輕了項目主體的負擔，讓保租房籌集成為了可能。

利用產業園區配套用地建保租房，本質上是在不改變工業用地性質、不征地、不新增住宅用地指標的情況下，通過配套比例擴容增加員工宿舍型保租房供給，解決產業園區員工的居住難題。這一模式是保租房供給體系中的結構性補充，主要應用在政府推動能力強、產業園區集聚的核心城市重點功能區。

“十四五”期間，通過集體經營性建設用地、國有建設用地等方式供地新建是保租房房源籌建的重要來源，北京集租房、上海R4用地等項目都在特定條件下跑通了模式。但“十四五”期間的供給并非只有新建，存量盤活也在同步推進，尤其在2024年政策加力后占比快速上升。進入“十五五”，存量盤活將成為更主流的保租房籌集渠道，行業重心也在從“怎么建”慢慢轉向“怎么盤活”。

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