張華東，律師、調解員、仲裁員、知識產權專家、技術調查官、風險評估專家、三創導師

破題：一個跨越專業邊界的社會前沿議題

我國新就業形態勞動者規模已突破九千萬人，這一數字意味著這個群體已成為城市運轉的基礎性力量之一——清晨送達的第一杯咖啡，深夜歸家時的那盞車燈，無數家庭應急時的上門幫手——他們無處不在，卻又常常處于權益保障的灰色地帶。當一位騎手在送餐途中遭遇交通事故，當一位網約車司機的賬號被平臺無預警封禁，當一位家政人員在客戶家中摔傷卻無人擔責，這些看似個體的遭遇正在累積為一個時代的公共議題。

2021年，人力資源社會保障部等八部門聯合印發的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號），首次在政策層面承認了“不完全符合確立勞動關系情形”的第三類用工形態，并要求“健全協同治理機制”（人力資源社會保障部等八部門，2021）。這一政策創新的意義，不僅在于填補制度空白，更在于釋放了一個清晰信號：新就業群體的權益保障，不是某一個部門的事務，而是需要多方力量協同應對的社會治理課題。

然而，從政策框架到治理實效，中間橫亙著一條需要實踐智慧和制度創新才能跨越的鴻溝。本文的核心關切是：在大社會工作理念的觀照下，我們應當如何構建一個既能有效保障新就業群體基本權益，又不窒息平臺經濟活力的“多元協同”治理模式？更為關鍵的是，在這一模式中，由律師、仲裁員、調解員、風險評估專家等構成的法律職業共同體——這一支兼具專業理性與社會關懷的力量——應當且能夠扮演怎樣的角色？

一、理論坐標：大社會工作與“多元協同”的內在邏輯

“大社會工作”并非一個從西方教科書移植的概念，而是根植于當代中國治理實踐的理念自覺。其思想脈絡可追溯至黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”，在黨的十九大報告中被凝練為“打造共建共治共享的社會治理格局”，并在黨的二十大報告中進一步升華為“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。

在學術語境中，這一理念與社會治理研究中的“多元治理”理論形成對話，但具有鮮明的中國特色。王名、李健在梳理中國社會治理創新脈絡時指出，中國語境下的多元治理強調的不是多元主體之間的制衡與博弈，而是在黨委領導下各主體“各歸其位、各展所長、協同互動”（王名、李健，2014）。王思斌進一步闡釋了社會工作在構建社會保護體系中的獨特功能，認為社會工作的專業方法能夠有效鏈接個體困境與制度回應（王思斌，2022）。張成剛從勞動經濟學的視角系統梳理了新就業形態的成因、特征及其對傳統勞動關系的沖擊（張成剛，2022）。

“大社會工作”之所以“大”，在于它超越了傳統社會工作聚焦于個案輔導、小組工作的微觀視野，將治理的目光投向更宏闊的社會結構層面——它關注的不僅是如何幫助一個具體的困難者，更是如何通過制度的完善讓困難不再重復發生。

具體到本文的研究對象，大社會工作理念為新就業群體權益保障提供了三個核心理論支點：

其一，主體多元：保障新就業群體權益的擔綱者，不應僅限于政府行政部門，工會、行業協會、平臺企業、社區組織、法律職業共同體乃至勞動者自身，都應成為治理網絡的活躍節點。

其二，功能互補：行政力量擁有合法強制力，司法力量擁有終局裁判權，群團組織擁有群眾聯系網絡，法律專業力量則在規則理解和沖突斡旋方面具有不可替代的優勢——協同治理的本質，在于讓每一種力量在其最擅長的環節釋放效能。

其三，前端治理：大社會工作不滿足于“救火式”的末端處置，而強調將風險識別、矛盾預防、權益維護的關口前移，追求源頭的和諧。

基于上述理念，本文所論述的“多元協同”治理模式包含六個核心維度：

1.價值協同是多元主體得以走到一起的“軟性基礎設施”——“對勞動者基本尊嚴和權益的底線守護”構成了超越各自利益考量的共同價值根基。

2.主體協同回答“誰應當進入治理網絡”的問題：一個有效的多元協同網絡至少應包括黨委（政治引領與方向把握）、政府（制度供給與行政監管）、司法機關（裁判規則輸出與糾紛終局處置）、群團組織（聯系群眾與利益表達）、專業力量（專業服務與社會資源鏈接）、平臺企業（合規經營與風險內控）六類主體。

3.機制協同要求主體之間的協作通過信息共享、案件轉介、聯合研判、聯動處置等制度化銜接實現。

4.層級協同強調國家、地方、基層在制度創設、政策落地、具體糾紛化解上各司其職、上下貫通。

5.程序協同處理調解與仲裁的對接行政執法與司法裁判的分工、風險評估與應急處置的聯動等具體問題。

6.技術協同則關注如何借助數字手段打破部門信息壁壘、降低勞動者維權成本。

上述六個維度構成了本文分析“多元協同”治理模式的基本框架。在下文中，筆者將以自身橫跨多個治理場域的復合型法律實踐為經驗基礎，逐一展開論述。

二、現實之困：單一治理模式何以力不從心

在建構模式之前，先診斷問題。本章基于筆者在律師執業、仲裁裁判、調解以及風險評估實務中的系統觀察，歸納當前新就業群體權益保障領域面臨的四重結構性困境。

1.行政管理角度

我國社會治理長期帶有較為明顯的行政中心主義色彩——政府被認為是治理的唯一或至少是主導性主體，社會力量則是被動員、被管理的對象。這一慣性在新就業群體權益保障領域表現突出。傳統勞動監察以明確的勞動關系為前提，而新就業形態用工關系中，責任主體往往是多層嵌套的：平臺企業、加盟商、區域代理商、眾包服務商——監管者常常連“該查誰”都難以確定。筆者在參與某區域勞動監察執法評估時注意到，基層執法人員對新就業形態領域的投訴往往感到無從下手，勞動關系確認這一步就卡住了，后續手段都使不上。同時，從國家層面的八部門指導意見到具體落地實施，中間要經過多個層級，每一個層級都可能因理解偏差、執行資源不足等因素導致政策效力層層衰減。一線勞動者感受到的，往往是“上面有政策，下面沒變化”。

2.司法救濟角度

司法救濟同樣面臨高昂的準入門檻。筆者作為仲裁員對此有切身觀察。在仲裁和訴訟程序中，確認勞動關系是啟動后續權益主張的前置條件，但目前各地仲裁機構和法院對平臺用工關系的定性仍存在較大分歧——有的認定為勞動關系，有的認定為勞務關系或承攬關系，有的則適用“不完全勞動關系”這一政策概念但缺乏操作細則。裁判尺度的不統一，意味著勞動者在啟動維權時即面臨不可預測的結果風險。更為現實的是程序周期與生存壓力的尖銳矛盾。一起勞動爭議案件從立案到裁決，短則兩三個月，長則半年以上；如進入訴訟，周期更長。對于手停口停的新就業群體而言，漫長的等待本身就是一種難以承受的成本。筆者在仲裁庭上不止一次聽到申請人說：“我不是不想等，我是等不起。”

3.社會力量角度

社會力量的參與同樣存在結構性缺位。工會組織在新就業形態領域的建會入會工作近年來成效顯著，但在實際維權中，工會的協商能力和制約手段仍相對有限。行業協會的發育程度參差不齊，一些平臺企業主導的行業協會存在“既當運動員又當裁判員”的結構性問題。社會組織和社會工作者雖具備社區扎根的優勢，但其專業能力和資源動員能力尚不足以獨立承接復雜的勞動爭議化解。Ansell與Gash在分析協同治理的條件時指出，有效的協同取決于參與動機、資源對等性和制度設計三個關鍵變量（Ansell & Gash，2008）。以此衡量，社會力量在新就業群體權益保障領域參與不足，既有自身能力建設的問題，也有制度設計未能充分賦權的結構性原因。

4.治理理念角度

作為重大決策風險評估專家，筆者感受最深的是：整個治理體系的注意力資源和資源配置，嚴重偏向“事后處置”而非“事前預防”。一起騎手重大交通事故發生之前，行業主管部門可能對轄區內騎手的交通違法率、事故發生率缺乏動態掌握；一家平臺企業經營困難可能引發大規模欠薪之前，預警信號往往沒有被及時捕捉。風險評估機制在社會治理中的嵌入程度，遠未達到理想水平。Kalleberg在分析不穩定的勞動時曾指出，勞動關系的彈性化不只影響經濟安全，更會外溢為社會性的風險（Kalleberg，2009）。在中國語境下，這種“外溢”效應同樣需要被納入風險識別與預警的系統框架。

以上四重困境共同指向一個結論：單一主體、單一環節、單一手段的治理模式，在應對新就業群體權益保障這一高度復雜的社會議題時，已經力不從心。需要一場從“管理”到“治理”的范式轉換——從行政一元管控轉向黨建引領下多元主體協同共治。

三、協同網絡中的角色定位與功能互補

在明確了理論坐標和現實困境之后，本章系統勾勒多元協同治理網絡中關鍵主體的角色定位，并論證其功能互補關系。

1.黨的領導

在中國社會治理語境中，黨的領導是多元協同的軸心力量。需要澄清一個常見誤解：黨建引領并不是黨組織包辦代替其他主體的事務，而在于發揮三項功能。一是價值導航。筆者曾多次參與由街道黨工委召集的協調會，當圍繞責任劃分、費用分擔的爭論陷入僵局時，黨組織往往能夠引導各方回到一個樸素的起點：“勞動者受傷了，先不管是誰的責任，趕緊把人治了。”這句樸素的話，正是“價值導航”功能的生動體現。二是資源整合。一起涉及人社、交通、市場監管、司法多個部門的復雜糾紛，由任何一個行政部門牽頭都可能遭遇協調難題，而黨委出面則可以有效打破部門壁壘。三是監督問責。沒有約束力的“協同”容易流于形式，黨組織的監督問責機制為協同治理提供了必要的剛性約束。

2.政府角色

政府在多元協同治理中承擔制度供給與行政監管的職責。2021年八部門指導意見的出臺、2023年《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》等配套文件的陸續發布，說明行政系統正在加速構建適應新就業形態的制度框架（人力資源社會保障部，2023）。但行政端仍需突破一個重要課題：勞動監察如何走出“以勞動關系確認為前提”的窠臼，建立面向新就業形態的差異化監管機制。法院和仲裁機構則承擔規則輸出與糾紛終局處置的功能。司法機關的裁判不僅解決個案，更在向社會釋放行為預期。筆者作為仲裁員的觀察是：司法系統需要在“保護勞動者基本權益”和“尊重平臺經濟特點”之間尋求動態平衡，逐步形成穩定、統一的裁判尺度。

3.工會作用

工會是聯系新就業群體的主渠道。全國總工會近年來大力推動新就業形態勞動者建會入會，根據第九次全國職工隊伍狀況調查數據，成效顯著（中華全國總工會，2023）。但入會只是第一步，關鍵在于讓工會真正成為勞動者權益的代言人和協商主體。行業協會處于一個相對微妙的位置：它既是行業自律的推動者，同時往往以平臺企業為主要會員。筆者在實踐中感受到，行業協會如能在中立性和專業性之間取得平衡，可以在糾紛化解中發揮獨特作用——它們了解行業生態，擁有行業內的話語權，這是外部機構難以替代的。

4.社會力量

社會工作者與風險評估專家同樣不可或缺。前者具有律師不具備的親和力和在地性，其優勢在于情感支持、資源鏈接和社區融入；后者則承擔著預警者的角色。筆者基于重大決策風險評估的經驗認為，新就業群體權益保障領域的風險完全可以被納入社會穩定風險評估框架。一家平臺企業大規模調整計酬規則、一個行業出現系統性訂單萎縮——這些信號如能被及時捕捉并觸發協同響應，很多矛盾就可以在源頭上化解。

5.平臺企業

平臺企業在大社會工作視野下不應僅僅被視為監管對象，而應被吸納為治理體系的組成部分。無論是外賣平臺的智能派單系統，還是網約車平臺的安全監控體系，平臺企業掌握的海量數據和即時管理能力，都是其他治理主體不具備的資源。國際勞工組織在分析數字勞動平臺時也指出，平臺企業的治理參與對于構建有效的勞動者保護體系不可或缺（ILO，2021）。關鍵在于，如何通過政策引導和法律約束，推動平臺企業將這種能力從利潤最大化轉向兼顧勞動者權益保障。

多元協同治理不是各主體的簡單拼湊，而是一個有核心、有主干、有枝葉、有根系的有機體。每一個主體都有其不可替代的功能，功能之間的互補構成了協同的基本邏輯。

四、專業力量的樞紐功能：基于復合角色實踐的觀察

在多元治理網絡中，有一個角色往往被忽視，卻是將各方力量串聯起來的結構性樞紐——以律師、仲裁員、調解員、風險評估專家為代表的法律職業共同體。筆者基于自身橫跨上述領域的實踐經歷，將這一樞紐功能歸納為四個方面。

1.翻譯功能

筆者在長期執業中有一個深切的感受：新就業形態勞動者與制度系統之間，橫亙著一道“語言鴻溝”。勞動者用的是生活語言——“我被平臺坑了”“我的錢拿不回來”——而制度系統運轉用的是法律語言——“勞動關系認定”“舉證責任分配”“程序前置”。這道鴻溝導致大量合理的權益訴求無法有效進入制度管道。律師的專業訓練使之能夠游走于兩種語言之間，既聽得懂勞動者的樸素訴求，也能將之“翻譯”為制度系統可以接收的法律表達；同理，也能將復雜的法律規定“轉譯”為勞動者聽得懂的權益清單和行動方案。這種“跨界翻譯”功能，是協同治理得以運轉的認知基礎設施。

2.信任中介

社會治理中的信任資源是稀缺的。新就業群體對正式的政府機構可能懷有距離感甚至畏懼感，對平臺企業自然懷有警惕。相比之下，律師作為“半官方、半社會”的專業力量，往往處于一個相對有利的信任位置——他們既不是“官府的人”，也不是“老板的人”，而是一個“懂法律的、可以咨詢的人”。筆者在調解工作中多次體會到，當勞動者走進調解室時，他們的第一反應往往是戒備；當他們意識到調解員是律師而不是政府官員時，緊張感會明顯下降。這種信任中介的位置，使得律師能夠成為公共治理力量連接新就業群體的有效通道。

3.預警轉化

風險評估專家的身份，讓筆者養成一個習慣：不只關注個案的是非曲直，更關注個案背后是否隱藏著系統性風險苗頭。一起騎手交通事故，從個案角度看是一個侵權賠償問題；從風險治理角度看，卻可能暴露平臺派單算法的安全隱患、商業保險覆蓋的缺口或基層治理的盲區。這種從“個案”到“風險”的穿透性觀察，正是復合型專業力量能夠為協同治理帶來的獨特附加值。單個律師可能會滿足于打贏一場官司，單個調解員可能會滿足于化解一起糾紛，但兼具風險評估視野的專業人員，會自覺地將個案中發現的問題提煉為制度優化建議，推動“零售式正義”走向“批發式正義”。

4.場域跨越

在筆者的職業經歷中，同一個問題——比如平臺用工的法律定性——在不同的治理場域中會呈現不同的面貌。在仲裁庭上，它是一個事實認定和法律適用問題；在調解桌上，它是一個利益衡量和方案協商問題；在風險評估會議上，它是一個趨勢研判和底線守護問題。長期穿梭于這些場域之間的復合型實踐者，會形成一種跨場域的理解能力——不會把“法律定性”當作唯一的答案，也不會把“調解結案”當作萬能的法寶，而能看到每一個場域的局限和可能，從而找到系統性的解決思路。這種跨場域的洞見，是單一角色從業者難以獲得的，也是多元協同治理最為稀缺的智力資源。

專業力量在協同網絡中占據著一個“承上啟下、左右連通”的結構性位置。他們既不是決策者，也不是執行者，而是規則的翻譯者、信任的搭建者、風險的預警者和治理洞見的提供者。治理體系應當識別出這一位置，并賦予相應的制度支持。

五、制度梗阻與路徑疏浚：讓協同真正運轉起來

要讓“多元協同”從個案經驗升華為可復制的治理模式，必須正視并疏通當前的制度梗阻。

1.調解與仲裁的銜接梗阻是首當其沖的問題

新就業形態勞動爭議面臨勞動關系認定難這一前置障礙，而調解具有繞開這一障礙的獨特優勢——可以“擱置定性爭議、聚焦損害填補”，直接回應勞動者的實質需求。但調解協議的效力問題是銜接機制中的關鍵梗阻。根據現行規定，調解協議本身不具有強制執行力，需要通過仲裁置換為仲裁調解書或通過人民法院司法確認程序賦予強制執行力。然而在勞動領域，司法確認程序在實踐中并不暢通。筆者在仲裁實踐中觀察到，相當一部分本可以通過調解快速化解的糾紛，最終因調解協議的執行力問題不得不進入漫長的仲裁程序。李強在分析勞動關系治理時也指出，勞動領域非訴訟糾紛解決機制的效力保障，是制度設計中亟待解決的問題（李強，2021）。

制度層面的建議是：由最高人民法院與人力資源社會保障部聯合出臺專門意見，明確新就業形態領域調解協議的司法確認通道，探索建立線上司法確認“快車道”，實現當天申請、當天審查、當天裁定，讓調解真正成為訴訟和仲裁的有效替代。

2.信息壁壘與治理碎片化是更深層的障礙

人社部門的工傷認定數據、交警部門的事故數據、市場監管部門的企業信用數據、司法行政部門的法律援助數據分屬不同系統，彼此并不互通。這種壁壘導致“只見樹木不見森林”——某一領域的問題信號在另一領域可能被忽視——以及“重復錄入”——勞動者在不同部門之間奔波，反復陳述相同的遭遇。建立新就業形態勞動者權益保障信息共享平臺，在保障個人信息安全的前提下實現關鍵治理信息的跨部門流通，技術上并非難事，關鍵是打破“數據部門化”的慣性。

3.專業力量的可持續供給同樣需要制度回應

多元協同治理需要大量專業力量投入，而目前律師、社工等參與治理主要依賴公益驅動。筆者對此感受復雜：一方面，法律人的公共精神值得珍視和弘揚；另一方面，僅靠公益驅動難以形成可持續的專業供給。復雜糾紛的調解需要投入大量時間精力，風險評估需要專門的知識和方法，這些都不能僅依賴“情懷”支撐。建議將新就業群體權益保障領域的專業法律服務納入政府購買服務目錄，建立穩定的經費保障機制，同時探索將參與協同治理的實績納入律師職稱評定、評優表彰的考量因素。

筆者以風險評估專家的身份特別建議：將新就業群體權益保障風險正式納入社會穩定風險評估體系。這意味著，當政府部門在制定涉及新就業群體的政策、審批平臺企業經營資質、評估行業監管效果時，都應嵌入權益保障風險的專項評估環節。讓風險識別和預警成為治理鏈條中的固定動作，而非可有可無的附加環節。

六、技術賦能：數字化協同治理的可能與限度

新就業群體是數字技術的產物，其權益保障同樣可以借力數字技術。一個理想狀態的數字化協同治理平臺應具備以下功能：統一的信息登記與身份核驗，讓新就業群體的基本狀況“有底數”；智能法律咨詢，利用大數據和人工智能技術為新就業群體提供便捷的法律指引；在線調解與仲裁對接，讓勞動者“一次也不用跑”；跨部門信息共享，讓各方治理力量在同一平臺上實現協同。

平臺算法本身就是一個治理議題。平臺企業通過算法對勞動者進行派單、定價、獎懲、評分，這實質上構成了一種“準管理權力”。多元協同治理應將算法治理納入視野：算法的規則應當透明，涉及勞動者重大利益的算法決策應當可以被申訴和審查。這需要技術專家、法律專家和社會治理專家共同參與，形成跨學科的算法治理能力。

在強調技術賦能的同時，本文也愿指出其內在限度。技術不能替代制度——一個功能完善的數字平臺，如果沒有背后的制度協同，最終也只是個“電子公告欄”。技術不能替代人的判斷——糾紛化解中的情感理解、風險評估中的價值判斷，是算法難以企及的。技術自身也制造鴻溝——對于那些數字素養較低、不熟悉智能設備的勞動者，線上服務可能反而構成新門檻。技術賦能的目標是增進可及性正義，而非制造新的排斥。

收束：多元協同走向整體性治理

新就業形態勞動者權益保障，是當代中國社會治理現代化的一張考卷。這張考卷的難度在于：它沒有標準答案，也不可能有單一主體能夠獨立作答。

本文的論述試圖闡明以下核心命題：在大社會工作理念的觀照下，新就業群體的權益保障應當實現三個層面的范式轉換——從行政一元管控轉向多元協同共治，從后端糾紛處置轉向源頭風險預防，從部門化碎片應對轉向整體性協同治理。“多元協同”治理模式的要義，不在于簡單地羅列參與主體，而在于構建一套讓各方功能互補、程序銜接、信息共享、行動協調的制度化協作網絡。在協同中，黨委發揮政治引領的軸心功能，行政與司法提供制度供給和規則保障，群團與行業組織編織社會聯系網絡，專業力量以法律理性和公共精神貢獻樞紐性智慧，平臺企業從治理對象轉化為負責任的治理參與者。每一種力量都不能缺席，每一種力量都不應被過度依賴。

筆者基于自身橫跨律師執業、仲裁裁判、調解和風險評估的復合型法律實踐深切認識到：專業力量在這個協同網絡中占據著一個獨特的結構性位置。它既不是決策者，也不是執行者，而是規則的翻譯者、信任的搭建者、風險的預警者和治理洞見的提供者。多元協同治理的制度設計，應當識別出這一位置，并為之提供資源支持和制度保障。

大社會工作的最終指向，是一個“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。在這個共同體中，九千萬新就業形態勞動者不應是沉默的客體，而應是被看見、被聽見、被尊重的主體。讓每一位勞動者在奔波的道路上感受到尊嚴和保障，這不僅是社會治理的底線倫理，也是高質量發展的溫度所在。

作者：張華東 （Hualawyer），法學學士、經濟學碩士、工商管理博士生

北京市隆安律師事務所 合伙人

北京市歐美同學會法律委員會 委員

北京律師法學研究會 研究員

北京企業法治與發展研究會 研究員

北京海歸科協政策法規專委會 委員

北京市律師協會社會治理與律師調解專委會 副主任

北京市朝陽區律師協會訴訟業務研究會 副主任

中國發展戰略學研究會企業創新發展戰略專委會 研究專員

中國企業改革與發展研究會企業管理專委會 委員

中國會展經濟研究會會展法律與政策專委會 委員

中華文化促進會品牌文化委員會 委員

國家知識產權海外糾紛應對指導中心/船舶產業分中心/光伏產業分中心/地方分中心 指導專家