無論是以政府競爭為核心的財政聯(lián)邦主義，還是強調(diào)官員晉升激勵的政治錦標賽模型，往往都假設了上級指令和政策執(zhí)行能夠“無損”地傳導至治理的最末端。

然而，中國有90%的人口住在非一線城市；2022年，中國有2843個縣級行政轄區(qū)，有3.86萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，有48.9萬個行政村，有233.2萬個自然村。“因為多數(shù)中國人都在基層生活和工作，所以，基層就是中國的底色，是中國的基本盤。”在新著《基層中國的運行邏輯》（以下簡稱《邏輯》）的序言里，中國人民大學經(jīng)濟學院教授聶輝華指出，“理解基層，才能理解中國。”

在具有穿透力的微觀視角下，《邏輯》利用契約理論、激勵理論與信息經(jīng)濟學等核心工具，結合實地調(diào)研，從國家治理、基層治理到個人抉擇層層分解，揭示了國家的能動性在下沉至基層“毛細血管”時，如何與既有的權力結構和激勵機制進行互動。

《基層中國的運行邏輯》

作者: 聶輝華

版本：世紀文景｜上海人民出版社

2025年10月

運行邏輯與治理結構的幾何學：

條塊關系

從政治學和管理學角度來看，基層中國首先表現(xiàn)為一個復雜的科層結構。“條”代表了中央職能部門的專業(yè)化權威，而“塊”則是地方政府主官進行屬地管理的最終執(zhí)行權和區(qū)域事務最終決策權。聶輝華在《邏輯》中明確指出，當代中國的治理架構，是在執(zhí)政黨領導下的“條塊結合，以塊為主”的中央集權體制。事實上，“條塊結合，以塊為主”也是“在幾千年的王朝更替中，中國的國家治理架構在多數(shù)時候采取的模式”，差異只在于“塊塊”的自由裁量權有多大。

正如周雪光所揭示的那樣，“中國的國家治理向來面臨體制一統(tǒng)性與地方治理有效性的矛盾”。集權和分權代表了不同的制度均衡，都是包括官員激勵、官員選拔、政策執(zhí)行和行政區(qū)劃等內(nèi)容在內(nèi)的內(nèi)部自洽兼容的制度體系。“條塊結合，以塊為主”的中央集權體制并非實行靜止的、極端的分權或集權體制，可以根據(jù)國內(nèi)外形勢進行動態(tài)優(yōu)化，通過加強“條”或“塊”的權力來提高集權程度或提高分權程度，“正是不同內(nèi)外部環(huán)境下制度韌性的體現(xiàn)”。

例如，稅務、食品藥品、環(huán)境保護和紀委等部門的隸屬關系，都曾在中國當代經(jīng)濟社會體制轉型的過程中發(fā)生過改變，有的部門還曾在集權與分權間反復調(diào)整，以便實現(xiàn)最優(yōu)配置。可以說，“國家應該根據(jù)內(nèi)外部形勢的變化，及時調(diào)整最優(yōu)的制度安排，否則就會面臨衰亡”。

“生存效率是國家治理的首要問題”，效率決定生存，而制度決定效率。組織經(jīng)濟學或契約理論的研究表明，集權的優(yōu)勢是加強協(xié)調(diào)，減少合謀，而分權的優(yōu)勢是發(fā)揮基層的積極性和創(chuàng)造性；但分權可能導致社會混亂、失去秩序，集權時如缺乏監(jiān)督則會導致官僚主義和腐敗問題。由于內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定兩者之間存在一定程度的沖突，組織必然在集權和分權這兩種均衡之間作選擇。

《縣委大院》劇照。

在過去兩千多年里，中國的基層治理架構、行政區(qū)劃大多沿襲了自秦漢以來的傳統(tǒng)，并沒有根本上的變化。“因此，要從根本上理解中國的基層治理，除了從理論上理解國家治理的頂層設計，還要從歷史中汲取國家治理的經(jīng)驗和教訓”。聶輝華由此提出了一個“內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架”，試圖解釋從古至今國家治理的根本邏輯：假設國家治理的主要目標是維持政權穩(wěn)定，但是統(tǒng)治者面臨內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的權衡取舍，當外部威脅大于內(nèi)部威脅時，最優(yōu)的制度安排是實行分權，反之則實行集權。

采用內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架，聶輝華解釋了中國省界的犬牙交錯與美國各州相對整齊的地區(qū)邊界背后的原因。這是因為行政區(qū)劃不是單純的地理問題，而是中央和地方博弈的內(nèi)生結果，需要在集權的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分權的活力高效、集權的管理成本和分權的內(nèi)部威脅之間進行權衡。國家所采用的集權和分權的制度安排，對應到行政區(qū)劃上就表現(xiàn)為規(guī)定不同的行政層級和轄區(qū)幅員），表現(xiàn)為順應“山川形便”抑或選擇“犬牙交錯”的劃界原則。

類似地，中國古代統(tǒng)治者的治理成本主要有兩種因素來決定：作為外生變量的外部威脅大小，以及建立在交通網(wǎng)絡和通信技術水平基礎上的內(nèi)部成本。正如費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中所說，古代牽制專制統(tǒng)治有兩道防線，即傳統(tǒng)皇權的無為主義和行政機構范圍上的限制，使得皇權并不直接針對每個家庭：“集權的中央懸空起來，不使它進入人民日常有關的地方公益范圍之中”。

因此，中國古代國家治理和政治制度的重要特征——“皇權不下縣”，也只是在思想和地理的限制下，在通信技術和交通技術不發(fā)達的條件下，實現(xiàn)治理成本最小化的“次優(yōu)”方案和理性選擇。“它既不體現(xiàn)皇帝‘無為而治’的道德理念，也不是皇帝對小民的仁慈關切，更不表明皇帝把鄉(xiāng)紳當作‘體制內(nèi)’的人。”

結構的剛性與契約的模糊：

無限責任

在聶輝華看來，國家治理從橫向看是一連串互補的制度安排，因此不能孤立地分析某一項制度或政策；中國國家治理從縱向看的根本邏輯貫穿古今，這印證了達龍·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜等人的觀點：過去的制度決定了現(xiàn)在的制度，現(xiàn)在的制度決定了經(jīng)濟績效。因此，“經(jīng)濟的背后是政治，政治的背后是歷史，而歷史的背后是政治經(jīng)濟學”，中國的問題“歸根結底都是政治經(jīng)濟學問題”。

聶輝華認為，一個國家能夠采取哪種制度安排，主要取決于如何實現(xiàn)分權導致的失序成本和集權導致的腐敗成本之和最小化。而這兩類成本在很大程度是由于中央和地方間、上層和基層之間存在信息不對稱，后者相對于前者具有信息優(yōu)勢。

與西方主流理論不同的是，聶輝華明確提出，等級制是中國重要的資源配置方式——從城市級別到官員級別，再到政策制定，全都體現(xiàn)了這一“真實世界的運行規(guī)則”：“人跟資源走，資源跟權力走，而權力在本質(zhì)上是一個等級體系”。因此，原本在政治學視野中通常被視為組織架構安排的條塊關系以及相應的政策制定機制和執(zhí)行效果，在《邏輯》的經(jīng)濟學分析框架下都被重構為一種博弈，即“等級制下基層和上層博弈過程和結果的映射”。

可以說，聶輝華眼中的中國央地關系，既不是“兄弟關系”，也不是“父子關系”，而是上下級之間的委托—代理型關系：中央權威來自群眾基礎，地方權威部分來自上級授受、部分來自民意基礎；在憲法和黨規(guī)的規(guī)定之下，下級要服從上級，全黨要服從中央，而中央要根據(jù)各地的實際情況給予地方一定自主權。

根據(jù)聶輝華的分析，垂直的職能部門（“條”）代表了專業(yè)化的治理意圖，而屬地政府（“塊”）則承擔了綜合性的治理責任。這種結構在運行中的最大挑戰(zhàn)在于契約的不完全性。由于有限理性和信息不對稱，上級政府作為委托人，往往無法在事先的約定中窮盡基層治理的所有可能場景，也不可能提前約定所有涉及雙方的權利與義務。為了應對典型的不完全契約必然存在的不確定性、灰色地帶甚至空白地帶，上級不得不將大量的剩余控制權下放給負責“塊塊”的地方主官。

另一方面，屬地管理的治理架構具有中央調(diào)控下的“政治責任承包制”特點，轄區(qū)內(nèi)“一把手”實際上對本地區(qū)的所有事務負有領導責任。這種安排在賦予基層靈活性的同時，也產(chǎn)生了巨大的代理成本。當“條條”下達的化債、計生、環(huán)保、能耗等硬性指標與“塊塊”的屬地發(fā)展目標發(fā)生沖突時，基層首長便在一定程度上擁有了對政策進行“選擇性執(zhí)行”的可能性與必要性。

“不完全契約”和“政治承包制”的結合，便形成了“無限責任制”，也決定了“權力無邊界”：為了確保責任落實到位，政府權力必須無限擴張，各級政府必須所有領域無所不管，否則就會出現(xiàn)權責不對等。“也因此，‘小政府，大社會’這一理念在中國是很難落地的”。

由于行政等級制下資源流動的非市場化，高級別的行政單位會優(yōu)先獲得資源。基層政府在面對上級指令和承擔無限責任時，往往經(jīng)由通達權變來維持運作。這種變通并非治理的失敗，而是制度在剛性約束下維持自洽的生存策略。因此，基層治理的效能，在很大程度上取決于“非正式制度”對正式結構摩擦的潤滑。

事實上，從榮敬本的“壓力型政府”、周黎安的“政治錦標賽”和“行政發(fā)包制”、孫立平和郭于華的“正式權力非正式運作”，到歐陽靜的“壓力型體制”下的“策略主義”、渠敬東與應星等人提出的“技術治理”取向，再到周雪光和練宏的“上下級博弈”、周雪光的基層政府間的“共謀現(xiàn)象”與“逆向軟預算約束”，過去數(shù)十年間學者們構建的種種模型，反映的都是從“命令—服從”型關系向“委托—代理”型關系的轉變，概莫能外。

行政級別與實際支配力：

權力含量

聶輝華提出，中國國家治理的成功密碼和“中國之治”的精髓，應當是“上下同治”：“上層充分發(fā)揮領導者協(xié)調(diào)作用，基層充分發(fā)揮激勵和信息優(yōu)勢，實現(xiàn)政權穩(wěn)定和國強民富”。

正因為“上下同治”，所以國家治理以及權力運行也可以被視為自下而上的實現(xiàn)過程。“越到基層，契約越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社會越是占主導”，因此，基層治理過程中的國家權力就像是毛細血管，“延伸到每一個遙遠的村莊，每一個偏僻的角落，每一天的日常生活”。

也正因為基層政府和上層政府之間是一種不完全契約，“即契約只規(guī)定最基本的考核目標，而對實現(xiàn)手段并沒有明確的規(guī)定”，所以“契約越是不完全，權力就越重要”。

據(jù)不完全統(tǒng)計，中國大約有700萬公務員，其中縣處級干部、廳局級干部和省部級干部分別只有約60萬人、4萬人和5000人，分別只占公務員總數(shù)的8.6%、千分之六和萬分之七。聶輝華正是聚焦于那占比90%以上的大多數(shù)，為讀者逐一展示了基層權力的特點、架構和運作過程，并對縣委書記、各類“一把手”和班子成員、街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層崗位的分工邏輯、工作關系以及各個職務的“含權量”進行了簡要分析。

在所有基層機構的“一把手”當中，縣委書記是“關鍵中的關鍵”，這是因為縣級轄區(qū)屬于中國基層最完整、最重要的治理單元，縣級政府擁有除外交和國防外類似于一個國家的完備的組織機構，可謂“麻雀雖小，五臟俱全”；相比之下，市轄區(qū)缺乏土地規(guī)劃等獨

立的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒有獨立的財政和政法系統(tǒng)。

《縣委大院》劇照。

另一方面，縣委書記作為一個縣的主要負責人、“一把手”“班長”，既需要貫徹落實中央、省市的宏觀政策，又要根據(jù)本地情況制定具體的執(zhí)行措施，作為對一個縣來說最關鍵的制度安排和最重要的政治權力機構（縣委常委會）的負責人，縣委書記可以利用自己顯性的權力安排和法律沒有明確規(guī)定的隱形影響，調(diào)動多方資源，留下自己的“執(zhí)政痕跡”，可以說是“全縣權力最大的人”。

在體制中，同樣級別的兩個職務的實際權力和社會影響力可能有很大差別。為了衡量實際權力大小，聶輝華提出，可以把“官場”看作一個市場，借鑒金融學中的“法瑪三因子模型”，相應總結“官場三因子模型”：一個職務的含權量和“隱性級別”，主要由三個因素決定——名義上的“行政級別”，以及涉及實際支配力的“管什么人”、“管多少錢”。級別、管人、管錢，這三個因素疊加起來，還會“進一步放大權力的價值”。

從理論上說，一個組織中不同崗位的權力和責任應該是對等的。因此，有了“含權量”這個工具，就可以識別基層治理實踐中存在的隱性級別、資源與權力，厘清不同部門之間的責任邊界，也可以為分析官員晉升的隱性臺階提供理論基礎和現(xiàn)實依據(jù)。

嚴格來說，名義級別的提高可以叫做晉升或者提拔，而從一個位置平調(diào)到另一個“含權量”更高的位置則應被稱為重用。以一個縣里的干部為例，在《邏輯》中，聶輝華就將一個縣里的職務含權量分為八個梯隊：四套班子的“一把手”；其他縣委常委；非常委的副縣長；人大和政協(xié)副職；重要委辦局的“一把手”和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記；普通委辦局“一把手”和普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”；副科級實職干部，科級非領導職務；股級干部。

同樣是應屆碩士畢業(yè)生，如果把仕途起點放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往熬到副處級時已經(jīng)年過五十，隨即退居二線。而另一批同齡人若從中央部委起步，躋身副處級最快只需要七年。這種差異背后的原因是行政體系結構本身：基層單位層級低，晉升梯度天然稀薄；為了維持激勵，基層內(nèi)部還人為拉長晉升鏈條，衍生出許多“隱性臺階”，職務稱謂不斷變化，實際級別卻長期停滯。相比之下，部委公務員雖然門檻高、競爭激烈，但可以提供的空間和機會則完全不同。

《縣委大院》海報。

多任務環(huán)境下的行為與績效：

基層治理

每次和基層干部交流，聶輝華都會問同一個問題：“你任職期間最具挑戰(zhàn)性的三類事情是什么？”多數(shù)官員的答案都包括了“社會穩(wěn)定”“招商引資”“化解債務”等等。不過，一位江南富庶地區(qū)的區(qū)縣官員用了“屬地責任”來概括自己面臨的困境：“‘屬地責任’意味著最終落實要靠基層，也就是我們‘塊塊’，責任也在基層，可是安排任務的往往是‘條條’部門，制定政策的也是‘條條’部門”。另一位經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鎮(zhèn)長，則把“權責不對等”列為基層官員面臨的最大挑戰(zhàn)之一。

在單一增長導向時代，目標簡單帶來的是激勵機制的有效——在信息不對稱的前提下，可以通過“激勵相容”的機制設計與安排，使代理人在基于自身利益最大化原則采取行動時，依然可以實現(xiàn)委托人的最大利益、達成預設的目標。但在當前的“多任務環(huán)境”下，基層官員被要求同時實現(xiàn)穩(wěn)定、增長、安全等多重目標。在多維治理的要求下，“激勵兼容”往往陷入了“任務沖突”的困境。

由于中國加速進入“數(shù)字時代”，“移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術的革新與應用，極大地提高了信息收集能力，降低了信息處理成本和監(jiān)督成本，因此減少了上級和下級、中央和地方或者委托人和代理人之間的信息不對稱問題”。這會讓委托人對代理人的考核從結果導向轉向過程導向，從政績驅動變?yōu)閱栘燆寗樱瑥膹娬{(diào)以GDP為代表的單一經(jīng)濟指標變?yōu)閺娬{(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的多元化指標。

《縣委大院》劇照。

根據(jù)聶輝華的研究，黨的十八大以來的干部考核相應地發(fā)生了四個根本性轉變：一是考核方式更頻繁，在原有任期考核基礎上，增加了平時考核、年度考核和專項考核，頻率大幅提高；二是將政治標準放在首位；三是考核內(nèi)容更強調(diào)忠誠和對黨中央重大決策部署的貫徹落實情況，政治忠誠的權重顯著上升；四是“黨管干部”原則前置，排在道德和業(yè)績之前，“過去更看重政績，現(xiàn)在更看重政治”。

中部某縣2020年的一份考核文件，揭示了基層治理中常見的“指標森林”。在發(fā)展類考核部分，縣里需要同時回應省市層面的任務要求，指標覆蓋年初目標任務、脫貧攻堅、財政運行、農(nóng)業(yè)發(fā)展、政務公開、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品安全等數(shù)十項；黨建類考核同樣繁復，涉及黨風廉政、基層黨建、宣傳思想、意識形態(tài)、維穩(wěn)防邪等龐雜細碎的評價指標。與此同時，黨風廉政建設、安全生產(chǎn)、脫貧攻堅、環(huán)保督查、衛(wèi)生防疫、社會穩(wěn)定、重大輿情等方面的情況，以及本地區(qū)、本單位特情的連帶責任，都有可能為官員帶來“一票否決”。

為什么考核的指標和“一票否決”的指標越來越多？聶輝華的解釋是，在一個“條塊結合，以塊為主”的治理架構下，考核指標是不同的行政單位為了爭奪“注意力分配”，以便獲得更多的控制權收益的必然結果。

然而，當考核指標不斷增加，“理性”的基層干部會發(fā)現(xiàn)，由于不同任務之間的邊際努力報酬不均，自己最優(yōu)的選擇是重點完成那些能露臉、能數(shù)清、出錯即一票否決的任務，同時對部分任務予以選擇性的忽視或者懈怠性的應付。這種最優(yōu)選擇，恰恰可以解釋為什么基層會出現(xiàn)突擊式、運動式的治理和行政行為的內(nèi)卷化，為什么基層會有開不完的會、填不完的表、寫不完的賬、留不完的影等“過程留痕”。這并非簡單的“指尖上的形式主義”，而是在新型問責制下，科層個體的“自證”“自保”與“自救”。

相應地，由于上級只能通過可見的、可度量的指標和數(shù)字化的手段來評價下級，基層政府的應對策略就是將有限的資源投入到那些最具“顯示度”的項目中，轉而注重形式、忽視實質(zhì)、樹立“政績景觀”。上級政府似乎通過先進技術和數(shù)據(jù)報表掌握了一切、實現(xiàn)了精密治理，但當技術增加了信息上報的速度卻降低了信息的質(zhì)量，當所有的指標都更強調(diào)“不出事”而非“辦成事”，當干部需要在“避責”與“邀功”間走過窄門，數(shù)據(jù)和指標有可能已經(jīng)是經(jīng)過基層多次過濾、篩選、修飾的“報喜不報憂”和“二手真實”，有可能屏蔽了治理中的真實風險，導致資源進一步錯配，并與長期化、耐心化、市場化、法治化的營商環(huán)境建設任務和社會信任構建路徑南轅北轍。

《大江大河》劇照。

從壓力型體制到契約型秩序：

制度突圍

官員的激勵和企業(yè)的活力，是中國經(jīng)濟發(fā)展的兩大動力。特別是在“精英治國”的傳統(tǒng)文化下，當政府掌握了最重要的資源并深度參與經(jīng)濟活動，政府官員的激勵就顯得尤為重要。“即便在數(shù)字時代，激勵仍然是重要的治理手段，監(jiān)督和激勵可以相互補充，但不能完全替代”。

“上級只問結果……而且出了問題上級一定會拿‘一把手’問責”，所以“什么手段能用，什么程序要走，都沒有一定之規(guī)”。在探討了地方主官的挑戰(zhàn)和基層公務員的激勵后，聶輝華對干部考核提出三點建議：充分認識到不是所有工作都適合考核；盡量減少考核成本，避免下級缺乏主次、疲于奔命；“一票否決”指標越精煉越好，避免下級顧此失彼、得不償失。

事實上，除持續(xù)壓減指標外，還應著力構建重實效、去形式的評價體系，完善正向激勵與容錯機制，并建立同樣面對考核者的公開、公平、公信的考核制度，使干部敢做事、會做事、做成事。

《大國大城》

作者: 陸銘

版本: 世紀文景｜上海人民出版社

2016年7月

在全書最后，聶輝華對招商引資、土地財政、地方債務、數(shù)字業(yè)態(tài)等基層治理實例以及區(qū)域協(xié)同發(fā)展、營商環(huán)境等關鍵議題展開了分析。在深刻解剖基層運行邏輯的基礎上，這些分析順理成章、水到渠成，在此不再贅述。

由于《邏輯》一書旨在為讀者“搭建起對基層中國的認知框架”，對于諸多具體而細部的話題，建議讀者可進一步參閱其他著作以深化分析、擴展視野，如陸銘的《大國大城》、楊華的《大國縣治》、趙曉峰的《大國村治》、呂德文的《有為而治》、陶然的《人地之間》、王瑞民的《央地之間》，等等。

理解基層的運行方式，是理解國家存在形式的前提，也是尋找改進路徑的起點。《邏輯》以條塊關系、信息摩擦、權力架構、政策執(zhí)行、激勵沖突與技術異化為切入點，打開了“中國奇跡”背后的黑箱，向我們展示了一個高度復雜、極具韌性、不斷演化的基層中國。我們得以看到，在壓力、動力與權力的夾縫中，在頂層設計的宏偉藍圖邊緣，在復雜的約束條件下，基層微觀個體如何靈活地利用各種策略，維持著系統(tǒng)的日常運作。

《央地之間》

作者: 王瑞民

版本: 上海遠東出版社

2025年2月

現(xiàn)行的“壓力型體制”依賴自上而下的指標分解、動員、監(jiān)督與問責，其邊際效用已顯現(xiàn)遞減趨勢，并在內(nèi)部運行中積累了越來越高的摩擦成本。從政治學與經(jīng)濟學的雙重邏輯來看，未來的改革方向不在于繼續(xù)強化壓力傳導，而應在于進一步理順各級政府的財權與事權關系，明確權責邊界，通過確定的法治框架而非模糊的動員指令來行使權力，通過法治化方式將基層的自由裁量和權變實踐納入制度化軌道，而非以不斷加碼的監(jiān)督來替代甚至試圖消除這些非正式機制。

另一方面，基層治理的現(xiàn)代性標志，并非國家能力對社會的全面覆蓋，而在于國家能夠在法律框架內(nèi)與社會力量形成協(xié)同關系。這意味著治理模式需從“命令—控制”逐步轉向“契約—協(xié)同”，以分擔行政科層的治理壓力，推動基層走出治理內(nèi)卷化。

治理的邏輯并非懸浮于實驗室的真空，而是扎根于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、塵世煙火、日常實踐。基層運行的種種變通、異化或不盡如人意，往往并非源于個體的平庸、偏差或惡意，而是制度環(huán)境在特定的約束條件下，推動代理人所做出的必然選擇。要推動治理體系的現(xiàn)代化，就必須正視在微觀層面和基層運行中不斷累積的種種摩擦，通過重塑激勵相容的制度契約，讓權力運行回歸規(guī)則與常識。

作者/楊濯

編輯/李永博

校對/王心