導(dǎo)讀

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是城市更新領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新工作的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會(huì)給百姓生活帶來(lái)哪些可感可及的改變？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【城市更新“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者圍繞《規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵舉措進(jìn)行深度剖析與交流探討。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：3897字

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作 者

衣霄翔，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃實(shí)施分會(huì)青年委員、城鄉(xiāng)治理與政策研究專業(yè)委員會(huì)青年委員，哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院城市規(guī)劃系主任，教授、博導(dǎo)

《城市更新“十五五”規(guī)劃》的發(fā)布，是對(duì)2025年中央城市工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)。規(guī)劃將“建立可持續(xù)的城市更新體制機(jī)制和政策法規(guī)”“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”作為核心要求，多次強(qiáng)調(diào)要“盤活閑置低效資源”，直面存量時(shí)代的核心矛盾——大量空間處于閑置、低效狀態(tài)，卻難以流動(dòng)、難以轉(zhuǎn)化。這些空間之所以“沉睡”，并非缺乏再利用的價(jià)值，而是缺乏與之匹配的制度通道。存量更新不同于增量開發(fā)——產(chǎn)權(quán)已然固化，利益關(guān)系高度復(fù)雜，市場(chǎng)動(dòng)力不足，傳統(tǒng)“大拆大建”模式難以為繼。因此，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃提出的“更大力度支持盤活存量土地”，必須在機(jī)制層面尋求突破。

“臨時(shí)使用”正是這樣一條值得關(guān)注的新路徑，指在缺乏明確開發(fā)計(jì)劃的閑置土地和房屋上，以臨時(shí)性、靈活性、低成本等為特征的空間再利用活動(dòng)。例如，將廢棄廠房臨時(shí)改造為文化藝術(shù)空間，將閑置空地臨時(shí)開辟為社區(qū)花園或市集，將空置商業(yè)空間臨時(shí)用作快閃店或展覽場(chǎng)地等。這一做法自1990年代以來(lái)在國(guó)際上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，被廣泛視為應(yīng)對(duì)空置問(wèn)題、激活存量空間的有效策略。在我國(guó)，臨時(shí)使用尚處于起步階段，但已開始顯現(xiàn)出積極的應(yīng)用前景。

2026年6月8日，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上表示：“鼓勵(lì)存量空閑地的臨時(shí)使用……只要不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃的實(shí)施就不用再修改規(guī)劃。”這一表述雖簡(jiǎn)短，卻蘊(yùn)含著存量時(shí)代規(guī)劃思維的重要轉(zhuǎn)向——在不損害遠(yuǎn)期公共利益的前提下，為近期使用創(chuàng)造彈性空間。臨時(shí)使用的核心價(jià)值在于：它降低了盤活存量的門檻，讓空間先“活起來(lái)”，在使用中積累價(jià)值、測(cè)試方向，而非在等待中持續(xù)衰敗。這不僅為破解“閑置—衰敗—更難盤活”的惡性循環(huán)提供了低成本、可逆、漸進(jìn)式的政策工具，也為推動(dòng)“土地用途和建筑功能依法合理轉(zhuǎn)換”和促進(jìn)“多主體協(xié)同參與機(jī)制”的形成打開了更多可能性。

一

臨時(shí)使用的價(jià)值邏輯：

何以激活存量更新

存量更新的難點(diǎn)不僅在于“怎么改”，更在于“怎么啟動(dòng)”。一處閑置多年的廠房、一棟空置已久的商業(yè)樓宇，不是沒有改造的方案，而是缺乏啟動(dòng)的抓手——產(chǎn)權(quán)歸集成本高昂、市場(chǎng)前景難以預(yù)判、前期投入風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大等多重因素交織在一起，讓許多存量空間陷入“想改卻動(dòng)不了”的僵局。臨時(shí)使用的價(jià)值，正是從這一困境中生長(zhǎng)出來(lái)的。

第一，它以“先用起來(lái)”替代“等想好再用”。存量空間最怕的不是“用得不好”，而是“根本沒用”。空間一旦空置，維護(hù)成本上升、環(huán)境品質(zhì)下降、負(fù)面形象累積，市場(chǎng)信心隨之流失。臨時(shí)使用讓空間跳過(guò)漫長(zhǎng)的決策周期，直接進(jìn)入使用狀態(tài)。在使用中積累人氣、檢驗(yàn)價(jià)值、發(fā)現(xiàn)方向。

第二，它以“低成本試錯(cuò)”替代“一次性決策”。存量更新的困境之一，是決策信息不足——周邊的人口結(jié)構(gòu)、消費(fèi)能力、業(yè)態(tài)趨勢(shì)都在變化，很難在當(dāng)下做出一個(gè)“絕對(duì)正確”的長(zhǎng)期判斷。臨時(shí)使用允許在不投入巨資、不改變產(chǎn)權(quán)、不經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)審批的前提下，先做一個(gè)小規(guī)模的“實(shí)驗(yàn)”。成功了可以擴(kuò)大、固化甚至轉(zhuǎn)正；不成功也損失可控、可以靈活調(diào)整。這種“試錯(cuò)”機(jī)制，恰恰適應(yīng)了存量時(shí)代信息不完備的特征。

第三，它以“過(guò)程導(dǎo)向”替代“結(jié)果導(dǎo)向”。傳統(tǒng)規(guī)劃關(guān)注的是“最終狀態(tài)”——這塊地將來(lái)是什么。臨時(shí)使用關(guān)注的則是“怎么走到那里”——在通往最終狀態(tài)的過(guò)程中，空間是否被持續(xù)使用、是否持續(xù)產(chǎn)生價(jià)值、是否持續(xù)為周邊社區(qū)提供服務(wù)。臨時(shí)使用把“過(guò)程”本身變成了價(jià)值創(chuàng)造的時(shí)間，而非等待的成本。

第四，它為更多主體的參與創(chuàng)造了可能。城市更新中的多主體參與，缺的往往不是意愿，而是路徑。常規(guī)更新項(xiàng)目資金門檻高、審批周期長(zhǎng)、專業(yè)要求強(qiáng)，普通居民、小微企業(yè)、社會(huì)組織即使有心參與，也往往無(wú)力介入。臨時(shí)使用提供了一種輕量化的參與方式——不需要雄厚的資本、不需要漫長(zhǎng)的審批流程，只要有想法和行動(dòng)力，就有機(jī)會(huì)成為空間的臨時(shí)運(yùn)營(yíng)者。這是一種“用行動(dòng)投票”的參與方式，讓參與從“被邀請(qǐng)”變成“主動(dòng)來(lái)”。

概言之，臨時(shí)使用是一種啟動(dòng)機(jī)制——讓原本被凍結(jié)的空間重新流動(dòng)，讓原本被排除在外的行動(dòng)者獲得入場(chǎng)機(jī)會(huì)，讓原本需要“一步到位”的決策轉(zhuǎn)化為“邊走邊看”的演進(jìn)過(guò)程。

二

臨時(shí)使用的實(shí)現(xiàn)路徑：

何以走向制度化

臨時(shí)使用的價(jià)值邏輯是清晰的，但也需要正視其現(xiàn)實(shí)處境。作為一種尚未被正式納入制度框架的做法，臨時(shí)使用面臨較大局限：一是它多由民間自發(fā)推動(dòng)，項(xiàng)目的發(fā)生與存續(xù)高度依賴個(gè)體或組織的能動(dòng)性，隨機(jī)性強(qiáng)，推廣范圍有限；二是它通常以非正式的短期協(xié)議為基礎(chǔ)，缺乏制度化的權(quán)益保障，穩(wěn)定性不足，難以形成可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)預(yù)期。這種局限性并非臨時(shí)使用本身的缺陷，而是制度建設(shè)滯后于實(shí)踐探索的必然表現(xiàn)。恰恰因?yàn)樗碾S機(jī)性和不穩(wěn)定性，才更需要制度的引導(dǎo)和保障，讓這種激活存量的路徑從“偶然”走向“可期”。

規(guī)劃已經(jīng)為相關(guān)制度創(chuàng)新提供了重要指引：從“建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制”到“推動(dòng)土地用途和建筑功能依法合理轉(zhuǎn)換”，從“推行多部門并聯(lián)審批和聯(lián)合監(jiān)管”到“構(gòu)建多主體協(xié)同參與機(jī)制”——這些方向性要求，為臨時(shí)使用的制度建設(shè)奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。但也要看到，當(dāng)前臨時(shí)使用在規(guī)劃許可、權(quán)益保障、過(guò)渡期政策、部門協(xié)調(diào)等方面尚缺少可操作的具體路徑。因此，推進(jìn)臨時(shí)使用的關(guān)鍵，不是從零開始構(gòu)建制度，而是在現(xiàn)有框架下細(xì)化與突破。

第一，明確規(guī)劃許可的操作路徑。臨時(shí)使用的制度核心，是在不改變規(guī)劃條件和產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下實(shí)現(xiàn)空間功能的臨時(shí)轉(zhuǎn)換，這需要規(guī)劃許可制度提供相應(yīng)的操作接口。謝海霞局長(zhǎng)表示“只要不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃的實(shí)施就不用再修改規(guī)劃”，為規(guī)劃許可層面的制度松綁釋放了信號(hào)。下一步的重點(diǎn)在于兩方面：一是建立臨時(shí)使用的規(guī)劃許可簡(jiǎn)易程序，對(duì)于不涉及用地性質(zhì)改變、不損害周邊公共利益、有明確期限約定的臨時(shí)功能轉(zhuǎn)換，實(shí)行區(qū)別于永久性功能變更的審批流程；二是明確“不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃”的認(rèn)定主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序，使“鼓勵(lì)”從方向性宣示轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可追溯的制度安排。

第二，建立信息對(duì)接和引導(dǎo)機(jī)制。臨時(shí)使用在我國(guó)尚處于起步階段，需要在制度層面打通“信息”和“路徑”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制度化平臺(tái)推動(dòng)供需匹配和有序發(fā)展。具體可從三方面入手：一是搭建信息平臺(tái)并舉辦相關(guān)活動(dòng)，由政府相關(guān)部門或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)布閑置空間信息，組織項(xiàng)目推介、節(jié)事活動(dòng)等，吸引潛在使用者和市民參與，促進(jìn)信息對(duì)稱；二是制定操作指南，明確臨時(shí)使用的申請(qǐng)流程、合同要點(diǎn)、審批程序等，為各方提供清晰的行動(dòng)指引；三是培育多元社會(huì)力量參與，支持非營(yíng)利組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、高校等主體發(fā)揮資源整合和專業(yè)服務(wù)作用，通過(guò)基層治理平臺(tái)促成產(chǎn)權(quán)人與使用者的對(duì)接與合作，形成多元共治的推進(jìn)格局。

第三，探索權(quán)益保障的制度安排。“臨時(shí)”特性使臨時(shí)使用項(xiàng)目具有較大的不確定性，制約市場(chǎng)主體的參與意愿。規(guī)劃提出“完善城市更新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、矛盾化解處置機(jī)制”，為保障各方權(quán)益提供了方向。權(quán)益保障的關(guān)鍵在于通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓“臨時(shí)”變得可預(yù)期、可信任。建議由城市更新主管部門會(huì)同司法、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，制定臨時(shí)使用的標(biāo)準(zhǔn)化合同范本，明確使用期限、退出條件、改造投入處置、場(chǎng)地恢復(fù)等關(guān)鍵條款，減少因約定不明引發(fā)的糾紛。對(duì)于需要一定投入的項(xiàng)目，可約定合理的提前告知期和退出補(bǔ)償機(jī)制，探索通過(guò)履約保證金等方式降低雙方風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立“社區(qū)調(diào)解—部門協(xié)調(diào)—仲裁兜底”的分層爭(zhēng)議解決機(jī)制，保障各方合法權(quán)益。

存量更新的復(fù)雜性在于，它面對(duì)的不是一張白紙，而是一個(gè)已經(jīng)建成、產(chǎn)權(quán)高度分化、利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界。在這樣的世界里，規(guī)劃需要學(xué)會(huì)與不確定性共處。臨時(shí)使用提供了一種與不確定性共處的方式——不追求一次性解決所有問(wèn)題，而是通過(guò)低成本的啟動(dòng)機(jī)制，讓空間在使用中尋找方向，讓市場(chǎng)在試錯(cuò)中積累信息，讓更多主體在參與中貢獻(xiàn)智慧。它不一定適用于所有空間、所有場(chǎng)景，但為存量更新開辟了一條此前缺乏的路徑。《城市更新“十五五”規(guī)劃》已經(jīng)為這條路徑提供了重要的制度接口。接下來(lái)的工作，是在實(shí)踐中把這些接口做實(shí)、做細(xì)——讓規(guī)劃許可有章可循，讓信息對(duì)接有平臺(tái)可用，讓參與者權(quán)益有保障可依，臨時(shí)使用便能為存量更新打開更多的可能性。

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全文發(fā)布 | 國(guó)務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》

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全文實(shí)錄 | 多部門負(fù)責(zé)人介紹《城市更新“十五五”規(guī)劃》有關(guān)情況并答記者問(wèn)

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會(huì)議 | 聚焦“城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型與價(jià)值實(shí)現(xiàn)”，2025年中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)治理與政策研究專業(yè)委員會(huì)年會(huì)在合肥召開

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