一項消失17年的收費，近來重回公共視野。

圍繞 “新能源車該不該交養(yǎng)路費”的話題，網(wǎng)絡(luò)討論分出兩個立場。

一邊是燃油車車主長期通過燃油消費稅間接分擔道路養(yǎng)護成本，而同樣使用道路的新能源車卻得以豁免；一邊是新能源車主希望繼續(xù)享受稅費優(yōu)惠或減免，支撐消費熱情。

有趣的是，焦點中的“養(yǎng)路費”其實早在17年前就取消了。

2009年，國務(wù)院實施成品油價格和稅費改革，取消公路養(yǎng)路費等六項交通收費，提高成品油消費稅稅額——但養(yǎng)路費的功能沒有消失，轉(zhuǎn)而由成品油消費稅承擔，曾經(jīng)按車征收的養(yǎng)路費被折進了每一次加油的油費里，加油即繳稅。

包茂高速陜西宜君段一處加油站/新華社記者 張博文 攝

如今，新能源汽車普及，這套建立在燃油消費基礎(chǔ)上的資金機制正在發(fā)生變化。

乘聯(lián)會數(shù)據(jù)顯示，今年5月，燃油車首次退出乘用車零售銷量前十，而新能源乘用車批發(fā)和零售滲透率均突破60%——也就是說，現(xiàn)階段每賣出10輛汽車，就有6輛是新能源車，強化了“油退電進”的趨勢。

但統(tǒng)計數(shù)據(jù)的另一面是，按公安部統(tǒng)計，截至2025年，新能源汽車保有量尚小，數(shù)量只占全社會汽車總量的12%。

數(shù)據(jù)AB面之間，當已經(jīng)取消17年的“養(yǎng)路費”再次被提起，已不只是油車與電車之間的產(chǎn)業(yè)利益之爭。它所指向的，是一個很少被注意的問題：中國龐大的公路系統(tǒng)究竟靠什么維持運轉(zhuǎn)？

尤其到2025年，全國公路總里程超550萬公里，可繞赤道137圈。絕大多數(shù)公路免費通行，卻需要持續(xù)養(yǎng)護、維修和更新。

當新能源汽車逐漸改變?nèi)加拖M結(jié)構(gòu)，又遭遇了地方財政承壓，養(yǎng)路費引發(fā)的話題，正從一項具體稅費的討論，延伸至整個公路資金和道路體驗的未來。

油車電車，誰占誰的便宜

如果只看社交媒體討論，“電車該不該交養(yǎng)路費”似乎是油車和電車的利益之爭。

算一筆賬，就能看出雙方的處境。

燃油車主經(jīng)常說“一箱油，半箱是稅”，其中大頭指的是1.52元/升的汽油消費稅。

國內(nèi)私家車年均行駛里程大致在1萬~1.5萬公里之間，主流家用車百公里油耗約8升（注：與新國標上限相當），那么一輛油車一年大約消耗800～1200升汽油，再與1.52元/升的稅率相乘，一輛油車一年通過加油繳納的養(yǎng)路錢，大約在1200元到1800元之間。

17年來，這筆錢并不會單獨列出賬單，而是隱藏在油價之中。年輕車主并沒有明確感知，卻持續(xù)繳納至今。

《仁心俱樂部》劇照

相比之下，現(xiàn)行制度內(nèi)，純電車因為充電不加油，不用交這筆錢，加上電價便宜，又享受車輛購置稅減免，方方面面撿了個大便宜。

中國乘用車市場信息聯(lián)席會秘書長崔東樹撰文認為：十余年后的今天，傳統(tǒng)依附于燃油消費的道路稅費體系，已出現(xiàn)明顯結(jié)構(gòu)性失衡。“長期以來，燃油車用戶在加油過程中，間接承擔道路養(yǎng)護相關(guān)稅費，持續(xù)為公共道路資源付費。而新能源車輛無燃油消耗，長期以零稅負方式使用公共道路資源。同時，新能源車因搭載動力電池，整車自重普遍高于同級燃油車，對道路的實際磨損和消耗更高。”

“油電同權(quán)”的呼聲由此而生：電車好像也該承擔道路養(yǎng)護費用了。

對此，北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅認為有其合理性。“使用者付費是市場經(jīng)濟下運行的最基本的原則。”他對南風窗解釋：“一定時期內(nèi)，國家為了鼓勵電車的發(fā)展，可以政策傾斜，但電車不可能永遠光使用道路而不付費，否則道路的供給就會有問題，最后也會損害電車使用者的感受。”

盡管電車受益，但這個空白并非刻意為之。

崔東樹指出，2009年成品油稅費改革之前，車輛需要繳納固定養(yǎng)路費。無論一年開多少公里，費用基本一致。對于大多數(shù)低頻代步的普通家庭而言，這種“多用少用一個樣”的收費方式，長期抬高用車成本、壓制全民購車消費意愿——彼時受美國次貸危機影響，汽車消費市場承壓。

廈蓉高速公路/新華社發(fā)（龍建睿 攝）

改革之后，固定年費式的養(yǎng)路費被取消，并入成品油消費稅，邏輯變成了：少開車少負擔，多開車多負擔，也更貼合“使用者付費”的市場化原則。

不過，“電進油退”和“使用者付費”是否意味著收費時機成熟，卻不能簡單而論。

當市場盯著電車滲透率再創(chuàng)新高時，趙堅更關(guān)注的統(tǒng)計指標是：電車保有量。

據(jù)公安部統(tǒng)計，截至2025年年底，全國新能源汽車保有量為4397萬輛，占汽車總量的12.01%；其中，純電動汽車保有量占新能源汽車保有量的68.74%——也就是說，現(xiàn)階段，電車的絕對數(shù)量優(yōu)勢仍不明顯。這和南方一線城市電車滿街跑的觀感有所不同。

所以，真正值得爭的，不是油車和電車誰占了誰的便宜。當焦點從“車”轉(zhuǎn)向“路”，一個更現(xiàn)實的問題開始浮現(xiàn)：公路正面臨越來越大的養(yǎng)護壓力。

養(yǎng)路，缺錢

三十年來，公路的基調(diào)是建設(shè)，如今基建高峰已過，留下的是巨量公路資產(chǎn)，以及金額越來越大的養(yǎng)護賬單。

“養(yǎng)護有非常大的資金缺口，而且逐年擴大。”趙堅說：“特別是現(xiàn)在公路已經(jīng)到了大修期了。”

提起公路缺錢，大多數(shù)人的第一反應(yīng)可能是疑惑，“高速路不是收著錢，有的還上市融資嗎？”

但高速路通行費和養(yǎng)路費是兩個概念。“高速收費收的并不是養(yǎng)路費，主要是（償還高速公路的）建設(shè)成本。”趙堅告訴南風窗。

1984年制定的“貸款修路，收費還貸”的建設(shè)模式（后于2017年終結(jié)，代之以地方政府收費公路專項債），主要目的是解決建設(shè)資金不足的問題，雖然通行費收入也承擔高速路養(yǎng)護和運營支出，但償還債務(wù)是收費公路資金運行的核心。

高速路通行費和養(yǎng)路費是兩個概念。圖為官新高速安化西收費站/新華社記者 陳思汗 攝

收費公路賬本里，還債壓力其實不小。

最近一次《全國收費公路統(tǒng)計》是在2021年。全國收費公路總投資約12萬億元，債務(wù)余額約7.9萬億元。

收費公路其實是不太需要操心的部分。雖然一些路段面臨債務(wù)壓力和車流量不足的收支平衡問題，但至少“誰使用、誰付費”的機制已經(jīng)建立，有更穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

真正頭疼的，是那些不能收費的普通公路。

參照2021年的統(tǒng)計，全國收費公路里程其實只占公路總里程的3.55%——剩下的95%以上，包括大量普通國道、普通省道、縣鄉(xiāng)道路和農(nóng)村公路，承擔著日常出行、城鄉(xiāng)物流和區(qū)域連接的大部分功能，卻只能靠財政供養(yǎng)。

“財政”是個籠統(tǒng)的說法，關(guān)于更具體的資金來源，中國公路學會投融資分會、中瑞均富咨詢(北京)有限責任公司工程師王利彬在一篇關(guān)于“公路資金四十年”的研究中提及：不收費公路投資，主要由地方政府的投資和車輛購置稅資金組成；不收費公路的管理和養(yǎng)護，由燃油消費稅資金支持，以中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式分配給地方，同時地方政府給予一定的投入。

趙堅告訴南風窗：“只能要財政的錢，就很難發(fā)展得很快……這么大的一個道路網(wǎng)絡(luò)，完全靠國家財政來維持很難，效率也不高。”

臨大高速公路積石山縣劉集段 /新華社發(fā)（史有東 攝）

普通公路的資金缺口有多大呢？

早在2016年，時任交通運輸部部長楊傳堂提及：20世紀90年代大規(guī)模建設(shè)的公路以及2005年前后大規(guī)模修建的農(nóng)村公路，都需要集中進行大中修改造，但養(yǎng)護資金缺口巨大。據(jù)統(tǒng)計，普通公路資金缺口約占50％，其中鄉(xiāng)村道路資金缺口高達70％以上。

互為印證的是交通運輸部規(guī)劃研究院發(fā)布于2022年的一項報告測算：“十四五”期間（2020～2025年），普通公路養(yǎng)護資金年均需求約5900億元，而每年燃油消費稅里能用于養(yǎng)護的部分只有1500億到1800億元——缺口超過一半。在另一篇來自交通運輸部公路科學研究院發(fā)表于2024年的研究中，普通公路養(yǎng)護資金缺口依然高達50%左右，由此導(dǎo)致大量公路陷入“列養(yǎng)但無錢養(yǎng)，應(yīng)修但無錢修”處境。

本就緊巴巴的養(yǎng)護資金，分到各地還極不均衡。交通運輸部規(guī)劃研究院的前述報告舉例：青海省需養(yǎng)護的公路里程是北京的3.5倍，但拿到的轉(zhuǎn)移支付不到北京的五分之一。

此外，2009年的稅費改革之后，轉(zhuǎn)移支付來的資金既要養(yǎng)路也要養(yǎng)人，資金往往先保不斷增加的人員經(jīng)費，剩下的才輪到真正的養(yǎng)路工程，“養(yǎng)人難養(yǎng)路”見怪不怪。

“天下第一道班”養(yǎng)路工人在唐古拉山口修補路肩/新華社記者 姜帆 攝

但更深層的問題并不在于此。

根據(jù)交通運輸部規(guī)劃研究院的研究，稅費改革前，養(yǎng)路費由地方征收、地方使用；改革之后，原來的地方收費轉(zhuǎn)為中央稅種，通過轉(zhuǎn)移支付返還地方。由此形成了“中央財政掌握錢袋子，地方政府負責養(yǎng)路，交通部門具體干活”的格局。

這種安排增強中央統(tǒng)籌能力，也使得全國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金有了統(tǒng)一保障。但隨著公路網(wǎng)絡(luò)持續(xù)擴張，養(yǎng)護需求快速增長，一些地方逐漸形成“中央給多少錢就養(yǎng)多少路”的局面，地方追加投入有限，交通部門承擔責任卻缺少相應(yīng)財權(quán)。

在現(xiàn)有機制下，普通公路養(yǎng)護資金供給長期低于實際需求。一些地區(qū)為維持路況，通過“大中修和新改建”等建設(shè)資金反復(fù)翻新路網(wǎng)，“以建代養(yǎng)”的現(xiàn)象造成了極大的資源浪費。

從車到路，貫穿其中的線索始終是錢。

過去四十年，支撐中國公路發(fā)展的主要是三項資金：車輛購置稅、成品油消費稅和收費公路制度。如今，這三項支柱都在發(fā)生變化，而新能源汽車的發(fā)展是一面放大鏡。

一方面，新能源汽車持續(xù)享受購置稅減免優(yōu)惠，另一方面，更低油耗車型和純電動車的增加，也使燃油消費稅增長放緩。

但新能源車并非問題的根源。中國公路已經(jīng)從“大規(guī)模建設(shè)”階段逐步進入“大規(guī)模養(yǎng)護”階段，且財政承壓，共同放大了公路資金的缺口。

那么缺口誰來填？

國與家的錢袋子

錢不夠，聽起來像一個純粹的財務(wù)問題，但一牽涉到“誰來出”，就比較考驗人性了。

一類觀點認為，公路是公共基礎(chǔ)設(shè)施，要發(fā)展先修路，應(yīng)該政府買單，盡可能消除阻礙，減輕公眾負擔，讓人與貨暢其流，從其他地方貢獻稅收。

也有觀點主張，公路不屬于公共品，因為它不符合一個人使用不影響其他人使用的非排他原則，市場經(jīng)濟條件下，越貼近“使用者付費”效率越高。

“大家出錢讓使用汽車的人享受這部分福利，這又是一種不公平了。”趙堅說。崔東樹也認為：道路養(yǎng)護資金缺口如果只能依靠財政兜底，變相擠占教育、醫(yī)療、民生保障等公共資源，最終損害全體民眾利益。

但多年來，公路亂收費問題，積累了諸多不滿情緒。此時一說起“沒錢”，似乎很容易變成新增收費的由頭，而讓取消收費的“惠民生”承諾和規(guī)定成為空頭支票。

《好團圓》劇照

論及如何迭代和傳承當年的養(yǎng)路費稅改時，崔東樹多次突出“減負惠民”的字眼，“力爭不增加普通家庭代步用車負擔”，強調(diào)“絕非變相增加民眾用車負擔”。

他回顧2008年那次費改稅，稱改革前實行固定養(yǎng)路費，無論行駛里程多少都要交同樣的錢，對低頻用車的家庭明顯不公；改革后變成“用油繳費、多耗多付”，降低了購車用車門檻。2009年，國內(nèi)車市逆勢增長，也使得改革在民生端、消費端、產(chǎn)業(yè)端、基建端都形成了正向循環(huán)——當中，減負惠民是起點。

值得一提的是，刻板印象里，美國的高速公路大多免費，公路體系比中國更成熟、更可持續(xù)，但實際情況要復(fù)雜得多。

美國公路的錢袋子叫“公路信托基金”，它的核心收入便是燃油稅。可即便漲過燃油稅，這個錢袋子光靠“使用者付費”依然入不敷出，2008年以來便靠國會從一般財政賬戶里多次充值補缺口。如今，地方州也推出里程付費項目，或是向電動車主收取固定費用，用于養(yǎng)護道路。

對比國外制度之后，崔東樹認為，國外改革普遍存在“重征管、輕民生、抑消費”的共性短板，難以兼顧公平、普惠與產(chǎn)業(yè)可持續(xù)。

京雄高速泗莊樞紐互通/新華社記者 朱旭東 攝

沿著“減負惠民”的邏輯，崔東樹主張這一輪圍繞新能源車的道路使用稅改革，目標不是恢復(fù)養(yǎng)路費式的固定收費，而是：“少開、輕車、家用剛需，基本零稅負；多開、重車、營運盈利，合理繳稅費。”比如設(shè)置私家車年度免稅里程、按里程、車重、車況差異化計稅、區(qū)分“民生消費用車”與“經(jīng)營盈利用車”……

但公眾的警惕和敏感的錢包，不會因為設(shè)計精細就輕易消除。

一旦計稅方式從燃油消費轉(zhuǎn)向車輛本身，原本藏在油價里、不太被察覺的成本，就會變得清晰可見。一年多付1800元油費，按月平攤不過百來塊，車主感知不強；但如果未來變成按里程、按車重計費、按年申報，哪怕總負擔沒有增加，稅負的存在感也會更強烈——這種感知上的落差，有時比實際金額更影響公眾的接受度。

不過，對中國而言，這類制度變化通常也不會太快。就像開征燃油稅取代養(yǎng)路費的改革方案2000年就在文件中明確，但真正落地，已經(jīng)是8年之后。今年3月，“10省市試點開征新能源汽車里程稅”的傳言，也在多方求證稅務(wù)部門之后很快被定性為“謠言”。

在新能源車的滲透率漲得很快，但保有量還不足2成的窗口期里，適配新能源汽車的道路稅費制度，其實還有醞釀的時間。只是亟待養(yǎng)護，乃至集中進入大修期的公路，尤其是鄉(xiāng)村公路，仍在等待充值。

首圖為新華社記者 李任滋 攝

作者 |施晶晶

編輯 |張 來

值班主編 | 張來

排版 | 菲菲