威爾士水務的案例表明，把公用事業重新收歸國有，并不能自動解決行業的所有問題。從這個意義上說，安迪·伯納姆關于國有化風險“復雜且昂貴”的判斷并沒有錯。

對伯納姆來說，有一個消息或許算得上利好：撒切爾時代最初私有化的10家水務公司中，已經有一家回到了公共所有的軌道。經過世紀之交一場復雜的公司重組，服務300萬人口的威爾士水務于2001年轉為非營利機構。它沒有股東。正如其官網所說，財務盈余會“直接用于壓低賬單，并維護你的用水和美好環境”。

這一模式運行得如何？在擺脫追逐分紅的股東25年后，它是否證明了自身更優？答案并不完全如此。威爾士水務在客戶信任度指標上通常得分較高，但在水費和污水溢流表現上，大致處于行業中游。

威爾士水務最近因污水處理廠運營中存在“嚴重且不可接受的違規行為”，并“導致污水過量排入環境”，被英國水務監管局處以4470萬英鎊的“執法方案”處罰——換句話說，就是罰款。監管機構這次面向全行業展開調查，多數公司都受到了處罰；但若按營業收入占比這一衡量嚴重程度的監管標準來看，威爾士水務7.5%的處罰比例處于較高水平。

當然，單一樣本的說服力有限。但威爾士水務至少提醒人們，認為只要改變所有制結構，就能治好整個行業的頑疾，這種想法過于簡單。融資能力、運營效率、技術水平、管理問責和監管強度這些看似乏味的因素，同樣重要。

伯納姆對此想必也心知肚明。盡管他呼吁對水務和能源實行“更強的公共控制”，引發了不少關注，但在具體方案上，他的表述一直較為模糊。他唯一明確的承諾，是說泰晤士水務“應該被國有化”，但即便這句話本身，含義也并不完全清楚。

他指的是全面、永久的國有化嗎？還是說，他談的是特別管理程序？兩者并不相同。后者意味著，在債權人對債務作出不可避免的減記后，泰晤士水務仍有可能重新回到私營部門手中。至于股東，他們的權益已經被清零。

對于泰晤士水務之外的行業部分，伯納姆看起來采取的是更長期的視角。他說：“這是一個為期10年的計劃，要實現更多公共控制、更多公共所有。”“不一定要立刻把整個行業全部國有化，因為那樣做很復雜，而且可能代價高昂。你需要看這個國家不同地區的不同情況。”

“復雜且昂貴”這一判斷是公允的。泰晤士水務或許可以以相對較低的成本實現國有化，因為在政治壓力下，債權人的談判籌碼正在減弱，其債券的市場價值也在下滑。但對那些仍具償付能力的水務和能源公司來說，情況完全不同。除非伯納姆愿意與機構投資者打法律戰，否則很難以低于公允市場價格的水平完成收購，而這些投資者很可能又是他在其他基礎設施項目上希望爭取支持的對象。

如果像一些智庫外圍倡議者所主張的那樣，把能源輸電網絡也列入目標名單，所需金額還會急劇上升。英國國家電網公司市值為620億英鎊，不過其中一部分反映的是其規模可觀的美國資產；蘇格蘭和南方能源公司的估值則為290億英鎊。這些都是體量龐大的企業。

至于復雜性，確實存在。高壓輸電運營商正處于一項為期5年、總額700億英鎊的電網升級工程初期。改變所有權結構可能需要18個月，而由此帶來的種種麻煩，很可能會讓能源大臣埃德·米利班德錯過其2030年實現清潔電力的目標。

同樣，水務公司目前也正處于關鍵的追趕階段，急需改造老化的污水和水處理設施。這也是基爾·斯塔默政府沒有考慮國有化的原因之一。真正令人擔心的，是英國高鐵二號線那種由國家主導管理的經驗。高鐵二號線和水務公司一樣，在新基礎設施建設中高度依賴第三方承包商，而在高鐵二號線項目中，這些承包商幾乎是在納稅人的錢上“大快朵頤”。

把這一問題與伯納姆對曼徹斯特公交系統的重組相提并論，并不成立。曼徹斯特“蜜蜂網絡”是輕資產模式，而公用事業是重資產行業。鐵路運營商被收歸國有的做法，也無法提供可借鑒經驗。鐵路的處理方式是等待特許經營權到期——通常為固定7年——因此成本為零；而水務公司擁有自己的資產，持有的是25年滾動牌照。

這并不是說國有化做不到。如果相信能源和水務這類服務只能由國家提供，那么國有化當然是唯一道路。而且有一個好處無可否認：國家的融資成本更低。

不過，也要注意到，喬恩·坎利夫爵士主持的獨立水務委員會在報告中指出，在“與英格蘭和威爾士情況大體相似的國家”進行比較后，其分析“并未證明任何一種所有制模式在所有情況下都普遍優于其他模式”。這份報告構成了國王演講中擬議《清潔水法案》的基礎。報告認為，“無論采取何種所有制模式，強有力且以證據為基礎的監管，對于確保客戶和環境得到保護都至關重要”。

也正因如此，伯納姆這項為期10年的“更多公共控制”計劃，其第一階段很可能最終只是斯塔默政府現有方案的一個改造版本。需要提醒的是，《清潔水法案》的目標，是“推動行業擺脫由水務公司自我評估、自我打分的體系，建立更強有力、更積極主動的監督和監管機制，并通過一個能夠對水系統進行綜合管理的新監管機構來實現這一點”。

伯納姆可能加入的更強元素，是更多地方層面的主導權，這與他在周一演講中提出的權力下放議程相一致。事實上，坎利夫主持的水務委員會報告也鼓勵這樣做。報告高度評價了伯納姆領導下的大曼徹斯特聯合管理局所發揮的作用，稱其展示了“如何通過自愿的跨部門合作，實現更具區域性的水務規劃”。

報告提到，大曼徹斯特聯合管理局、英國環境署和聯合公用事業公司之間建立了合作關系，借此爭取額外資金、優先推進特定項目，并總體上讓地方在規劃中擁有更多發言權。

委員會一項較少受到關注的建議是，應通過設立包含地方政治領導人的“戰略委員會”，將這類合作關系制度化。報告稱，民選市長應當擁有“影響、了解并從水系統規劃中獲得信息的機會，以推動可持續增長”。這顯然與伯納姆關于權力下放和“地方感”的思路有多處契合。

這是否等同于“更大的公共控制”？如果這句話被理解為由國家直接擁有英格蘭所有水務公司，答案顯然是否定的。主張純粹國有化的人不會滿意。但從政治上看，伯納姆完全可以說，他是在現政府法案的基礎上，先注入一劑“曼徹斯特式”改革，作為第一步。至于更強硬措施的威脅，則可以留待下一屆議會繼續存在。在財政空間受限、政府連國防承諾都難以充分籌資的現實下，這會是一條更務實的路徑。

當然，泰晤士水務仍可能被當作一個單獨案例處理。對于這個行業中最嚴重的危機企業，以及未來任何陷入同類困境的公司，所有解決方案都可以保留。就連水務委員會也承認，類似威爾士水務這樣的非營利模式，“也許可以成為進入特別管理程序公司的一個可能退出路徑”。

但就整個水務行業而言，伯納姆所說的“更強的公共控制”，很可能最終會演變為地方政府在系統規劃和引導中扮演更強角色。威爾士水務已經表明，這是一個充滿權衡取舍的領域。