經濟形勢不利，無法完成自身戰略任務，20年代初紅海軍發展窘境

國內戰爭結束后，當時紅海軍狀況就如時任共和國革命軍事委員會副主席的伏龍芝所說，“在革命的總過程中和內戰的一些偶然事件中，海軍遭受了特別沉重的打擊。由于受到這些打擊，我國的海軍喪失了大部分、而且是最好的物質裝備，損失了絕大部分經驗豐富、知識淵博的指揮員，他們在海軍的工作和生活中，發揮著比其他武器更大的作用。我們失去了許多海軍基地，而且還損失了紅海軍最基本和最核心的骨干水兵隊伍。總之，所有這些表明，我們失去了海軍。

面對損失殆盡的海軍，蘇聯政府決心重建海軍。1920年10月25日，蘇俄國內戰爭尚未結束之時，勞動和國防委員會就通過了列寧起草的決定，要求彼得格勒工農兵代表蘇維埃和國防特別委員會特別重視和加速恢復波羅的海艦隊的各項工作。這是第一個加強海軍的決定。

1921年1月1日，在中央會議上討論了海軍的命運，會議認為“現在必須要考慮有關海軍建設的政策問題，并且開始在共和國水域重新建立紅海軍 ”，在會議中起草了“重新建立工農海軍”的法令，將在2月15日共和國革命軍事委員會會議上討論。它的主要內容是建立一支強大的海軍，包括現有軍艦的重大改裝、完成沙俄海軍未完工的軍艦以及到1926年的軍艦建造規劃。2月15日，共和國海軍司令涅米茲和共和國革命軍事委員會委員加伊利斯向共和國革命軍事委員會提交了重建海軍的草案。

在同年3月8日-3月16日召開的俄共（布）第十次代表大會由于國內經濟情況和喀瑯施塔得事件的影響，海軍發展的具體項目根本就沒有進行討論，大會只是通過了恢復和加強海軍的決議，“。。。根據蘇維埃共和國總的形勢和物資資源，必須采取措施重建和加強紅海軍 ”。此外，由于這次事件產生的負面政治效果，所以“黨中央采取措施，確保革命軍事委員會和政治管理局對海軍中央指揮機構的改組，從而真正確保紅海軍的利益”。不過當時對于海軍普遍認為：海軍是十分昂貴的武器，在資金普遍短缺的情況下，最好把錢用在對國防具有決定性意義的最急需的方面；未來戰爭的命運將在大陸戰區上決定，而海軍的任務是保障陸軍集團在瀕海方向的行動；海軍沒有通向各大海區的直接出海口。

同年3月21日，由于不利的經濟局勢，列寧給托洛茨基寫了親筆密函，建議“是否讓艦隊完全‘停航’一年？艦隊有什么用呢？把煤炭送給鐵路或紡織廠，以便農民能得到布匹。我認為應該采取果斷措施。艦隊會感到難過，但蘇維埃政權卻會受益”。

1921年8月17日，根據共和國革命軍事委員會第1844/315命令，原先的共和國海軍司令一職改為共和國武裝力量副司令（負責海軍事務），原先的經濟和技術委員會撤銷。海軍總參謀部、水文管理局、海軍經濟管理局、海軍技術管理局全部撤銷，所有中央機構合并到共和國海軍總部，1923年改為紅海軍總部，1926年改由工農紅軍司令部行使。

1921年8月在海軍重組會議上，托洛茨基、加米涅夫、涅米茲、古謝夫和佐夫確定了蘇聯海軍具體建設為

-波羅的海艦隊：保留目前狀態最好的1艘戰列艦并進行修理做為海上浮動炮臺使用，其余8艘驅逐艦和幾艘潛艇保持可出動狀態。將1艘舊式戰列艦主炮拆下用做海岸炮加強芬蘭灣東部海岸炮兵。

-黑海艦隊：由于既沒有戰列艦也沒有巡洋艦，重點加強雷炮陣地建設，使用6艘布雷潛艇和安裝18門152毫米海岸炮

戰略任務如下

波羅的海

-支援卡累利阿方面軍的作戰

-為未來的海軍培養人員

黑海

-維持強大的海岸防御力量

里海

-保持海區優勢

北方海域

-保證漁業發展

-重點防御北德維納河河嘴和科拉半島

根據這個任務，時任紅海軍參謀長和軍事工業重建委員會海軍分會會長的涅米茲建議目前海軍艦隊應該加強瀕海防御，尤其是重點加強喀瑯施塔得防御。他認為應該裝備456毫米海岸炮、新的水雷、足夠的現代化潛艇部隊、水上飛機部隊與少量水面艦只。

按照他的計劃，海軍隨后進行了一系列演習。波羅的海艦隊首先在1922年秋季進行了演習。艦隊出動了1艘戰列艦（唯一的1艘）、8艘驅逐艦、4艘潛艇、11艘掃雷艦、11架水上飛機、喀瑯施塔得要塞部隊以及海上警備編隊（1艘驅逐艦、7艘巡邏艇、1艘掃雷艦、1艘摩托艇和一些海岸觀察站）。由“馬拉”號戰列艦扮演敵方軍艦，演練是否可以突破喀瑯施塔得要塞。紅海軍重點在于演練雷炮陣地可否有效阻擋敵方海軍的海上進攻，由“諾維克”號驅逐艦等和掃雷艦以及海岸炮兵共同防守雷炮陣地。演習主要演練了以下課題

-在敵軍艦隊接近我軍防御區前盡可能削弱其力量

-在我軍防區盡可能遠的海區與敵軍艦隊交戰，如果敵軍艦隊突破我軍防御區則不讓其抵達喀瑯施塔得

-不允許敵軍在紅海軍炮臺以東任何地點進行登陸

演習分成兩個階段，分別在南北航道。演習結果表明，北方航道防御力量表現令人滿意，在夜間發現了敵軍海上入侵并擊退對方；而南方航道則被敵軍突破得以進入海港。根據演習得出的經驗教訓，有必要加強芬蘭灣南岸的防御。1923年9月，艦隊與陸軍進行了登陸演習，演習中艦隊需要防止敵軍突破芬蘭灣以東地區。

1922年11月，黑海艦隊也進行了演習，演習結果是敵軍突破得以成功。而里海海軍也進行了登陸演習。

通過演習，蘇聯高層確信海軍無法能夠完成自己的戰略任務。按照他們的觀點，海軍需要受過良好訓練和有經驗的人員、新的水面艦只和潛艇、現代化的海岸防御力量和海軍航空兵。

根據1921年紅海軍統計，總兵力4.1萬人，總噸位8.2萬噸，在役艦船有223艘-1艘戰列艦、24艘驅逐艦、13艘潛艇、6艘布雷與布網艦、101艘掃雷艦、11艘炮艦、16艘護衛艦、51艘炮艇和巡邏艇以及152艘輔助船只。海軍航空兵只有區區36架老式飛機。