注：本案例由國際法碩士研究生陳菁華同學翻譯和整理。

近年來，歐洲在應對難民和非法移民問題時面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾與階段性沖擊的雙重壓力。據(jù)歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局（Frontex）統(tǒng)計，2024年非法入境歐盟的總?cè)藬?shù)約為23.9萬人，較2023年減少了38%，降至三年來最低。但這一整體下降趨勢并未在所有地區(qū)同步體現(xiàn)。2025年前四個月，歐盟整體非法入境人數(shù)雖同比下降約27%，降至4.7萬人左右，但意大利卻出現(xiàn)逆勢上揚，接收非法入境者多達22,700人，占全歐總量的三分之一，較去年同期增長7%。這一現(xiàn)象表明，通過利比亞前往意大利的中地中海通道仍高度活躍，局部地區(qū)壓力依然顯著，給本國社會管理和歐盟統(tǒng)一庇護政策的實施都帶來了挑戰(zhàn)。

在此背景下，如何在保障難民基本權(quán)利的同時有效控制潛在安全風險，成為歐盟審核難民身份時必須正視的問題。依據(jù)《1951難民公約》第1F條款，對曾實施戰(zhàn)爭罪、危害人類罪、或在非戰(zhàn)爭背景下犯下重大非政治性罪行者，可阻止其獲得難民身份。這些“排除條款”原本旨在防范恐怖分子或重罪分子借庇護制度逃避追責，是對制度正當性的必要保護。然而在實踐中，這些條款的解釋與適用長期存在分歧。各成員國對“嚴重非政治性罪行”標準理解不一，導致在具體個案中存在較大判定差異，影響庇護程序的統(tǒng)一性與公正性。近年來，隨著恐怖主義、跨國犯罪和極端主義活動日益復雜，一些成員國敦促歐盟法院加強對排除條款的統(tǒng)一解釋，明確適用邊界，以增強庇護系統(tǒng)的安全防范能力和公眾信任。

因此，歐盟法院有必要對第1F條款的適用條件、判斷標準以及程序保障進行系統(tǒng)性解釋。例如，應合理界定“嚴重非政治性罪行”的外延，防止將輕罪誤作排除依據(jù)；同時，還應明確“嚴重違反聯(lián)合國宗旨和原則”的認定是否必須依據(jù)司法判決，或是否可由行政機關(guān)在符合法定程序下作出認定。

一、歐盟難民身份排除條款概述

難民身份排除條款最初可以追溯至《1951年關(guān)于難民地位的公約》（以下簡稱《1951難民公約》），該公約的第1F條規(guī)定了三類排除難民身份的情形。歐盟的難民身份排除條款則集中規(guī)定于《2004年4月29日歐盟理事會關(guān)于第三國國民或無國籍人作為難民或其他需要國際保護者的資格和地位以及所給予保護內(nèi)容的最低標準的第2004/83/EC號指令》（以下簡稱資格指令）中。該指令結(jié)合歐盟的實踐情況，在《1951難民公約》的基礎(chǔ)上對難民身份排除條款進行了細化：第12條第2款規(guī)定了與《1951難民公約》基本一致的個人行為排除條款，此外第3款規(guī)定了對于煽動或?qū)嵤┤魏蔚?款規(guī)定行為的人，也應適用排除條款，這進一步擴大了排除的對象范圍，增強了歐盟在防范恐怖主義和其他嚴重犯罪方面的能力。

歐盟《資格指令》與《1951年難民公約》在難民身份排除條款方面既相互銜接，又各具特點。一方面，《資格指令》以《1951難民公約》為基礎(chǔ)，延續(xù)了其關(guān)于排除標準的核心原則，特別是在戰(zhàn)爭罪、危害人類罪等嚴重罪行的規(guī)定上，兩者保持高度一致，體現(xiàn)了國際社會在維護人權(quán)與國際正義方面的共識。另一方面，依據(jù)到歐盟成員國的多元法律體系及區(qū)域安全形勢，《資格指令》對《1951難民公約》的相關(guān)條款作出了更為具體的細化。比如，在界定“嚴重非政治性罪行”時，《資格指令》不僅明確了罪行發(fā)生的時間范圍，還進一步解釋了罪行的嚴重性標準和行為性質(zhì)，從而為成員國的實際適用提供了更具操作性的依據(jù)。此外，《資格指令》在處理與恐怖主義有關(guān)的排除事由時，結(jié)合歐盟反恐的法律和政策框架，將一些間接參與恐怖活動的行為，如支持、協(xié)助、策劃等，也納入了排除范圍，顯示出其更為嚴格的安全防范立場。

二、歐盟法院對難民身份排除條款的初始解釋與后續(xù)解釋

（一）歐盟法院在B與D案中對難民身份排除條款的首次權(quán)威解釋

德國聯(lián)邦訴B與D案是歐盟法院在難民身份排除條款解釋方面的重要早期案例，對后續(xù)相關(guān)案件的判決產(chǎn)生了深遠影響。該案中兩名分別來自斯里蘭卡和伊朗的難民身份申請人B和D被德國相關(guān)部門認為與恐怖組織存在關(guān)聯(lián)，應依據(jù)難民身份排除條款被排除在難民保護范圍之外。德國聯(lián)邦行政法院將相關(guān)法律問題提交至歐盟法院，請求其對歐盟難民身份排除條款的解釋和適用進行指導。

法院首先對《資格指令》中的“非政治性犯罪”進行解釋。對于難民身份申請人實施的恐怖行為是否屬于非政治性犯罪，法院認為，恐怖行為因其本質(zhì)上對平民群體的針對性，故而即便存在政治目的，也可被視為非政治性犯罪。在本案中，申請人B被指控參與了泰米爾伊拉姆猛虎解放組織（LTTE）的活動，該組織被多個國家認定為恐怖組織，雖然聲稱以爭取泰米爾人獨立為政治目的而實施針對平民的爆炸、暗殺等襲擊行為，但由于其對平民生命財產(chǎn)造成了巨大傷害，嚴重破壞了社會秩序和公共安全，歐盟法院認定這些行為屬于非政治性犯罪。這一認定突破了傳統(tǒng)上對政治犯罪和非政治犯罪的區(qū)分界限，強調(diào)了恐怖行為的嚴重危害性和非政治性質(zhì)，為將恐怖分子排除在難民保護范圍之外提供了法律依據(jù)。

其次，法院分析了“充分理由”在難民身份排除中的具體要求與標準。這要求成員國在決定是否排除某人的難民身份時，必須有充分、確鑿的證據(jù)和合理的判斷依據(jù)，而不能僅憑猜測或懷疑作出決定。在判斷是否存在“充分理由”時，法院提出了一系列具體的參考因素，包括申請人在恐怖組織中所扮演的真實角色、其在組織內(nèi)的地位、對組織活動的知曉程度、是否受到外界壓力以及其他可能影響其行為的因素。在判斷是否有充分理由排除申請人D的難民身份時，德國相關(guān)部門需證明其在伊朗的某個被認為與恐怖主義有關(guān)的組織中，不僅知曉組織的恐怖活動，還在其中發(fā)揮了積極作用，如參與策劃、提供資金支持等，且這種參與并非是在受到不可抗拒的壓力下進行的，只有滿足這些條件，才能認定存在“充分理由”將其排除。這一要求確保了難民身份排除決定的公正性和合法性，防止成員國濫用排除條款，隨意剝奪難民的合法權(quán)益。

最后，法院強調(diào)對申請人進行個體評估。法院明確指出，成員國必須對每個申請難民身份的人進行全面、細致的個體評估，避免一概而論。每個申請人的情況都具有獨特性，其與恐怖組織的關(guān)聯(lián)程度、行為動機和背景等都可能不同，因此需要根據(jù)具體情況進行分析判斷。在評估過程中，要綜合考慮各種因素，如申請人的個人經(jīng)歷、家庭背景、社會關(guān)系等，以確定其是否真正符合難民身份排除的條件。對于來自不同國家和地區(qū)的申請人，由于其所處的政治、社會和文化環(huán)境不同，其與恐怖組織的關(guān)聯(lián)方式和程度也可能存在差異，成員國在評估時需要充分考慮這些因素，避免因簡單套用統(tǒng)一標準而導致錯誤的判斷。這體現(xiàn)了歐盟法院對難民個體權(quán)益的尊重，確保每個難民身份申請都能得到公正、合理的審查。

B與D案構(gòu)建了歐盟法院在難民身份排除條款解釋方面的初步框架，厘清了恐怖行為同非政治性犯罪的關(guān)系、“充分理由”的判斷標準以及個體評估的全面性。這一框架為后續(xù)案件的處理提供了重要的參考和指導，使得歐盟成員國在適用難民身份排除條款時有了相對明確的標準和依據(jù)。

（二）歐盟法院在Lounani案中對難民身份排除條款的后續(xù)解釋

1. 歐盟法院審判前的案件基本事實

2006年，布魯塞爾刑事法院判定盧納尼（Lounani）有罪，罪名包括以摩洛哥伊斯蘭戰(zhàn)斗組織（MICG）比利時分支領(lǐng)導層成員身份參與該恐怖組織活動，以及刑事共謀、使用偽造文件和非法居留，判處其六年監(jiān)禁。同時，刑事法院特別認定盧納尼犯有“積極參與組織向伊拉克派遣志愿者的網(wǎng)絡”的罪行，并在判決書中將盧納尼護照的欺詐性轉(zhuǎn)移描述為“參與為恐怖活動提供后勤支持的分支活動的行為”。

2010年3月，盧納尼在比利時申請難民身份，聲稱若被遣返回摩洛哥，很可能由于其在比利時的定罪記錄被摩洛哥當局視為激進伊斯蘭主義者和圣戰(zhàn)分子，進而面臨迫害。其庇護申請隨后被駁回。于是同年12月，盧納尼提起訴訟，要求撤銷該駁回決定。

庇護與移民事務委員會（CCE）撤銷了原決定，并將案件發(fā)回難民與無國籍人事務總局（CGRA）。該決定又先后兩次被維持。2011年6月，盧納尼向CCE 提起訴訟，要求變更第三次決定并承認其難民身份。2011年7月1日，CCE作出判決，認定應給予盧納尼難民身份。2012年7月13日，比利時國務委員會撤銷了CCE的判決，并將案件發(fā)回組成人員不同的CCE重新審理。CCE在其針對發(fā)回案件的第五次裁決中認為，由于布魯塞爾刑事法院在2006年2月的判決中認定盧納尼屬于恐怖組織成員，但并未判定其實施或參與了恐怖行為，故而盧納尼被定罪的行為本身并不構(gòu)成恐怖主義犯罪。此外，沒有證據(jù)證明摩洛哥伊斯蘭戰(zhàn)斗組織（MICG）實施了屬于該類犯罪范圍內(nèi)的具體行為（即使是未遂形式），也沒有證據(jù)證明盧納尼的個人行為使其需要為實施此類行為承擔個人責任。最終，盧納尼被授予難民身份。

CGRA 就該判決的法律問題向比利時國務委員會提起行政上訴。在此情況下，國務委員會決定中止訴訟程序，并就《資格指令》第12條第2款c項的相關(guān)問題向歐盟法院提交系列問題，以請求初步裁決。

2. 歐盟法院對難民身份排除條款的擴張解釋

該案中，法院主要回答了兩個問題。第一，根據(jù)《資格指令》第12條第2款c項的規(guī)定，國際保護申請人“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”是否必須被判定犯有《2002/475號框架決定》第1條第1款所提及的恐怖主義罪行之一；第二，即便相關(guān)人員未實施、企圖實施或威脅實施恐怖行為，其構(gòu)成參與恐怖組織活動的行為（如主訴訟中的被告被定罪的行為）是否可納入該指令第12條第2款c項和第 款規(guī)定的排除理由范疇。

法院首先處理了國際保護申請人是否必須被判定犯有《2002/475號框架決定》第1條第1款所提及的恐怖主義罪行之一的問題。該問題涵蓋三個不同方面：首先，必須明確《1951難民公約》第1F(c)條中“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”這一概念是否應解釋為僅限于聯(lián)合國安理會決議所規(guī)定的恐怖主義行為。其次，必須確定是否只有《2002/475號框架決定》第1條第1款所規(guī)定的恐怖主義罪行才符合“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”的定義。第三，法院必“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”是否要求存在刑事定罪。法院指出，《1951難民公約》構(gòu)成國際難民保護法律體系的基石，而《資格指令》的通過是為了指導成員國主管機關(guān)基于共同概念和標準適用該公約。因此，該指令的規(guī)定必須結(jié)合《1951難民公約》及其他相關(guān)條約進行解釋。

法院繼而指出，正如《資格指令》recital 22所述，“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”規(guī)定于聯(lián)合國“打擊恐怖主義措施”相關(guān)決議中。其中之一是聯(lián)合國安理會第1377（2001）號決議，該決議明確表明，不僅“國際恐怖主義行為”違反《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的宗旨和原則，“資助、策劃、籌備國際恐怖主義行為，以及以任何其他形式支持此類行為”亦屬此類。

此外，從安理會第1624（2005）號決議可推知，違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為不限于“恐怖主義的行為、方法和做法”。安理會在該決議中呼吁所有國家拒絕為“支持、協(xié)助、參與或企圖參與資助、策劃、籌備或?qū)嵤┛植乐髁x行為，或提供安全庇護的任何人”提供庇護，并將其繩之以法。

反過來講，若歐盟立法機構(gòu)的目的是限制《資格指令》第12條第2款c項的范圍，并將“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”概念僅局限于《2002/475/JHA 框架決定》第1(1) 條所列罪行，本可通過明確列舉這些罪行或援引該框架決定輕松實現(xiàn)。因此，《1951難民公約》第 1F (c) 條和《資格指令》第12(2)(c)條中的“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”概念，不應該解釋為僅限于安理會決議所規(guī)定的恐怖主義行為，也不應解釋為僅適用于《2002/475/JHA 框架決定》第 1 (1) 條所列的恐怖主義罪行，或要求存在對此類罪行判處刑罰的刑事定罪。該框架決定的目的是在所有成員國中統(tǒng)一恐怖主義罪行的定義。

針對第二個問題，法院指出，從以上安理會決議可知，“違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為”概念并不局限于恐怖行為。各國必須確保預防和制止以實施、策劃或籌備恐怖行為為目的招募、組織、運送或裝備人員前往其居住國或國籍國以外的國家的行為。由此可見，《資格指令》第12條第2款c項規(guī)定的難民身份排除理由的適用，不能僅限于恐怖行為的實際實施者。此外，將該指令第12條第2款c項與第3款結(jié)合解讀可知，第2款c項規(guī)定的難民身份排除，也適用于有充分理由認為其煽動違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為，或通過其他方式參與此類行為的人。參與恐怖組織活動可涵蓋廣泛的行為，其嚴重程度各不相同。歐盟的相關(guān)成員國主管機關(guān)僅能在對每個案件的具體事實進行評估后，方可適用《資格指令》第12條第2款c項，以確定是否存在充分理由認為，原本符合難民身份認定條件的人所實施的行為屬于該排除條款的適用范圍。

最終，法院認為，根據(jù)盧納尼的行為可能證明排除其難民身份具有正當性。

歐盟法院在對該案的審理中，對《資格指令》第 12 條第 2 款（c）項中的 “acts”范圍進行了突破性的擴大解釋。法院認為，該條款中的“acts”不能僅僅局限于傳統(tǒng)意義上的恐怖主義行為，如直接實施恐怖襲擊、爆炸等行為，還應延伸至一系列與恐怖主義活動密切相關(guān)的預備和協(xié)助行為。組織人員前往他國參與恐怖活動的策劃、準備和實施，即使這些人員在到達目的地后尚未實際實施恐怖襲擊，但這種組織和輸送行為本身就已經(jīng)對國際安全秩序構(gòu)成了嚴重威脅，應被納入“acts”的范疇。這一解釋的重大意義在于，它適應了國際恐怖主義活動日益復雜和多樣化的發(fā)展趨勢。隨著恐怖主義組織的活動方式不斷演變，其組織架構(gòu)更加分散，活動策劃和實施過程更加隱蔽，許多恐怖襲擊的發(fā)生往往是經(jīng)過長期的策劃和準備，涉及多個環(huán)節(jié)和眾多人員的參與。傳統(tǒng)的對恐怖主義行為的狹隘定義已無法有效應對這種新的形勢，歐盟法院通過擴大“acts”的范圍，將這些預備和協(xié)助行為納入排除條款的規(guī)制范圍，增強了歐盟在反恐方面的法律應對能力。