超大城市城中村改造探索——海淀區城中村系列項目

項目背景

海淀區是當今中國最富魅力、最具活力與創新精神的地區之一，轄區面積約430平方公里。為落實黨中央國務院《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，按照北京市的工作部署，我院與北京市首都規劃設計工程咨詢開發有限公司、北京舜土規劃顧問有限公司等技術團隊合作，在海淀區全域開展城中村系列規劃編制工作。

依據北京市政策，工作范圍應包括兩大類，一是村莊，即城中村；二是以平房形態為主的零星居住區，即小片平房。近年來，海淀區城中村逐漸消失，而平房區散布全區，問題繁雜。因此，平房區是海淀區落實超大城市城中村政策的工作重點和難點，也是創新突破和特色所在。

圖1 小片平房

本次規劃在全面排查和細致梳理全區剩余城中村及國有小片平房分布情況的基礎上，分析現狀情況及改造面臨的問題，統籌全區實施任務、用地資源及資金需求，形成可實施的項目包和可操作的年度計劃，提出分類分區施策的總體引導策略。

主要內容

1

梳理工作對象，明確實施任務

小片平房涉及地塊數量巨大、主體多元，梳理工作十分繁雜，工作難度大。本次工作在區政府高位統籌下，組建專班統一調度，由區住建委牽頭，會同區發改、規自分局等近20個部門，29個屬地街鎮及4家區屬平臺公司共同開展工作。

規劃按照“自下而上、民意為先、政府引導、全區統籌”的總體原則，充分尊重居民意愿，以街鎮為單位，針對轄區的現狀老舊平房，“自下而上申報、自上而下校核”，以“地塊全覆蓋、任務零遺漏”為目標，應報盡報。

自啟動工作以來，開展了多輪調研，與街鎮、產權單位、實施主體對接，明確具體地塊情況和實施難度等信息。同時，借助地理國情普查圖斑、遙感影像等技術手段，多次比對、篩選相關地塊和點位。截止目前，經多輪信息上報及反饋修正，全區共梳理小片平房區數百個點位，結合信息屬性進行分類，逐步建立詳實的地塊圖文檔案。

圖2 小片平房點位分布示意圖

此外，規劃依據現狀建成狀況、產權歸屬、改造意愿、上位規劃、歷史問題等要素，建立以實施為導向的地塊評估體系，重點從地塊的實施難易程度、路徑等維度，對地塊進行評價并分類分級，為后續工作奠定基礎。

在城中村方面，轄區范圍內尚有城中村12 處，主要涉及四季青鎮、東升鎮、原玉淵潭鄉及西北旺鎮集體用地上的村莊。

圖3 城中村分布示意圖

2

資源任務匹配，劃定實施單元

在厘清任務的基礎上，本次規劃詳細梳理全區用地資源。首先，梳理全部待騰退的城中村、集體用地和國有小片平房區等，在落實上位規劃功能布局要求的前提下，挖掘自身用地資源潛力。其次，立足全區現狀建設情況和規劃目標，梳理剩余經營性用地資源分布。再次，重點匯總海淀區南部地區的現行一級開發項目，發掘符合條件同步實施的相關用地等，匯總形成用地資源清單。

將資源與任務進行匹配，劃定實施單元。在劃定過程中，打破以往以項目帶動的模式，更進一步摒棄村（鄉）域邊界、街道鄉鎮行政邊界，以解決實際問題為導向。其中，城中村以鎮為單位系統梳理歷史帳、規劃帳、時間賬、實施帳，以此為基礎劃定單元開展工作；國有小片平房依據用地權屬、實施主體等要素界定實施單元，捆綁資源與任務，統籌實施。

圖4 打破街道、街區、村域邊界，統籌利用國有、集體資源

同時，根據北京市及海淀區的相關政策要求，結合騰退任務盤點及用地資源供給情況，針對重點項目和近期項目統籌研究資金平衡方案，實現單元內收支平衡。

3

形成項目清單及實施計劃

小片平房方面，從實施路徑上對地塊的實施推進方式進行分類，分為政府投資、資金平衡、項目統籌及政策研究等類別。重點考慮上位規劃情況、改造意愿、實施難度、產權情況、項目區位等要素，從難易程度上對地塊實施的優先級進行分級。

綜合考慮街道角度的意愿上報和規劃角度的用地梳理，由此謀劃近期項目，形成公共利益類改造項目，保租房項目，城建、金隅等國有企業統籌類項目，樹村資金平衡用地統籌項目等（以項目實際批準信息為準）不同類型的多個任務包，分別開展綜合實施方案編制工作，實現國有小片平房的改造提升。

圖5 街道角度的意愿上報和規劃角度的用地梳理

城中村方面，在西冉、田村、東升等形成項目包，立足自身特點，全面推進城中村改造“一拖三”方案編制，并明確分項目實施計劃。

3

形成項目清單及實施計劃

在編制具體方案的過程中，規劃提出八大引導策略。

（1）保安置

規劃全面梳理一綠剩余城市化任務，統籌考慮鎮域剩余農民安置需求，同步解決鄰近街道歷史遺留的國有用地棚戶區問題，一攬子解決搬遷上樓問題。同時兼顧“一張床、一間房”的保障性租賃住房配比。

（2）補短板

利用難得的土地資源騰退釋放契機，按照海淀分區規劃、詳細規劃街區指引的剛性要求，以項目所在街區為范圍核算公服短板，優先補充基礎教育、醫療、文化、社區會客廳等公共服務設施。

圖6 公共服務設施統籌核算

（3）植產業

服務“兩新兩高”及“兩區”建設戰略目標，在用地內植入創新產業，提高商業服務業比重，進一步強化產業結構高端創新要素集聚和輻射帶動作用，提升產業能級。

（4）提品質

通過疏解騰退重要交通廊道、水系沿線的宅基地及低效集體產業，統籌片區大尺度生態廊道，串聯藍綠網。優化實施單元中邊角地的綠化，塑造高水平城市空間界面，嚴格控制建筑高度強度。

（5）筑文化

充分挖掘地區歷史文化資源，結合各種類型的文化要素打造文化節點，并引入文創產業，通過濱水空間、開放空間、慢行系統的串聯，塑造富有特色和活力的城市公共空間。

（6）促實施

以實施單元為單位，統籌測算項目的成本與收益，整體實現資金平衡。成立項目主體，全面統籌實施進度，保障過程中階段性任務實施與資源釋放合理搭配，分步滾動，有序實施。

（7）列清單

以項目清單的形式，以地塊為單位，明確項目建設主體、資金來源、實施周期、啟動時間等內容，清晰界定各部門、各單位的職責，有效保障城中村改造過程有條不紊，按時、按質、按量穩步推進。

（8）定政策

為規范小片平房區搬遷改造補償安置標準，維護公共利益，保障被搬遷人合法權益，確保項目范圍內房屋騰退與補償工作的順利進行，編制《小片平房區搬遷改造補償安置指引》。

創新特色

1

協同不同訴求，劃定統籌單元

在空間治理的基礎上，強調對空間資源的整合和優化利用。在城中村改造實施進程中，打破傳統的行政區劃限制，促進集體用地與其他用地之間的跨界合作和跨尺度管理，劃定合理的規劃單元，搭建跨區域、跨部門、跨主體行之有效的規劃整合平臺。

2

形成項目清單及實施計劃

以完善城市、規劃單元、街區、統籌單元整體功能為前提，對現狀開展系統調研并總結問題，借助城中村改造的契機，系統落實上位規劃、政策、民生等全方位要求，形成區域空間功能提升的總體目標和發展框架，合理確定統籌單元內的用地構成，統領改造的全過程。

3

資源合理投放，保障公益優先

把握好實施任務與空間資源的匹配關系，在項目可落地的前提下，考慮更大范圍城市發展對公共服務的需求，完善統籌單元內的公共服務設施、市政基礎設施、保障性住房等的民生公益類用地的合理比例，實現公共利益最大化。

4

保障利益均衡，推進有效實施

結合超大城市城中村改造的契機，打破原有“小地塊、小平衡”的思路，“整體平衡、滾動開發”。在政府主導下，協調好市場、集體經濟組織、國有企業職工、村民之間的利益關系，整體立項，分地塊綁定實施，將開發利益與社會利益捆綁，在更大統籌單元中，最大程度保障不同主體的利益均衡。

實施情況

本次規劃形成多個實施項目，并制定分年度的項目實施計劃。

其中，朱房項目于2024年2月，獲國家開發銀行城中村專項借款放款10億元，成為全國首批、北京首個城中村改造專項借款放款的項目。西冉、田村、樹村小片平房等城中村項目已于2024年6月獲北京市人民政府批復。其中樹村項目于2025年03月實現資金平衡地塊上市，是海淀區首宗成交的城中村平衡資金用地。城建、金隅國有企業用地統籌已于2025年5月獲得北京市人民政府審批，目前已開展第一批騰退地塊的搬遷簽約工作。

圖7 西冉項目（田村片區）效果圖

通過實施上述城中村項目，探索減量發展背景下，政府主導、統籌兼顧、可供復制借鑒的超大城市城中村改造新模式。助力區域經濟、社會、生態等全方位提升，實現地區城市品質和居民生活品質“雙躍升”。

項目簡介

申報部門：詳細規劃與實施三所

項目地點：北京市海淀區

完成時間：2025年5月

合作單位：北京市首都規劃設計工程咨詢開發有限公司、北京舜土規劃顧問有限公司

清華同衡詳細規劃與實施三所

詳細規劃與實施三所是清華同衡規劃院詳細規劃與實施分院下屬的規劃研究機構，長期致力于詳細規劃與規劃實施領域的研究工作。團隊立足首都，服務全國，尤其在北京海淀區及城市副中心等地擁有豐富的詳細規劃編制經驗。

掃碼訂閱｜查看更多院優項目

排版｜李剛

封面圖/圖片｜圖蟲網/供稿部門

供稿｜清華同衡 詳細規劃與實施分院三所