縣域經濟高質量發展成效、問題和舉措研究探索

一、研究背景

郡縣治，天下安。縣域經濟是國民經濟循環的關鍵一環，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎，更是推動鄉村振興、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。縣域地處“城尾鄉頭”，是城和鄉的接合點，大力發展縣域經濟，形成新的增長點，是高質量發展的重要基石。在廣域國土范圍內，如何充分發揮不同縣域的主體功能和特色優勢，促進縣域經濟綜合效能的實現，決定了未來縣域高質量發展的路徑選擇和政策導向。

根據國家發展戰略部署，考慮縣域發展核心價值導向的差異，按照國家縣域主體功能區定位，研究聚焦有統計數據的1861個縣級行政區，分析縣域經濟發展的成效、問題，并提出推動縣域高質量發展的目標與政策建議。

二、研究意義與內涵解讀

縣域經濟是中國經濟的基礎單元和基礎形態，承擔著生態、社會、文化等多重功能，其發展具有超出傳統經濟發展邏輯的綜合價值。縣域經濟地理格局呈現沿海集聚、內陸分散的特征，不同區域、不同主體功能區的縣域經濟差距明顯，需兼顧多視角推動其向開放、高效、集約、公平、均衡方向發展。縣域承載著全國近一半人口，未來一段時期內人口規模依然龐大，但部分縣域人口吸納能力不足，縣域經濟發展側重“民生經濟”，與民眾生活質量和就業保障密切相關，是現代化發展進程的重要標尺。縣域是中國獨有的文化經濟載體，保留了豐富的歷史文化資源，文化經濟既是獨特產業內容，也是縣域經濟發展實力的重要體現。縣域發展時空差異顯著，基礎條件、發展需求和核心困境各不相同，縣域經濟發展評價應涵蓋生態安全、經濟活力、社會服務、文化傳承等多元內涵，治理難度較大。

三、理論構建與核心結論

1. 構建ESCG縣域經濟高質量發展的綜合指標模型

立足中國式現代化發展目標，借鑒國際可持續發展體系評估維度，構建融合“生態、社會、文化、治理”四個維度的ESCG縣域經濟綜合效能模型，重新評估我國縣域發展的“多元價值”。研究增加文化維度，構建我國縣域經濟高質量發展綜合效能（ESCG）評價體系。

圖 1 縣域經濟綜合發展能效（ESCG）模型示意

在指標選取方面，參考《縣域經濟高質量發展指標體系研究》，立足縣域發展效能評估目標，按照權威性、代表性、可獲取性等原則綜合篩選代表縣域經濟綜合效益特征的10個指標，開展綜合效益指標與經濟的耦合分析。

圖 2 縣域經濟綜合效益指標示意

1.1 環境（E）效益維度

縣域經濟產業存在高消耗、高限制、高貢獻并存的情況，剛性土地管控要求對縣域經濟產業發展形成約束，部分生態相關指標對縣域經濟存在制約關系，且縣域生態等方面的價值缺乏合理呈現方式。

圖 4 能耗水平與縣域經濟相關性性分析

圖 5 土地資源與縣域經濟相關性性分析

1.2 社會（S）效益維度

不同類型縣域常住人口規模存在差異，部分縣域人口總量和勞動人口下降，人口流動呈現特定趨勢；縣級單元整體受教育水平有待提升，不同縣域面臨不同的人口流動和社會服務供給問題，公共服務和基礎設施與城市存在差距。

圖 6 全國縣級行政單元不同區域平均受教育年限（2020年）

1.3 文化（C）效益維度

歷史文化資源分布呈現區域差異，部分文化相關指標與縣域經濟發展存在一定正相關性。

圖 7 全國縣級歷史文化名鎮名村與4A級以上景區數量分析

1.4 治理（G）效益維度

縣域財政自給率總體仍顯不足，不同類型縣域存在差異；創新投入與縣域經濟有一定正相關性，數字化發展較好的縣域經濟水平普遍較高。

圖 8 縣域一般公共預算收支比（左）和全國縣級行政單元人均R&D經費支出 （右）

1. 我國縣域經濟發展面臨的若干問題

在當下仍以GDP為導向的縣域經濟發展評價體系下，往往會對位于不同地區縣域發展帶來不同的壓力，縣域經濟也普遍暴露出以下問題：

一是不同主體功能類型的縣域經濟差異巨大，GDP單一考核標準下無法發揮各自效能。二是生態消耗、土地資源對縣域經濟發展形成約束。三是縣域產業體系和產業結構不完善，未能形成有效的結構支撐。四是社會服務能力與縣域經濟緊密相關，民生服務提升亟待加強。五是縣域財政能力、創新投入和數字化治理整體偏低，制約縣域經濟發展。

1. 對我國縣域經濟高質量發展的對策建議

首先，突出主體功能導向，堅持分類指導。立足各縣域發展基礎、資源稟賦和比較優勢，研究制定差異化發展目標、支持政策和工作任務，精準治理，有效提升縣（市）整體實力。

其次，細化生態和土地價值評估，為縣域經濟發展提供多元路徑。完善生態功能評價機制在縣域層面的量化指標，創造把綠水青山變成金山銀山的機制，探索土地綜合價值利用及產業結構調整路徑。

第三，找準專業化的定位和職能，融入區域產業垂直分工體系。抓住新時代消費群體對品質、安全、綠色、文化的消費升級需求，明確城市群、都市圈范圍內外縣域融入產業垂直分工體系的不同路徑，發展特色優勢產業，完善交通和網絡等基礎設施。

第四，完善社會資源綜合投入，提升縣域可用的人力資本水平。加強縣域內農村實用人才、新型農業經營主體以及種養能手和返鄉入鄉重點群體的技能培訓；發揮既有科技特派員（團）制度優勢；優化高校人才協同培養模式，如地校合作、縣校合作等。

第五，拓展文化資源利用途徑，強化地域文化對縣域經濟的加持。加大文化保護專項資金的投入，提升縣域注重文化激活經濟的發展意識與思路；鼓勵文化資源變資產，鼓勵更多的投融資機制支持地方文化旅游資源價值的轉換。

第六，豐富資金支持渠道，加強對基層綜合統籌能力的放權。積極引入社會資本參與縣域產業發展，豐富面向縣域涉農方面的金融產品與金融服務，進一步向財政轉移支付的重點支持領域加大支持力度，同時加強對基層綜合統籌能力的放權，形成縣域發展的多元金融支持。

四、課題創新與成效影響

1、理論輸出與體系構建。立足對中國式現代化要求下縣域高質量發展的內涵解讀，從保護生態環境、履行社會責任、傳承文化遺產、提高治理水平四大維度，構建中國特色的縣域經濟高質量發展的綜合效益評價體系（ESCG）。

2、精準識別與對癥施策。通過技術耦合分析，精準識別當前縣域經濟發展的突出問題及其成因，提出綜合價值導向下的縣域差異化引導和實施舉措。

3、有效輸出與持續研究。研究形成1+1+1（1份研究報告+1份研究簡況+1個數據庫）的成果體系，得到了各方專家的一致認可，經委托方推薦，研究核心成果已經在“中國發展改革”公眾號上發布。同時本研究還具有承上啟下的關鍵作用，為后續進一步研究“縣域系列”課題打下堅實的基礎。

項目基本信息

承擔部門：總體分院總體四所（城鄉所）

合作單位：清華大學中國新型城鎮化研究院

完成時間：2025年6月

部門簡介

總體四所（城鄉所）前身為“城鄉統籌與村鎮規劃研究所”。秉承“頂天立地、扎根城鄉”的立所理念，長期專注于中國城鄉理論與政策研究，全面開展國土空間規劃、城鄉發展戰略咨詢與研究、城鄉融合與鄉村振興規劃、縣域村莊體系/布局規劃、實用性村莊規劃、農村人居環境建設規劃、鄉村田野單元規劃、以及農業園區、特色小鎮、美麗鄉村、田園綜合體等等專項專類規劃業務。承擔過數十項國、省、部委科研課題，參編完成多項國家、地方標準與規范，業績遍布全國各地，榮獲國、省、部各級優秀規劃設計獎60余項，打造了一批高質量、有特色的精品項目。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜圖蟲網

供稿｜清華同衡 總體發展研究和規劃分院 總體四所（城鄉所）