學人簡介：聶輝華，江西省崇仁縣人，中國人民大學經濟學博士，美國哈佛大學經濟學系博士后，現為中國人民大學經濟學院教授、博士生導師。他主要研究組織經濟學，在

Review of Economics & Statistics、Journal of Development Economics

采訪人：學人Scholar志愿者王琦負責，趙逸軒、張匯元、陳詩浣、董雪桐共同參與完成。

01

“上下同治”是中國國家治理的基本結構

學人：首先祝賀您的新書《基層中國的運行邏輯》出版。您是經濟學教授，卻研究了被傳統上認為是政治學或公共管理領域的國家治理議題。在您看來，與政治學或者公共管理視角相比，經濟學路徑的獨到之處在哪？又有什么不足？如果讓您用3到5個關鍵詞來概括您希望讀者通過本書理解的基層運行邏輯，那會是什么？

聶輝華：確實有很多人問過我這個問題，甚至同行在介紹我的時候經常說，“你寫那本書把我們社會學的飯碗搶了”“把我們政治學的飯碗搶了”。我沒有搶大家的飯碗，我們只是從不同的角度形成互補。經濟學的獨特之處可能是它的方法論優勢。相對而言，它強調大樣本的數據分析，強調要有理論模型。在大樣本數據分析方面，它更強調對因果關系的識別。所以其實就兩個方面，一個是大樣本的數據分析和因果識別，另一個是理論模型。

當然，這不能說政治學就完全沒有。西方政治科學（Political Science）研究論文可能既有理論模型，又有計量分析。我自己看過一些政治學的期刊文章，有些文獻跟經濟學的文獻基本上差不多。從這個角度講，如果推到極致的話，其實沒有根本的差別。

但是，在國內的話，這樣的說法并沒有什么問題。經濟學的優勢在于理論框架和計量因果識別。至于不足的地方，我覺得相對于政治學和公共管理以及社會學來說，經濟學最大的短板就是研究的問題有點吹毛求疵。當然，并不是說所有的經濟學問題都是這樣，而是有些經濟學問題確實很無聊。它為了驗證因果關系，可能會找一些容易識別但可能根本不重要的問題。比如，有人研究窮人每天都吃一個雞蛋，對于人力資本的提高有多大的幫助。有人可能估計能夠讓小孩子每年多長1厘米，有人說不對，是0.8厘米，有人說還不對，是1.3厘米…… 這有什么特別的意義嗎？沒有，但是經濟學的文章很多是這樣無聊的話題。所以我覺得經濟學、政治學、公共管理應該各取所長，相互補充。

其實在學術界，很多時候我們不是按方法和學科來定義你的研究領域，而是按問題。我現在越來越傾向于跟青年學者說，不要管它是哪個學科的問題，你要覺得這個問題有價值又有趣，就去做研究，不要因噎廢食或故步自封。

如果用3到5個關鍵詞來概括這本書的核心內容，我想第一個是“上下同治”，第二個是“條塊結合，以塊為主”，第三個是“屬地管理”，第四個詞是“等級制”。

聶輝華著作《基層中國的運行邏輯》，上海人民出版社，2025年10月出版

學人：如果細化到國家治理這個領域，您能談一談經濟學的貢獻和它的不足之處嗎？

聶輝華：國家治理中一個重要的話題是官員的晉升，起碼對于中國來說這是很重要的話題。如果是政治學或者公管研究的話，可能用小樣本或者是做案例分析。經濟學研究主要用大樣本，比方說市級層面的官員數據，最好有縣級層面的官員數據。如果用省級官員的數據，數據量太少，變量太少，可信度不強。還有，要花很多時間來論證如何解決內生性問題。我想在政治學和公共管理領域的研究中，一般不會碰到這樣刁難的問題。

學人：您是如何開始接觸這些在一般人看來非典型的經濟學問題的呢？對于普通的讀者而言，為什么要關注國家治理問題？與西方國家相比，您認為中國國家治理最突出的特征是什么？認識我們國家的治理，最重要的前提基礎是什么？

聶輝華：我的研究領域是政治經濟學。對于政治經濟學來說，這本來就是應有的研究范圍。政治經濟學就是用經濟學方法來研究制度、權力、政策等對象的學科，它天然就是研究這些問題的。所以，我不認為這有什么特別的地方。大家覺得經濟學研究這些有點奇怪，是因為大家對經濟學不太了解。其實，經濟學很早的時候就是研究制度的。早期的經濟學叫政治經濟學，它就是要研究權力、制度、政策等這些重要問題。后來，新古典經濟學產生之后，它越來越研究那些容易處理容易建模的、有點瑣碎甚至是無聊的問題，比方說一個家庭每天的支出有多少、怎么分配，有點回到了早期的“家計學”。后來，新的建模工具出現了，經濟學家們又開始關注“新政治經濟學”了。

至于你說的普通人為什么要關注國家治理，我想，這是因為我們每個人都生活在這個國家，你需要了解這個國家。而且，國家治理的邏輯、它的運行的規則會影響到每一個人的福利。比如，你想考公務員，那你起碼得知道體制內是怎么運作的，不同的等級意味著什么，你要選擇什么樣的部門；如果你是做企業的，那你需要跟政府打交道，你得理解中國的政企關系；哪怕是你只是個普通居民，你也得跟政府打交道，比如說你要跟社區、街道打交道，你需要理解一些基本問題，比如為什么有的地方允許戶口自由遷移，而有的地方（如北京）就很難落戶；你想買房，你得理解房價為什么會被調控……這些問題和每個人息息相關，所以我在這里談的雖然是個宏大的話題，但實際上跟每個人的生活是息息相關的，因為每個人都是被嵌套到一個龐大的國家治理架構中。所以，更好地理解國家治理，有助于我們一方面處理好自己的生活和工作，另一方面也能夠讓我們看得更遠，看得更深，對很多問題的理解和解決可能是有幫助的。

中國的國家治理體制和西方不同。我們說西方，一般是指歐美發達國家，它是一個“自下而上”的選舉體制，中國更像是一個“自上而下”的問責體制。這可能是最大的不同。在選舉制度下，選民的意見會影響到政策的設定，這是它的優點，但缺點是，可能選民的意見經常變，政策可能也就經常變。

中國是一個“自上而下”的問責體制，它的缺點是有些政策未必能反映民意，自古以來都有這樣的問題，不只是當今。但它可能也有優點，就是政策不太容易受短期行為或者短期民意的影響，更具有穩定性。

學人：這種治理模式能在歷史上找到雛形嗎？如果能找到，您認為這樣的一個“治理基因”延續到現在，最重要的一個原因是什么？

聶輝華：我前面講中國是“自上而下”的問責體制，這是一個跟西方的對比，如果更形象地說的話，其實我更愿意用前面提到的第二個關鍵詞“條塊結合，以塊為主”來形容。中國這種獨特的體制自古以來一直在延續。秦朝設立了郡縣制，同時，秦朝又設立了“監御史”，對郡內的事務進行監察。你可以把郡縣看作“塊塊”，把“監御史”看作“條條”，但是，這套體制是以郡縣為主，所以是“條塊結合，以塊為主”。毛澤東有一句詩很有名，叫作“百代都行秦政法”，說的就是中國的根本國家治理架構自秦朝以來就沒有太大的變化。它為什么能一直延續？我覺得是因為這套體制有足夠大的彈性。比如說，如果你想加強分權，你想更多的授權，你就可以讓“塊”的權力大一點；如果你想加強集權，你就可以讓“條”的權力大一點。當你需要試錯的時候，你可以讓“塊塊”去試錯；當你需要加強監管的時候，你就可以通過“條條”收緊對地方政府的約束。

舉個例子，比如煤礦安全監管問題，我對這個領域比較熟悉，因為我寫過很多關于礦難的文章。上世紀50年代到90年代，中國的煤礦安監機構基本上都是屬于屬地管理，就是地方負責生產，也負責安全。但是，生產、安全不分離就容易出現一些“政企合謀”現象。到了2001年，國家設立了國家安全生產監督管理局，安監局又設立了煤監局，這兩個是兩塊牌子，一套機構，實行垂直管理。國家主要管安全，地方管生產。這樣的話，安全的監管機構就有了相對的執法獨立性，所以就減少了“合謀”，隨后礦難顯著下降。現在，中國的礦難治理是最成功的公共治理之一。環境、計劃生育、酒駕治理也有類似的特征。所以你看，它可以根據需要來設計制度架構，這就體現了它的彈性。安監機構一開始屬地管理，后來變成垂直管理，當然有必要又可以變回屬地管理。又如市場監管，比如食品、醫藥的監管，也是這樣變來變去的，很有彈性，也可以說很有韌性，所以它才能夠延續至今。

當然，之所以可以這樣調整，我覺得首先是因為中國是個“自上而下”的問責體制，也就是一般的調整都是可以“自上而下”推動的。權力既然能“收得上”，放權并不難，因為把權力從上面下放到下面，下面肯定不會反對，難的是收。但是，因為中國自古以來就是一個中央集權的國家，所以在收權的時候不會遭遇太大的阻力。如果沒有這樣的傳統，放權容易，收回就難了。

02

基層治理的關鍵在于成本與收益平衡

學人：我們談一談基層治理，基層治理可以看作您剛剛提到“上下同治”的框架下基層的治理實踐。過去傳統中國，我們都講“皇權不下鄉”，大量依靠鄉紳來進行基層治理。瞿同祖也有“一人政府”的說法。現在，基層權力大大增加了，相應地，基層社會在治理上的功能相對收縮。您如何看待這種模式轉型？

聶輝華：這是個非常重要的問題。首先，大家可能有點誤會，以為在過去比如說清朝基層規模很小。瞿同祖那本書（《清代地方政府》）我也看過。清朝的縣級政府確實相當于是“一人政府”，因為只有知縣一個人是拿國家工資的，是有保障的，其他人全都沒有保障，整個縣的辦公經費也沒有保障。但是，從實際運行的角度講，這樣的政府并不一定是個省錢的政府。根據瞿同祖的總結，有的地方書吏多達六七千人，再加上衙役一兩千人，這樣算下來的話可能都快一萬人了。我自己做過一個簡單的匡算，我們現在一個中等縣級政府中，公務員和事業編也就五六千人。所以換句話來說，雖然當時的政府是“一人政府”，但它要養那么龐大的隊伍，效率并一定就會更高，花的錢也不一定少。

大家都知道，在古代，基層政府是通過各種攤派，靠很大一部分非正規財政來支持這樣一個龐大政府的運轉，所以才有后來的“火耗歸公”。大家不能只看有幾個縣官或者是幾個半正式的編制，就認為古代政府很節約。最起碼，古代政府沒有大家想象那么節約。從現代公共管理的角度講，越往基層，人口越多，事務越多，所以它的機構膨脹，權力膨脹，人員膨脹，這是非常正常的。但是，它膨脹到什么程度算過度膨脹？這當然值得考慮。我覺得不能拿過去的情況跟現在相比，因為政府的目標、人口結構、公共服務的理念都不同了，沒有太大的可比性。

瞿同祖（1910年7月12日—2008年10月3日），中國現代歷史學家，以法律史和社會史研究而著稱。在《清代地方政府》中，瞿先生指出清代的地方政府是一個“一人政府”，除了地方長官（知縣、知州）以外，其他的輔助官員都只起到極具局限性的作用。

但是，基層政府確實存在權責不對等的問題：它往往面對最瑣碎的事情，事務性工作特別多，可是它又沒有足夠的權力。我相信，幾乎所有的基層政府都面臨類似的問題，這就涉及基層政府需要把哪些職能上移給上級政府，或者上級政府應該把哪些資源配置給下級政府。在基層治理中，一個繞不過去的難題就是事權和財權的對應問題。古代也存在，現代也存在，中國存在，西方國家也存在，這是一直有爭議的。相關的公共管理或者是政治學文獻我不是特別熟，但是從經濟學的角度講，這方面并沒有一個標準答案。

基層政府越大越好還是越小越好？從目前的角度來看，肯定不是越小越好，現在我們也不太提管得越少的政府就是越好的政府。過去是有過這樣的觀念，但現在提得不多了，主要是因為現代社會發生變化了，政府要承擔的公共職責越來越多了，這是跟過去不一樣的。所以，不同的階段和不同的社會，如果單看政府規模的話可能不具有可比性。但是，我同意可以做橫向對比。比方說，中國現在是發展中國家，馬上要邁入中等收入的國家，那么像中國這么大的發展中國家政府的層級和人員數量如何配置，是有可比性的。

學人：過去和現在還有一個重要區別，就是在治理的參與方面，過去由名望比較高的鄉紳參與治理，承擔倫理道德教化方面的職責。現在，社會的參與程度縮小，政府職責擴大，這是否會帶來一些新問題？

聶輝華：這的確是一個問題。比方說，清朝比較依靠鄉紳治理，因為沒有那么多人，正式制度不完善，所以它非常依賴非正式制度。我曾經在書中隱含地歸納了這樣一個意見：就是越往下非正式制度越重要，越往上正式制度越重要，越往下越是不完全契約，越往上越是趨于完全契約。

自古以來，這個規律應該都是存在的。鄉紳治理的好處是有一定的彈性，因為它依靠非正式制度，更容易變通，政府也有一定的隔離層，不直接跟百姓發生沖突，因為鄉紳能夠作為粘合劑和緩沖地帶。壞處就是，如果鄉紳風氣不好，就會帶來比較嚴重的后果。比如明清時期出現了大量的鄉紳盤剝農民的現象，很多稅收不上來，其實是被鄉紳盤剝了。在晚明時期，江南最富庶的地方發生過多起“奴變”事件，什么叫“奴變”，就是家奴造反把鄉紳全家都給滅了，引起了地方的嚴重的沖突。所以鄉紳治理也有它的弊端。

鄉紳相當于是地方的土皇帝，你很難用法律法規去約束他，而且很多地方抗稅的領頭人就是鄉紳。所以這就是一個問題，法律很難制約這幫人，因為法律本身也不完善，同時政府又依賴他們。現在我們的確沒有所謂的鄉紳階層，我們更多地使用比較正式的制度，這也是共產黨比較成功的一點，就是把政權建在最基層的單位上。比如說，我們有村，村有村委會，城市里有社區，村和社區都不是正式組織，但是屬于基層政府的派生或者附屬組織，名義上講是自治組織，其實也是受政府控制的。它就相當于用一套正式制度代替了非正式制度，它的好處就是比較穩定，標準化制度化，但壞處就是存在你說的，缺乏非正式制度下的那種變通空間。

所以我認為基層的治理絕對不能完全照搬正式制度，但又不能過于依賴非正式制度。還是應該以正式制度為主，輔之以非正式制度。換句話說，基層的很多情況絕對不應該按照過于死板的方法來處理。

了解基層的都知道，農村的工作，你一板一眼地去做事，這肯定是行不通的。我舉個例子，比如說要依法治國，但是到了地方，到了最基層，法未必是優先的。我們是情、理、法結合。做一件事情，首先要合情，然后要合理，最后才是合法。法律沒有擺在最前面，這就是基層治理的獨特之處。但并不是說要違法，而是有很多問題并不是法律的問題，或者說法律沒有明確的邊界，那么這個時候人情、道理可能會起到非常重要的作用。但隨著人口的流動，我們越來越趨向一個契約型社會，正式制度的作用可能會越來越重要，但是我相信越往基層非正式制度的作用越是不能完全被替代的。

舉個例子，一個年輕人去考公務員，他去了一個鄉鎮后，就會發現不能完全按照政府那種一板一眼的辦事方式，那樣在農村肯定會碰頭的，肯定是行不通的。你一定要融入當地，首先要有“熟人”聯系，要有“能人”支持，有的時候甚至要使用“狠人”來幫忙。這個東西是很難說清楚邊界的。

學人：在一些地區，比如潮汕，家族在治理中起到很重要的作用。家族有自己的祠堂，整個家族也很團結，一個龐大的家族能給家族里的人提供很多社會保障。但從另一角度來說，一個龐大的家族也可能有自己的利益，有時候會出現和基層政府利益不一致的情況。基層政府如何處理這種地方勢力、家族勢力和政府自身之間的利益張力？

聶輝華：其實每個地方都是這樣。一般來說，只要不違反底線，官員肯定要照顧家族，或者是那些既得利益者的利益，這和用強人治村，能人治村是一個道理。你不用能人，你治不住，但能人可能有自己的利益，你也要照顧他的利益，這在叫經濟學叫“激勵相容”。當然，前提是你不能違反底線。所以一般情況下，官員對于基層的這些勢力都屬于半容忍狀態，只要不違反底線。雙方肯定要相互依賴，這說得好聽點就叫“共生”，說得不好聽點就叫“合謀”。

03

以公平競爭破解縣域發展困局

學人：我們談一談縣域的問題，因為縣城是中國的基礎治理單元。現在，很多地方縣域經濟和社會面臨的一個重要挑戰就是難以留住年輕人和產業。縣域的凋零是不可避免的嗎？在您的調研過程當中，在擺脫對于土地財政或者單一產業依賴方面，有沒有讓您印象深刻的案例？如果有的話，他們做對了什么？

聶輝華：這是一個很好的問題。如果不改變制度結構，我說的主要是城市之間的權力等級，這個問題很難解決。我在書里把中國的城市分為五個等級，有省部級的直轄市、15個副省級市、普通的省會城市、普通的地級市，當然還有縣級市。如果不改變這個等級結構的話，小縣城根本就沒有競爭力。這個等級制是不公平的，因為在一個等級制體制下，人跟資源走，資源跟著權力走，權力嵌入等級中，那你天然處于不利地位，你怎么競爭得過市區？不可能的。所以縣域的凋零是不可避免的，除非你改變這個等級結構。當然我也不認為這個凋零就是應該的。有很多人對于是不是所有的人都要往城里搬遷是有保留意見的，這當然有各種原因。第一，邊疆地區，你不能把人都搬走了。第二，不是所有人都愿意住到大城市去。第三，大城市也容不下這么多人。這套城市等級體系不改變的話，縣域的發展非常困難。

我最近接觸過一些縣委書記，也當面問過他們，得到的答案是縣城真的沒有什么競爭優勢。有極少數地方能夠擺脫土地財政，但是99%的地方都做不到。因為在很多地方，高峰期土地出讓金的收入能占到所有收入的90%以上，占比這么大，你怎么能夠減少對它的依賴？太難了。當然也不是完全沒有，但只有那些非常發達的縣才能做到。

比如我們江西只有一個全國百強縣，就是南昌縣。其實按道理的話，這么厲害的縣早就改區了，但現在還是縣。我前段時間和南昌縣的人接觸過，他們現在基本不依賴土地財政，因為它有三大新的主導產業：第一是新能源汽車，第二是綠色食品，第三是生物醫藥。你看這板塊還挺全，有新能源汽車，又有傳統的食品行業的轉型升級，綠色食品，還有生物醫藥，也是一個新興行業。這三大行業本身就有很好的發展前景，又有一定的比較優勢，所以它能夠擺脫對土地財政的依賴。但這種案例實在是太少了。一個地方之所以窮，不就是因為它很難發展新興行業嗎？而且，縣跟區相比，它又偏農業，在這種情況下，本來土地是它的優勢，現在不讓搞土地優惠和稅收優惠了，它基本上就沒有什么優勢了。

這就是現在的情況。我覺得要破局的話，就按我書上提到的，讓城市和城市之間公平競爭的前提首先是公平，然后才是競爭。怎么公平？讓他們起點盡可能一致，比方說去掉副省級城市，讓所有的縣升級為副廳級，這樣大部分市能夠在一個水平線上競爭。如果再激進一點，讓市這一級虛化，回到過去的“行署體制”，這樣的話縣才能真正做大做實做強，現有的縣和區就可以公平競爭了。這樣各自發揮自己的比較優勢，才有可能形成真正的市場導向的產業格局和地區分工格局。到那個時候，我們就不需要考慮怎么競爭了，因為只要是公平競爭就去競爭好了，我們不需要先設計每個縣應該怎么辦，它會自動發揮比較優勢或者競爭優勢，不需要我們去操心這個問題。但現在是很難的。

另一點和考核體制有關。過去是唯GDP論，在過去十年中，我們有500多個縣區不再專門考核GDP了，或者不再以GDP為主了。這樣是不是更好？我和我學生的研究發現也未必。不考核GDP有兩種情況，一種是雖然不考核GDP，但給你定了別的指標，比如說你必須環保要達標，你必須農業達到多少，這我稱之為“控制型KPI”。還有一種叫“自主型KPI”，就是說我不考慮GDP，你自己去尋找你的比較優勢。我們發現后一類縣反而有比較好的發展，它的經濟增長和社會發展比較平衡。所以我覺得除了讓城市之間公平競爭之外，還有另外一個重要的政策，要讓各個縣根據功能分區，針對不同的地方實行不同的考核指標，而且要留給縣一定的自主權。這非常重要，如果基層沒有創新空間，那就算你取消GDP了，又給他別的考核指標，那還是很難改變現在的格局，它很難找到自己比較優勢，因為它沒法找，沒有創新的空間和自主權。

學人：我們也看到，當中央提倡新能源汽車或者別的產業方向，各個地區就一哄而上，不管是不是有這個條件，最后形成一種所謂的“內卷”發展模式。這是不是也跟您提到的因素有關？

聶輝華：很多產能過剩的背后主要推手是地方政府。他們提供了很多優惠補貼。但是，這樣做并不代表他們不是理性的。因為很多地方政府有一種賭徒的心態——萬一我押對了呢？雖然這個產能本身是過剩的，但是如果產能過剩之后，政府調控把別的產能比較小的地方項目調控掉了，我留下來了，那我在下一個盛行周期就能活下來，而且能活得很好。所以說，一是城市之間要公平競爭；二是考核體系要放松，要給下面更多的自主權。

學人：還有一個延伸的問題，當土地財政難以為繼，各個地市的財政就會受到影響，從而做出變形行為，比如“遠洋捕撈”、亂收費等。盡管上面三令五申，但似乎還是很難杜絕。有的觀點認為，在大的治理結構不改變的情況下，地方政府很難杜絕這種行為，因為要解決財政問題。您能不能談談怎樣應對這類問題，讓縣域形成好的營商環境？

聶輝華：“遠洋捕撈”是一種非常惡性的行為，它不只是破壞了營商環境，它甚至削弱了執政合法性。因為政府是為人民服務的，怎么能自己去賺錢？而且用不妥當的手段去搶錢呢？這太過分了！所以它絕對不是破壞統一大市場這么輕的罪。它最大的罪是在削弱執政黨的合法性，我覺得這是個非常嚴重的問題。當然，我們只能說這是一種少數地區的個別現象。要解決這類問題，真的需要系統性的方案，因為出現“遠洋捕撈”這種行為的直接原因是各個地方沒錢了，沒錢的直接原因是各個地方欠下了大量的地方債。如果不解決地方債的問題，不解決地方政府的財政壓力問題，這類問題很難杜絕，解決地方債的問題本身是一個非常復雜的問題，我們這里不展開說。

我覺得從長遠來看，要解決這些問題，根本的出路是什么？是政府要轉型，要從一個發展型政府轉變為一個服務型政府。為什么？因為官員的激勵決定了他的行為，只要官員還是以發展經濟為主，不管你取消GDP考核之后實行別的什么考核。只要是跟經濟發展相關，他一定會有投資沖動，一定會去借債，這樣的話，地方債的問題是不可能根本上解決的，所以根本的出路在于轉變成一個公共服務型政府。也就是說政府的主要職能是提供保護和公正，用制度經濟學的話來說，就是改善營商環境。政府不要既當裁判員又下場去當運動員，因為這樣一定會扭曲競爭。

只要政府不是自己要去當經濟發展的火車頭，那它就沒有動機借債，它不去借債，就不會出現財政問題。變成服務型政府，你只要做好基本公共服務和保障就行了，讓企業去賺錢。這跟發展是第一要務并不沖突，政府仍然把經濟發展當作重心，但是它不應該自己去下場，它應該讓企業作為主導力量、主體力量。

當然這個轉型不是一天能辦成的，是因為中國仍然是一個發展中國家，取消GDP考核之后，其實不太容易找到好的工作抓手或者說更適合的指標，這肯定是漸進的過程，但是起碼要朝這個方向努力。否則的話，我覺得這個問題不會有解的。你就算解決了現在的存量債務問題，新的增量債務問題又會源源不斷地冒出來。

學人：發展型政府模式似乎已經深深地嵌入在很多官員和老百姓心中了，似乎很難想象還有另外一個可能的模式。

聶輝華：這個問題是可以解決的，只是理念轉變的問題。古代的政府并不是以經濟發展為中心的。現代國家中，很多西方國家的地區領導人，他的第一要務并不一定是發展經濟，當然他要重視招商引資，但不會像咱們國家這么重視。所以，我覺得隨著經濟發展和收入水平的提高，隨著中國逐漸進入中等發達國家，這應該不是個問題，這個理念是可以慢慢改變的。但是如果我們不推這個事情，那我覺得地方債務風險問題、“遠洋捕撈”問題很難杜絕。

學人：在社會保障方面，我們現在講要中央統籌。我注意到在美國，社保職能基本上是集中在聯邦政府的，聯邦社保局的人員非常多，但是我們還是將很多社保職能放在了地方，因此出現社會保障和發展經濟之間的張力。

聶輝華：這是我前面說的基層的事權和財權問題。在美國，聯邦第一稅種是個人所得稅，第二稅種就是社保稅。中國則是相當一部分交給地方。如何在中央和地方之間劃分事權和財權始終是中國國家治理的根本問題之一。中國是個政治上集權、經濟上分權的國家。從激勵相容的角度講，從權責對等的角度講，中央政府就應該承擔更多的公共服務職能，尤其是在經濟下行時期。在經濟上行時期，政治集權和經濟分權是沒有問題的，因為大家把餅做大了，地方政府是有激勵也有能力承擔一定的事權的。但是當經濟開始下行，或者很難維持過去這種高速增長的時候，有權力的中央政府如果不承擔更多的責任，那中央和地方政府之間就會有越來越多的張力和摩擦，因為這幾乎是一個零和博弈。