來源 |國際法實踐與批判

美國最高法院多數(shù)意見判決全文的中文翻譯，供大家參考使用。協(xié)同意見和反對意見太長，大家可自行參考英文原文。

特朗普關(guān)稅案判決英文鏈接:

https://www.supremecourt.gov/opinions/25pdf/24-1287_4gcj.pdf

特朗普關(guān)稅案判決分析請參考：美最高院宣布特朗普IEEPA關(guān)稅違法！

引用格式：607 U. S. ____ (2026) 1法庭意見

提示：本意見在收錄于《美國判例報告》（United States Reports）正式出版前，可能會經(jīng)過正式修訂。請讀者就任何排版或其他格式錯誤，告知美國最高法院裁決報告員（Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543; 郵箱）。

美國聯(lián)邦最高法院

案件編號：Nos. 24-1287 和 25-250

LEARNING RESOURCES, INC.等，請愿人 v. (訴)唐納德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美國總統(tǒng)，等。案件編號：24-1287 針對美國哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院判決前調(diào)卷復(fù)審令之案件

唐納德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美國總統(tǒng)，等，請愿人 v. (訴) V.O.S. SELECTIONS, INC. 等。案件編號：25-250 針對美國聯(lián)邦巡回區(qū)上訴法院調(diào)卷復(fù)審令之案件

[2026年2月20日]

首席大法官羅伯茨（ROBERTS）宣布法院判決并撰寫法庭意見，但第 II-A-2 部分和第 III 部分除外。

本院在此裁定，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act, 簡稱 IEEPA）是否授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。

A

就任后不久，特朗普總統(tǒng)試圖應(yīng)對兩項外國威脅。第一項是來自加拿大、墨西哥和中國的非法藥物涌入。見第 10886 號總統(tǒng)公告，90 Fed. Reg. 8327 (2025)；第 14193 號行政令，90 Fed. Reg. 9113 (2025)；第 14194 號行政令，90 Fed. Reg. 9117 (2025)；第 14195 號行政令，90 Fed. Reg. 9121 (2025) 。第二項是“巨大且持續(xù)”的貿(mào)易逆差。見第 14257 號行政令，90 Fed. Reg. 15041 (2025) 。總統(tǒng)判定，第一項威脅已“造成了公共衛(wèi)生危機”（90 Fed. Reg. 9113），而第二項威脅已“導(dǎo)致了美國制造業(yè)基地的空心化”并“破壞了關(guān)鍵供應(yīng)鏈”（同上，第15041 頁）。他援引其在《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）下的職權(quán)予以應(yīng)對。

IEEPA頒布于 1977 年，賦予總統(tǒng)應(yīng)對重大外國威脅的經(jīng)濟(jì)工具。91 Stat. 1626 。根據(jù) IEEPA 采取行動時，總統(tǒng)必須確定存在主要源自“美國境外”，且對美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)構(gòu)成“異常且特別的威脅” 。50 U. S. C. §1701(a) 。此外，他必須根據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》“宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)” 。同上；見 90 Stat. 1255 。隨后，他可以“通過指示、許可或其他方式”，采取以下行動以“處理”該威脅：

“調(diào)查、在調(diào)查期間予以凍結(jié)、規(guī)制、指示并強制執(zhí)行、使之無效、廢止、防止或禁止涉及以下內(nèi)容的任何獲取、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運輸、進(jìn)口或出口，或交易，或行使任何權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)，或涉及任何外國或其國民在其中擁有任何權(quán)益的任何財產(chǎn)的交易。” 見 §§1701(a), 1702(a)(1)(B) 。

特朗普總統(tǒng)針對毒品走私和貿(mào)易逆差兩項其認(rèn)定為“異常且特別”的威脅，均宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)，并將之視為“異常且特別”的威脅。隨后，他針對每項威脅征收了關(guān)稅。關(guān)于毒品走私關(guān)稅，總統(tǒng)對大多數(shù)加拿大和墨西哥進(jìn)口商品征收了 25% 的關(guān)稅，對大多數(shù)中國進(jìn)口商品征收了 10% 的關(guān)稅。關(guān)于貿(mào)易逆差（或“對等”）關(guān)稅，總統(tǒng)對“來自所有貿(mào)易伙伴的所有進(jìn)口商品”征收了至少 10% 的關(guān)稅。數(shù)十個國家面臨更高的稅率。此外，這些關(guān)稅的征收不顧任何現(xiàn)行貿(mào)易協(xié)定。

自征收每組關(guān)稅以來，總統(tǒng)發(fā)布了多次上調(diào)、下調(diào)及其他調(diào)整。在對中國商品征收 10% 的毒品走私關(guān)稅一個月后，他將稅率提高至 20% 。見第 14228 號行政令，90 Fed. Reg. 11463 (2025) 。一個月后，他取消了 800 美元以下中國商品的法定豁免。見第 14256 號行政令，90 Fed. Reg. 14899 (2025) 。在征收對等關(guān)稅不到一周后，總統(tǒng)將中國商品的稅率從 34% 提高至 84% 。見第 14259 號行政令，90 Fed. Reg. 15509 (2025) 。就在次日，他進(jìn)一步將稅率提高至 125% 。見第 14266 號行政令，90 Fed. Reg. 15625, 15626 (2025) 。這使得大多數(shù)中國商品的總實際關(guān)稅稅率達(dá)到 145% 。總統(tǒng)還多次將各類商品移入或移出對等關(guān)稅框架。參見，例如，第 14360 號行政令，90 Fed. Reg. 54091 (2025)（豁免牛肉、水果、咖啡、茶、香料和部分肥料的對等關(guān)稅）；第 14346 號行政令，90 Fed. Reg. 43737 (2025) 。此外，他還發(fā)布了各種其他調(diào)整。參見，例如，第 14358 號行政令，90 Fed. Reg. 50729, 50730 (2025)（延長“暫停對中國進(jìn)口商品征收提高后的對等關(guān)稅”的期限）。

B

Learning Resources案件的請愿人和 V.O.S. Selections 案件的相對人提起訴訟，指稱 IEEPA 并未授權(quán)實施對等關(guān)稅或毒品走私關(guān)稅。Learning Resources 案的原告——兩家小型企業(yè)——在美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。V.O.S. Selections 案的原告——五家小型企業(yè)和 12 個州——則在美國國際貿(mào)易法院（CIT）提起訴訟。

政府動議將 Learning Resources 案移送至 CIT 。政府辯稱，根據(jù)《美國法典》第 28 編第 1581(i)(1) 條，地區(qū)法院缺乏管轄權(quán)，該條規(guī)定對于“針對”政府提起且“源于任何規(guī)定關(guān)稅”或其“行政管理與執(zhí)行”的“美國法律的任何民事訴訟”，CIT 擁有“專屬管轄權(quán)” 。地區(qū)法院駁回了該動議，并批準(zhǔn)了原告關(guān)于初步禁令（preliminary injunction）的動議，結(jié)論是 IEEPA 并未授予總統(tǒng)征收關(guān)稅的權(quán)力。見 784 F. Supp. 3d 209 (DC 2025) 。

在 V.O.S. Selections 案中，CIT 批準(zhǔn)了原告的簡易判決（summary judgment）動議。見 772 F. Supp. 3d 1350 (2025) 。聯(lián)邦巡回區(qū)上訴法院通過全院庭審（en banc），在相關(guān)部分維持了原判。見149 F. 4th 1312 (2025) 。該法院首先認(rèn)定 CIT 擁有專屬管轄權(quán)，因為原告的主張源于對《美國協(xié)調(diào)關(guān)稅表》（HTSUS）的修訂。同上，第 1329 頁。在實體問題上，該法院同意 CIT 的觀點，即 IEEPA 授予的“規(guī)制進(jìn)口”權(quán)力并不授權(quán)實施被質(zhì)疑的關(guān)稅，因為這些關(guān)稅“在范圍、金額和持續(xù)時間上均不受限制” 。同上，第 1338 頁。坎寧安（Cunningham）法官發(fā)表同意意見（代表四位法官），理由是 IEEPA 未授權(quán)總統(tǒng)征收任何關(guān)稅。同上，第 1340 頁。塔蘭托（Taranto）法官發(fā)表反對意見（代表四位法官），結(jié)論認(rèn)為 IEEPA 授權(quán)了被質(zhì)疑的關(guān)稅。同上，第 1348 頁。

政府就 V.O.S. Selections 案提交了加快審理的動議和調(diào)卷復(fù)審請愿書，而 Learning Resources 案的原告則提交了判決前調(diào)卷復(fù)審（certiorari before judgment）請愿書。我們批準(zhǔn)了上述動議和請愿書，并將案件合并審理。見606 U. S. 1050 (2025)。

II

基于《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）第 1702(a)(1)(B) 條中被另外 16 個單詞隔開的兩個詞——“規(guī)制”（regulate）和“進(jìn)口”（importation）——總統(tǒng)主張其擁有獨立權(quán)力，可以對來自任何國家的任何產(chǎn)品，以任何稅率、在任何時間內(nèi)征收進(jìn)口關(guān)稅。這些詞語無法承受如此之重。

A

1

《憲法》第一條第八款規(guī)定了立法分支的權(quán)力。該條款的第一項明確規(guī)定：“國會有權(quán)規(guī)定并征收稅金、關(guān)稅、進(jìn)口稅和消費稅（Taxes, Duties, Imposts and Excises）。” 這一權(quán)力排在首位并非偶然。亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）解釋說，征稅權(quán)是“擬授予聯(lián)邦的各項職權(quán)中最重要的一項”。見《聯(lián)邦黨人文集》第 33 篇，第 202-203 頁（C. Rossiter 編，1961 年版）。它既是“毀滅之權(quán)”，見McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 431 (1819)；也是一種“對國家的生存和繁榮至關(guān)重要”的權(quán)力——即“整個國家結(jié)構(gòu)賴以建立的一項偉大權(quán)力”。見Nicol v. Ames, 173 U. S. 509, 515 (1899)。

征收關(guān)稅的權(quán)力“非常明確地……屬于征稅權(quán)的一個分支”。Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1, 201 (1824)。畢竟，“關(guān)稅是對進(jìn)口貨物和服務(wù)課征的一種稅”。國會研究服務(wù)部（CRS），C. Casey，《美國關(guān)稅政策：概述》第 1 頁（2025 年）。此外，關(guān)稅具有“增加財政收入”的功能，West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, 512 U. S. 186, 193 (1994)——而這正是稅收的定義性特征，United States v. Kahriger, 345 U. S. 22, 28, and n. 4 (1953)；Sonzinsky v. United States, 300 U. S. 506, 514 (1937) 。事實上，制憲者們曾預(yù)料到，政府在“很長一段時間內(nèi)將……主要依賴”關(guān)稅作為收入來源。見《聯(lián)邦黨人文集》第 12 篇，第 93 頁（A. Hamilton）。因此，第一屆國會對征稅權(quán)的首次行使（也是其通過的第二部法律，緊隨關(guān)于新任官員宣誓的法律之后）便是一部關(guān)稅法，也就不足為奇了。見 1789 年 7 月 4 日法案，第 2 章，1 Stat. 24 。

制憲者們意識到征稅權(quán)的獨特重要性，且剛剛經(jīng)歷過一場在很大程度上由“無代表，不納稅”引發(fā)的革命，因此他們規(guī)定“唯有”國會才擁有“取用民財?shù)臋?quán)限”。《聯(lián)邦黨人文集》第 48 篇，第 310 頁（J. Madison）；另見《獨立宣言》第 19 條。他們要求“所有征收稅收的法案均應(yīng)由眾議院提出”。《美國憲法》第一條第七款第一項。通過這種方式，他們確保了只有眾議院能夠“提出支持政府所需的供應(yīng)，從而削減了其他分支所有過度的特權(quán)”。《聯(lián)邦黨人文集》第 58 篇，第 359 頁（J. Madison）。他們并未將征稅權(quán)的任何部分授予行政分支。見Nicol, 173 U. S., 第 515 頁（“全部征稅權(quán)歸屬于國會”）。

因此，政府不得不承認(rèn)，總統(tǒng)在和平時期并不享有征收關(guān)稅的固有權(quán)力。口頭辯論筆錄第 70-71 頁。而且，政府并未辯稱被質(zhì)疑的關(guān)稅是行使總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力的行為。畢竟，美國并未與世界上每一個國家處于交戰(zhàn)狀態(tài)。相反，政府完全依賴于《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）。政府將“規(guī)制”和“進(jìn)口”這兩個詞解讀為國會對關(guān)稅政策制定權(quán)的廣泛授權(quán)——即授權(quán)總統(tǒng)可以對來自任何國家的任何產(chǎn)品征收數(shù)額和期限均不受限制的關(guān)稅。見《美國法典》第 50 編第 1702(a)(1)(B) 條。

2

長期以來，我們一直對“從模糊的法律條文中解讀出”國會權(quán)力的非同尋常授權(quán)表示“審慎”。見West Virginia v. EPA, 597 U. S. 697, 723 (2022)（援引Utility Air Regulatory Group v. EPA, 573 U. S. 302, 324 (2014)）。例如，在Biden v. Nebraska, 600 U. S. 477 (2023) 一案中，我們拒絕將適用于經(jīng)濟(jì)援助計劃的“豁免或修改”法律或監(jiān)管規(guī)定的授權(quán)，解讀為取消 4,300 億美元學(xué)生貸款債務(wù)的權(quán)力授權(quán)。同上，第 494 頁（援引20 U. S. C. §1098bb(a)(1)）。在West Virginia v. EPA 一案中，我們拒絕將確定“最佳減排系統(tǒng)”的授權(quán)解讀為強制全國范圍從使用煤炭轉(zhuǎn)型的權(quán)力授權(quán)。

此外，在National Federation of Independent Business v. OSHA, 595 U. S. 109 (2022)（法院整體意見）案中，我們拒絕將確保“安全且衛(wèi)生的工作條件”的授權(quán)解讀為向 8,400 萬美國人強制推行疫苗接種令的權(quán)力授權(quán)。同上，第 114、117 頁（援引29 U. S. C. §651(b)）；并參見，例如，Alabama Assn. of Realtors v. Department of Health and Human Servs., 594 U. S. 758, 764-765 (2021)（法院整體意見）；King v. Burwell, 576 U. S. 473, 485-486 (2015)；Utility Air, 573 U. S., 第 324 頁。

我們將其中幾起案件描述為“重大問題”（major questions）案件。見Nebraska, 600 U. S., 第 505 頁；West Virginia, 597 U. S., 第 732 頁；另見FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U. S. 120, 159 (2000)（援引 S. Breyer，《司法審查中的法律與政策問題》，載于《行政法評論》第 38 卷，第 363、370 頁（1986 年）。在上述每一案件中，政府均在法律依據(jù)不明的情況下主張廣泛且擴張性的權(quán)力。并且在每一案件中，從“定義上的可能性”來看，法律條文或許可以被解讀為授權(quán)了所主張的權(quán)力。但“語境”提示了“懷疑”。這種語境不僅包括法律內(nèi)部的其他措辭，還包括“憲法結(jié)構(gòu)”和“常識”。 “權(quán)力分立原則以及對立法意圖的實際理解”均表明，國會不會通過模糊的語言授予“極具后果性的權(quán)力”。

當(dāng)所謂的授權(quán)涉及國會核心的“財政權(quán)”（power of the purse）時，這些考量因素的應(yīng)用力度尤為強勁。在使用這一“最完整且最有效的武器”時固有的“基本且具后果性的權(quán)衡”，國會“很可能……希望為自己保留” 。如果國會要將該武器讓渡給另一個分支，“合理的解釋者”會預(yù)期其“清晰地”表達(dá)此意。

常識所揭示的，國會的實踐亦予以證實。當(dāng)國會授權(quán)其關(guān)稅權(quán)力時，均采用了明確的措辭，并受到嚴(yán)格的限制。國會在授予征收關(guān)稅權(quán)力的法令中，一貫使用“關(guān)稅”（duty）之類的詞語。（海關(guān)“關(guān)稅”即“對運入美國的貨物課征的聯(lián)邦稅”。見《布萊克法律詞典》第 638 頁（2024 年第 12 版））。參見，例如，《美國法典》第 19 編第 1338(d) 條（“稅率”）；第 2132(a) 條（“以關(guān)稅形式……征收的臨時進(jìn)口附加稅”）；第 2253(a)(3)(A) 條（“對進(jìn)口商品征稅”）；第 2411(c)(1)(B) 條（“關(guān)稅或其他進(jìn)口限制”）。國會還限制了關(guān)稅的金額和持續(xù)時間。參見，例如，第 1338(d) 條（50% 的上限）；第 2132(a) 條（15% 的上限，150 天的時間限制）；第 2253(e) 條（50% 的上限，一年后逐步降低的要求）。此外，國會還將行使關(guān)稅權(quán)力的前提設(shè)定為嚴(yán)苛的程序性要件。參見，例如，第 2252 條（由美國國際貿(mào)易委員會進(jìn)行調(diào)查、舉行公開聽證會、提交調(diào)查結(jié)果報告及建議）；第2411-2414 條（由美國貿(mào)易代表進(jìn)行調(diào)查、與相關(guān)國家和利害關(guān)系方進(jìn)行磋商、公布調(diào)查結(jié)果）。

在這種清晰且有限的授權(quán)背景下，政府卻將IEEPA 解讀為賦予總統(tǒng)單方面征收不受限制關(guān)稅的權(quán)力。此外，根據(jù)這一解讀，總統(tǒng)將不受其他關(guān)稅法令中重大程序限制的約束，并可隨意發(fā)布令人眼花繚亂的一系列調(diào)整。見前文第 3 頁。開啟這一非同尋常權(quán)力的全部條件僅需總統(tǒng)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，而政府聲稱該宣布是不可審查的。聯(lián)邦當(dāng)事人辯論簡報第 42 頁。而約束該權(quán)力行使的唯一途徑是國會中達(dá)到足以推翻總統(tǒng)否決權(quán)的多數(shù)票。參見《美國法典》第 50 編第 1622(a)(1) 條（規(guī)定終止國家緊急狀態(tài)需要通過一項“經(jīng)頒布為法律”的“共同決議案”）。

這一觀點若被采信，將意味著總統(tǒng)在關(guān)稅政策上的職權(quán)發(fā)生了“轉(zhuǎn)型式的擴張”，West Virginia, 597 U. S., 第 724 頁（援引Utility Air, 573 U. S., 第 324 頁），而且正如本案中行使該職權(quán)所證明的那樣，這種擴張還波及了更廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。見國會預(yù)算辦公室，《CBO 對 2025 年至 2028 年經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀觀點》，第 5 頁（2025 年 9 月）；聯(lián)邦當(dāng)事人辯論簡報第 2-3 頁。這將以不受約束的總統(tǒng)決策取代長期以來行政與立法分支在貿(mào)易政策上的協(xié)作。見國會研究服務(wù)部（CRS），《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)（TPA）及國會在貿(mào)易政策中的角色》（2015 年）。國會極少通過“模糊的措辭”來實施此類根本性變革。West Virginia, 597 U. S., 第 724 頁。

同樣具有啟示意義的是，在 IEEPA 存在的“半個世紀(jì)”里，沒有任何一位總統(tǒng)曾援引該法來征收任何關(guān)稅——更不用說具有如此規(guī)模和范圍的關(guān)稅了。National Federation of Independent Business, 595 U. S., 第 119 頁。

與之形成鮮明對比的是，歷任總統(tǒng)經(jīng)常為了其他目的援引 IEEPA。見國會研究服務(wù)部，C. Casey, J. Elsea, & L. Rosen，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法：起源、演變與應(yīng)用》，第 18-21 頁（2025 年）。與此同時，他們曾援引其他法律——但從未援引過 IEEPA——來征收關(guān)稅，產(chǎn)品范圍從汽車輪胎到洗衣機不等。參見，例如，第 8414 號總統(tǒng)公告，3 CFR 115 (2009 年編纂)；第 9694 號總統(tǒng)公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且那些關(guān)稅的大小或范圍“甚至完全無法企及”本案涉及的 IEEPA 關(guān)稅。Nebraska, 600 U. S., 第 502 頁（援引Alabama Assn., 594 U. S., 第 765 頁）。

第 9694 號總統(tǒng)公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且，那些關(guān)稅“甚至完全無法企及”本案所涉 IEEPA 關(guān)稅的規(guī)模或范圍。

這種針對 IEEPA 關(guān)稅“歷史先例的缺失”，以及總統(tǒng)目前所主張的“職權(quán)之廣”，“有力地表明”了這些關(guān)稅已超出了總統(tǒng)的“正當(dāng)權(quán)限范圍” 。總統(tǒng)所主張權(quán)力的“經(jīng)濟(jì)和政治意義”同樣“提供了‘理由，使我們在得出“國會意圖授予此類權(quán)力”的結(jié)論前產(chǎn)生審慎’” 。總統(tǒng)在此主張的廣泛“對國民經(jīng)濟(jì)的法定權(quán)力”無論從何種標(biāo)準(zhǔn)衡量都是“過分的” 。

正如政府所承認(rèn)——確切地說是夸耀——的那樣，IEEPA 關(guān)稅帶來的經(jīng)濟(jì)和政治后果是驚人的。政府指出，據(jù)預(yù)測，這些關(guān)稅將減少 4 萬億美元的國家赤字，且基于這些關(guān)稅達(dá)成的國際協(xié)議價值可能高達(dá) 15 萬億美元。在總統(tǒng)看來，“我們是一個富裕的國家”還是一個“貧窮的”國家，皆取決于此。

與這些利害關(guān)系相比，其他“重大問題”案件的涉案金額顯得微不足道。參見，例如，Nebraska，600 U. S.，第 483 頁（4,300 億美元）；Alabama Assn.，594 U. S.，第 764 頁（近 500 億美元）；West Virginia，597 U. S.，第 714 頁（“數(shù)十億美元的合規(guī)成本”）。與那些案件一樣，“一個合理的解釋者不會預(yù)料到”國會將如此“重大的政策決策”“推給另一個分支” 。

政府和主要反對意見試圖基于若干理由規(guī)避“重大問題原則”的適用。但均不具說服力。

政府首先辯稱，該原則不應(yīng)適用于緊急狀態(tài)法令。但這一論點與政府此前在Nebraska案中提出的論點幾乎如出一轍。在該案中，政府主張應(yīng)廣泛解釋另一部緊急狀態(tài)法令，因為其“核心宗旨”即在于提供“應(yīng)對不可預(yù)見緊急情況的實質(zhì)性自由裁量權(quán)” 。我們在Nebraska 案中駁回了這一論點，在此同樣予以駁回。畢竟，“緊急權(quán)力往往會點燃緊急狀態(tài)之火” 。Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U. S. 579, 650 (1952) (Jackson, J., concurring)。時至今日，仍有數(shù)十項基于 IEEPA 宣布的緊急狀態(tài)正在生效，包括四十多年前為應(yīng)對伊朗人質(zhì)危機而首次宣布的緊急狀態(tài)。正如制憲者們所理解的那樣，緊急狀態(tài)可以為“篡奪”國會權(quán)力“提供現(xiàn)成的借口” 。Youngstown, 343 U. S., 第 650 頁 (Jackson, J., concurring)。當(dāng)國會有理由擔(dān)憂其權(quán)力“從指縫中溜走”時，我們相應(yīng)地完全有理由期待國會使用清晰的語言來實施無限制的授權(quán)——特別是涉及其“一項偉大權(quán)力”時。Nicol, 173 U. S., 第 515 頁。

政府和主要反對意見提出的所謂“外交事務(wù)例外論”同樣無法成立。見聯(lián)邦當(dāng)事人辯論簡報第 34-35 頁；另見后文第 45-57 頁（KAVANAUGH, J., 意見）。作為一般原則，總統(tǒng)當(dāng)然在外交事務(wù)方面享有某些“即便沒有國會授權(quán)”也擁有的“獨立憲法權(quán)力” 。FCC v. Consumers’ Research, 606 U. S. 656, 707 (2025) (KAVANAUGH, J., concurring)。而且，在許多涉及外交事務(wù)或國家安全的背景下，國會確實可能意圖在外交事務(wù)或國家安全背景下“賦予總統(tǒng)實質(zhì)性的權(quán)力和靈活性”見后文第 48 頁（KAVANAUGH, J. 意見）（援引Consumers' Research, 606 U. S., 第 706 頁 (KAVANAUGH, J. 協(xié)同意見)）。但在涉及關(guān)稅時，試圖“翻轉(zhuǎn)”“重大問題原則”下的“推定”（見聯(lián)邦當(dāng)事人辯論簡報第 34 頁）幾乎沒有意義。正如政府所承認(rèn)的，總統(tǒng)和國會在和平時期并不“享有征收關(guān)稅的并行憲法權(quán)力” 。見同上；口頭辯論筆錄第 70-71 頁。盡管關(guān)稅顯然具有外交事務(wù)影響，制憲者仍將該權(quán)力授予了“僅限國會”——Merritt v. Welsh, 104 U. S. 694, 700 (1882) 。無論對涉及外交事務(wù)的其他權(quán)力有何評價，我們都不認(rèn)為國會會通過含糊的語言或在沒有謹(jǐn)慎限制的情況下放棄其關(guān)稅權(quán)。

政府和主要反對意見擬議的例外情況，其核心主旨似乎在于：在處理“最重大的重大問題”的法律中，模糊的授權(quán)必然應(yīng)當(dāng)被作廣義解釋。見聯(lián)邦當(dāng)事人辯論簡報第 35 頁。但是，僅僅因為一部法律處理的是重大問題，并不意味著就應(yīng)將其解讀為授權(quán)了所有可能具有“表面文本依據(jù)”的重大權(quán)力。West Virginia, 597 U. S., 第 722 頁。正是在此類案件中，我們應(yīng)當(dāng)警惕那些聲稱廣泛的授權(quán)——特別是國會核心權(quán)力的授權(quán)——“潛伏”在“模糊的法定文本”中的主張。同上，第 723 頁（引文內(nèi)部引號省略）。重大問題原則本身并不存在所謂“重大問題例外” 。

因此，總統(tǒng)必須“指出明確的國會授權(quán)”，以證明其主張行使征收關(guān)稅這一非凡權(quán)力的合理性。Nebraska, 600 U. S.,第 506 頁（引文內(nèi)部引號省略）。他無法做到這一點。

B

首先，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）授權(quán)總統(tǒng)“調(diào)查、在調(diào)查期間予以凍結(jié)、規(guī)制、指示并強制執(zhí)行、使之無效、廢止、防止或禁止……進(jìn)口或出口” 。在這一長串職權(quán)清單中，并未提及任何關(guān)于關(guān)稅（tariffs）或稅捐（duties）的內(nèi)容。鑒于國會曾費心列舉了如此之多雖重大但具體的權(quán)力，這一遺漏是顯而易見的。理所當(dāng)然地，如果國會有意授予征收關(guān)稅這一獨特且非凡的權(quán)力，它本應(yīng)像在其他關(guān)稅法令中一貫做法那樣，作出明文規(guī)定。 “規(guī)制進(jìn)口”的權(quán)力并不能填補這一空白。

“規(guī)制”（Regulate）一詞根據(jù)其通常用法，意指“固定、確立或控制；通過規(guī)則、方法或確立的模式進(jìn)行調(diào)整；通過規(guī)則或限制進(jìn)行指引；受準(zhǔn)據(jù)原則或法律管轄” 。這一界定涵蓋了政府日常運作的大部分職能。的確，如果“規(guī)制”一詞如主要反對意見所暗示的那樣寬泛，那么第 1702(a)(1)(B) 條中的其他八個動詞就純屬多余之筆了。然而，“規(guī)制”在字面意義上的廣泛性，恰恰與其通常認(rèn)為不包含的內(nèi)容形成了鮮明對比：即征稅。

《美國法典》中充滿了授予行政機關(guān)“規(guī)制”某人或某事的法律。然而，政府無法指出任何一部法律，其中規(guī)制的權(quán)力包含了征稅的權(quán)力。例如，政府承認(rèn)，盡管證券交易委員會（SEC）被明文授權(quán)“規(guī)制……證券交易”，但它不能對證券交易征稅。因此，我們深感懷疑，國會在 IEEPA 中——且僅在 IEEPA 中——會將其核心征稅權(quán)隱藏在平庸的“規(guī)制”權(quán)之后，將其與生俱來的征稅權(quán)隱藏在平常的“規(guī)制”權(quán)之中。

誠然，稅收可以實現(xiàn)規(guī)制目的。參見Sonzinsky, 300 U. S., 第 513 頁；Gibbons, 9 Wheat., 第 201-202 頁。但這并不意味著規(guī)制某事的權(quán)力包含了將其作為規(guī)制手段而征稅的權(quán)力。國會的實踐亦佐證了這一點。當(dāng)國會同時涉及規(guī)制權(quán)與征稅權(quán)時，通常是分別且明確地表述。參見，例如，《美國法典》第 16 編第 460bbb-9(a) 條（區(qū)分了土地上的“對人員、特許經(jīng)營權(quán)或私人財產(chǎn)征稅”的權(quán)力與“規(guī)制私人土地”的權(quán)力）；《美國法典》第 2 編第 622(8)(B)(i) 條（規(guī)定“政府資助企業(yè)”不具有“征稅權(quán)或規(guī)制州際商業(yè)的權(quán)力”）。這并不令人意外，因為“規(guī)制商業(yè)的權(quán)力”與“課稅權(quán)”是“截然不同的” 。Gibbons, 9 Wheat., 第 201 頁。國會在此并未分別授予這些權(quán)限，有力地證明了 IEEPA 中的“規(guī)制”并不包括征稅。

相反的解讀將導(dǎo)致 IEEPA 的部分內(nèi)容違憲。IEEPA 授權(quán)總統(tǒng)“規(guī)制進(jìn)口或出口” 。《美國法典》第 50 編第 1702(a)(1)(B) 條（強調(diào)為后加）。然而，對出口征稅是《憲法》明文禁止的。見第一條第九款第五項。

與“規(guī)制”一詞“相關(guān)聯(lián)”的“相鄰詞語”也表明，國會無意讓“規(guī)制”包含籌集財政收入的權(quán)力。參見United States v. Williams, 553 U. S. 285, 294 (2008) 。“規(guī)制”是第 1702(a)(1)(B) 條列出的九個動詞之一。每一個動詞都授權(quán)了總統(tǒng)在制裁外國行為體或控制從事對外貿(mào)易的國內(nèi)行為體時可能采取的特定行動——例如攔截進(jìn)口，或禁止交易。總統(tǒng)在 IEEPA 下的實踐亦證明了這一點。參見國會研究服務(wù)部，Casey，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，第 79-106 頁（表 A-3）；參見，例如，第 13194 號行政令，3 CFR 741 (2001 年編纂)攔截來自塞拉利昂叛亂政權(quán)的鉆石進(jìn)口；第 12947 號行政令，3 CFR 319 (1995 年編纂)（禁止與那些“威脅破壞中東和平進(jìn)程”的人員進(jìn)行交易）。IEEPA 的職權(quán)均不包含籌集財政收入這一獨特且非凡的權(quán)力。而且，沒有任何一位總統(tǒng)曾在 IEEPA 中發(fā)現(xiàn)過此類權(quán)力，這一事實有力地證明了該權(quán)力并不存在。

我們并不試圖界定總統(tǒng)在 IEEPA 下“規(guī)制……進(jìn)口”職權(quán)的四至界限。該“解釋性問題”在案件中“并未涉及”，任何回答都將“純屬附帶意見（dicta）” 。我們今天的任務(wù)僅是裁定，IEEPA 授予總統(tǒng)的“規(guī)制進(jìn)口”權(quán)力是否包含征收關(guān)稅的權(quán)力。答案是否定的。

政府在主要反對意見的點對點響應(yīng)中，提出了一系列抗辯理由。首先，政府認(rèn)為 IEEPA 賦予了征收關(guān)稅的權(quán)力，因為早期的評論員和本院的判例在憲法“商業(yè)條款”（Commerce Clause）的語境下討論過關(guān)稅。但這回答了一個錯誤的問題。問題不在于關(guān)稅是否能作為規(guī)制商業(yè)的一種手段——誠如政府所愿。相反，問題在于國會在授予“規(guī)制……進(jìn)口”的權(quán)力時，是否賦予了總統(tǒng)憑其自由裁量權(quán)征收關(guān)稅的權(quán)力。

而國會慣常的使用模式對于回答該問題最為相關(guān)。這種模式是顯而易見的：當(dāng)國會授予征收關(guān)稅的權(quán)力時，其表達(dá)是清晰的，且?guī)в兄?jǐn)慎的約束。而國會在本法中兩者皆未做到。

政府提出了另一項基于語境的論點。由于在 IEEPA 中，“規(guī)制”一詞處于兩個“極端”之間——即肯定端的“強制”與否定端的“禁止”——因此該術(shù)語自然涵蓋了關(guān)稅這一“程度較輕、更具靈活性”的工具。但是，如前所述，關(guān)稅與 IEEPA 中的其他職權(quán)相比，屬于本質(zhì)上的差異，而非程度上的差異。與這些職權(quán)不同，關(guān)稅直接作用于國內(nèi)進(jìn)口商，旨在為財政部籌集收入。盡管在某種意義上，關(guān)稅比徹底的強制或禁止“程度較輕”，但這并不意味著關(guān)稅處于這兩個極端之間的光譜線上。相反，它們“非常明確地屬于征稅權(quán)的一個分支”，并且完全處于該光譜之外。

在總統(tǒng)援引的法律中找不到支持后，政府轉(zhuǎn)而訴諸總統(tǒng)未援引的法律：IEEPA 的前身《對敵貿(mào)易法》（TWEA）。1975 年，海關(guān)與專利上訴法院認(rèn)定，TWEA 中“規(guī)制進(jìn)口”的職權(quán)授權(quán)了尼克松總統(tǒng)征收有限的關(guān)稅。政府辯稱，當(dāng)國會在兩年后頒布 IEEPA時，它授予了相同的權(quán)限（只是沒有了相關(guān)限制）。

這一論點無法承受政府寄予其上的厚望。雖然本院有時會推定國會在立法時采納了司法定義，但我們只有在“術(shù)語的含義在法律通過前已經(jīng)‘確定無誤’”的情況下才會這樣做。Kemp v. United States, 596 U. S. 528, 539 (2022) (引用Neder v. United States, 527 U. S. 1, 22 (1999))；參見United States v. Kwai Fun Wong, 575 U. S. 402, 412-415 (2015)。來自專門中級上訴法院的單份且受到明確限制的意見，無法跨越這一門檻。參見BP p.l.c. v. Mayor and City Council of Baltimore, 593 U. S. 230, 244 (2021)。此外，尼克松總統(tǒng)所主張的關(guān)稅職權(quán)，與《對敵貿(mào)易法》（TWEA）制裁外國交戰(zhàn)方的“最初目的”相去甚遠(yuǎn)。Cohen，《美國對外貿(mào)易政策基礎(chǔ)》，第 178-179 頁。因此，我們深感懷疑國會在頒布 IEEPA 時，意在授予這一新穎的權(quán)力。

政府還根據(jù)本院的戰(zhàn)時先例提出了另一項歷史論點。參見 Aditya Bamzai 教授作為法庭之友提交的簡報；政府回復(fù)簡報第 9-11、18 頁。根據(jù)政府的說法，這些先例承認(rèn)總統(tǒng)在武裝沖突期間享有征收關(guān)稅的固有權(quán)力。而且，該論點認(rèn)為國會在 TWEA 以及隨后的 IEEPA 中編纂了這些先例。

但這一論點在兩個步驟上均告失敗。就政府依賴于我們的戰(zhàn)時案件本身而言，這些案件在表面上是不切題的。無論這些案件對總統(tǒng)固有的戰(zhàn)時權(quán)力意味著什么，所有人都同意總統(tǒng)在和平時期不享有征收關(guān)稅的固有權(quán)力。

我們亦不認(rèn)為可以將在戰(zhàn)時先例、多次修訂的《對敵貿(mào)易法》（TWEA）與《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）之間建立聯(lián)系，從而將 IEEPA 解釋為授予總統(tǒng)廣泛的和平時期關(guān)稅權(quán)。這一論點在很大程度上依賴于從匱乏的立法史中得出的一系列推論。如此牽強的邏輯鏈條無法支持——更不用說“清晰地”支持——將 IEEPA 解讀為包含征收關(guān)稅這一獨特權(quán)力。

關(guān)于本院的先例，政府首先依賴于Federal Energy Administration v. Algonquin SNG, Inc., 426 U. S. 548 (1976) 。在該案中，我們裁定 1962 年《貿(mào)易擴張法》第 232(b) 條包含征收“許可證費”的權(quán)力，該條款允許總統(tǒng)為保護(hù)國家安全而“調(diào)整特定商品的進(jìn)口” 。但該判決對 IEEPA 的含義幾乎沒有參考價值。從文本上看，第 232(b) 條不僅授權(quán)總統(tǒng)“調(diào)整……進(jìn)口”，而且（正如政府在Algonquin 案中所強調(diào)的）授權(quán)總統(tǒng)“采取其認(rèn)為必要的行動”來調(diào)整某種商品的進(jìn)口。IEEPA 并不包含此類廣泛的、賦予裁量權(quán)的語言。就語境而言，第 232(a) 條規(guī)定，如果“減少或消除”現(xiàn)有的“關(guān)稅或其他進(jìn)口限制”會威脅國家安全，則“不得采取任何行動” 。第 232(b) 條之前對關(guān)稅的這一明文提及，使得第 232(b) 條本身授權(quán)征收關(guān)稅變得順理成章。因此，我們拒絕進(jìn)一步擴展Algonquin案中明確“有限”的裁定。

最后，政府援引了Dames & Moore v. Regan, 453 U. S. 654 (1981)，但該案同樣未能提供支持。Dames & Moore 案的適用范圍極窄，并未討論總統(tǒng)的“規(guī)制”權(quán)力，且完全不涉及關(guān)稅。如果說該案有什么意義，那就是它強調(diào)了密切關(guān)注 IEEPA 文本的重要性。我們曾裁定，“IEEPA 的條款并未授權(quán)”中止索賠。本案亦是如此：IEEPA 的條款并未授權(quán)征收關(guān)稅。

III

總統(tǒng)主張擁有一種非同尋常的權(quán)力，可以單方面征收數(shù)額、期限和范圍均不受限制的關(guān)稅。鑒于該主張職權(quán)的廣泛性、歷史背景以及憲法語境，他必須明確指出行使該職權(quán)的明確國會授權(quán)。

IEEPA授予的“規(guī)制進(jìn)口”權(quán)力并不足以支持這一主張。IEEPA 中沒有任何關(guān)于關(guān)稅（tariffs）或稅捐（duties）的表述。政府無法指出任何一部國會使用“規(guī)制”一詞來授權(quán)征稅的法律。并且直到現(xiàn)在，沒有任何一位總統(tǒng)將IEEPA 解讀為授予了此類權(quán)力。

我們并不自認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)或外交事務(wù)方面擁有特殊的專業(yè)能力。我們僅是依照職分，履行《憲法》第三條賦予我們的有限職責(zé)。在履行這一職責(zé)時，我們裁定 IEEPA 并未授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。

法庭意見

本院維持美國聯(lián)邦巡回上訴法院在第 25-250 號案件中的判決。撤銷美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院在第 24-1287 號案件中的判決，并將案件移回，指令其因缺乏管轄權(quán)而予以駁回。

特此裁定。

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