按語：國際關系中的任何一次重大突破性行動，事發時都會有針鋒相對的激烈爭議。但隨著時間的流逝，相關行為的意義及其對于國家行為模式的影響會逐漸彰顯。美國對危地馬拉在任總統所采取的措施是如此，美國和以色列近期針對伊朗所展開的行動恐怕也是如此。以色列在1976年針對劫機恐怖分子所采取的恩德培行動，當時正是爭議甚大的一次行動。圍繞該行動的控訴被提交安理會后，安理會對此控訴的審議記錄值得我們認真研究。恩德培行動所產生的后續影響同樣值得我們回頭看。

一、恩德培行動

恩德培行動，是一次由以色列軍方和以色列特工部門摩薩德策劃，并在烏干達恩德培的國際機場實施的反劫機行動。

1976年6月27日，一架法國噴氣客機載客258名，從以色列飛往法國，中途在雅典停留。該機被恐怖分子劫持到烏干達的恩德培機場。劫機者釋放了非以色列籍乘客，扣留105人作為人質，要求以色列釋放在以色列、肯尼亞及其他地方逮捕的53名恐怖分子。

7月4日，以色列出動3架C-130運輸機，載100—200名突擊隊員，由F-4戰斗機護航，飛行4000公里抵達烏干達。以色列突擊隊員著陸1小時后開始行動，摧毀了停在機場上的米格飛機，打死恐怖分子7名，救出人質。這次襲擊中，以色列損失1名突擊隊員和3名人質。

這次行動從1976年7月3日夜持續到次日凌晨。

二、安理會對控訴以色列“侵略”議題的審議情況

本次行動發生后，非洲統一組織時任主席、毛里求斯總理等給安理會主席寫信，指控以色列對烏干達發動的“侵略”，并要求安理會召開會議對此進行討論。在此背景下，此問題被以“非洲統一組織現任主席就以色列對烏干達共和國發動的‘侵略行為’提出的控訴”為題，被列入了安理會的臨時議程中（議程號：S/Agenda/1939）。

安理會對此臨時議程的討論于1976年7月9日開始，對此控訴的討論從第1939次會議開始，一直持續到1976年7月14日的第1943次會議。有關此控訴討論的完整記錄，分別見：S/PV.1939，S/PV.1940，S/PV.1941，S/PV.1942，S/PV.1943。參與此控訴討論的國家除了15個安理會理事國外，根據國家來信，安理會主席還邀請了德意志聯邦共和國、幾內亞、以色列、肯尼亞、毛里塔尼亞、毛里求斯、卡塔爾、烏干達、喀麥隆、索馬里、南斯拉夫、印度等國的代表參加討論。這些被邀請的國家沒有表決權。

當時的安理會10個非常任理事國是：貝寧、圭亞那、日本、阿拉伯利比亞共和國、巴基斯坦、巴拿馬、羅馬尼亞、瑞典、坦桑尼亞和意大利、意大利代表擔任安理會輪值主席。

在討論中，主要有三種立場和觀點：

第一種立場和觀點主要是非洲國家和阿拉伯國家等。這些國家一致指控以色列，認為以色列的行為構成了對烏干達主權的侵犯，要求安理會通過譴責以色列的決議。在貝寧、阿拉伯利比亞共和國和坦桑尼亞聯合共和國聯合起草的安理會決議草案中，主文主要包括兩點：第一，譴責以色列悍然破壞烏干達的主權和領土完整；第二，要求以色列滿足烏干達政府的正當要求，全部賠償對烏干達造成的損失和破壞（S/12139）。

第二種立場和觀點是以色列的。以色列強調，烏干達深度參與了本次劫機行動，從頭到尾都有勾結。以色列認為，自己的行動在本質上并不是沒有先例的，國際法中已有相當詳細的規定。國際法和先例是完全有利于以色列的。以色列還強調，在法令典籍中的法律并不是人類唯一的法律。另外還有一種道德律。根據這個地球上的道德標準，以色列完全有權做出它所做的事。實際上，它也有義務這樣做。鳥干達違反了國際法的一個基本原則，沒有保護在它領土上的外國國民。此外，它的行為也是公然違反一九七○年在海牙簽署的《取締非法劫持飛機公約》。這項《公約》以色列和烏干達都批準了。

第三種立場是英國、美國等的。英國指出，烏干達和以色列代表所作的解釋有著顯芽的差別。但是從這一切很清楚地表現出一個事實，那就是必須避免這種情況的再度出現，就是說盡管我們中間許多人都相信每一個國家都有責任去尊重所有其他國家的主權和領土完整，一國政府卻仍舊為情勢所道，必須在一國的領土中采取片面行動以保證它公民的安全。我國代表團認為，安全理事會現在應當將它的注意力集中到問題的這一部分上，即注意避免類似事件的再度發生，而不去追究恩德培發生事件的是非。劫持問題是一個與我們大家都有關系的國際問題。如果安全理事會在審議恩德培發生的事的同時不去考慮如何對付劫持的話，在我國是一件不可置信的事。我們不能只看事情的一半；必須應付整個問題。瑞典代表在發言中認為，全世界必須對恐怖主義者的行動進行有效的反擊，并采取一切可能的保護措施。烏干達的所作所為顯然不符合相應要求。在此背景下，以色列的行動雖然有違憲章的嚴格規定，但卻不能參與在此種情形下對其加以譴責。

也正是基于此種立場，美國和英國聯合提出了另一份決議草案（S/12138），在該決議草案中，主文共包括四項內容：譴責劫持飛機和所有其他威脅乘客和機員生命和國際民航安全的行為，并要求所有國家采取各種必要措施以防止和懲處此種恐怖主義行為；痛惜由于劫持法國飛機所造成的人命的悲慘喪失；重申必須依照聯合國憲章和國際法尊重所有國家的主權和領土完整；責成國際社會以最高度的優先來審議進一步采取何種方法以確保國際民航的安全和可靠。

在看到存在前述明顯分歧立場的背景下，在辯論結束后，在即將進入對決議草案進行投票表決環節之前，坦桑尼亞代表認為，考慮到在辯論中所表現出來的對抗行為，考慮到似乎有人對非洲的正當控訴完全置之不理，至少也決心含糊敷衍了事，在這些情況下不適宜堅持把其決議草案付諸表決。

而對英美聯合決議草案的表決結果是：6票贊成（法國、意大利、日本、瑞典、英國和美國）、2票棄權（巴拿馬、羅馬尼亞），0票反對。貝寧、中國、圭亞那、阿拉伯利比亞共和國、巴基斯坦、蘇聯、坦桑尼亞聯合共和國沒有參加表決。

在表決之后，坦桑尼亞解釋了其不參加表決的原因：

采取我們的中華人民共和國的同事長期以來所采取的不參加表決的立場，我們這樣做是因為我們覺得我國代表團如果表示棄權或投票反對這項決議草案都是不妥當的，那樣做，也就是表達了我們對于決議草案的是非曲直的看法，我們不認為現在是我們表示態度的時候，目前的情況也不容許我們這樣做。

最后，這項決議草案的絕大部分我們認為是無可反對的，我們認為如果沒有恰當地仔細審查這項決議草案就表示我們的立場，這對我們來說，是不公平的。最后一點：我不贊成我們的聯合王國和美國同事所表示的認為這項決議草案是一項均衡的草案的看法。

三、恩德培行動的后續影響

影響一：1980年的伊朗大使館事件，美軍試圖效仿恩德培突襲模式展開救援，卻因計劃不周、內部協調混亂，最終未能救出任何人質便倉促撤退，期間損失1架C-130運輸機與8架直升機，8名士兵甚至未能與敵人正面接觸便不幸陣亡。鷹爪行動（Operation Eagle Claw）是1980年4月24日美國為解救伊朗人質危機中被扣押的53名人質而實施的軍事行動。行動最終因裝備故障與突發事故失敗，并促使美軍成立特種作戰司令部及第160特種作戰航空團。

1979年11月，伊朗學生占領美國駐德黑蘭使館劫持人質，要求引渡前國王巴列維。談判失敗后，美軍計劃由C-130運輸機與RH-53D直升機協同突襲使館。行動中八架直升機因沙塵暴與機械故障僅剩五架可用，撤離時發生機群碰撞導致8人死亡，任務被迫終止。

影響二：美國對藏匿在巴基斯坦境內的本?拉登所采取的定點清除行動。2011年5月1日，在沒有征得巴基斯坦同意的情形下，美國海軍海豹突擊隊第六分隊執行了此任務，在本?拉登藏匿的地點執行了定點清除行動，擊斃了本?拉登，并將其尸體帶到地中海沉沒。

影響三：我國《反恐法》的相關規定。《中華人民共和反恐怖主義法》第71條第2款規定，“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊派員出境執行反恐怖主義任務，由中央軍事委員會批準。”本規定顯著地不同于第1款規定中有關公安部門、安全部門派員出境執行反恐任務需要與相關國家達成協議的要求。