一場持續(xù)十余年的土地出讓糾紛，在2025年出現(xiàn)意外的轉(zhuǎn)折：當(dāng)年以出讓方身份簽訂合同的河北省遵化市政府，如今以原告身份向法院提起民事訴訟，請求判決其當(dāng)年簽訂的土地出讓合同無效。

這并非一起普通的民商事糾紛。在國家土地督察機構(gòu)指出問題，并要求整改后，遵化市政府未主動啟動行政程序收回土地，而在唐山市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)指出其整改不到位后，轉(zhuǎn)而以民事案件原告的身份踏入法庭。

法律界人士指出，此舉實則是將本應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān)的糾錯責(zé)任，轉(zhuǎn)移至司法系統(tǒng)的一場“訴訟策略”。

政府明知違規(guī)，仍出讓土地

房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的時期，遵化市為落實河北省政府“三年大變樣”的城市更新要求，大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，試圖通過土地出讓籌集資金。2005年底，遵化市政府啟動了鎮(zhèn)海東街舊城改造工程，改造范圍包含東關(guān)村、東壩村。在此背景下，根據(jù)市政府會議紀(jì)要，涉案地塊被推入了出讓程序。

案涉土地的鳥瞰圖

據(jù)卷宗材料，2006年12月，經(jīng)河北省政府批準(zhǔn)，遵化市將遵化鎮(zhèn)原東壩村和東關(guān)村共300畝集體土地征收為國有建設(shè)用地。因當(dāng)?shù)夭糠址课菸赐瓿刹疬w，遵化市政府只批準(zhǔn)將其中215.91畝土地按商業(yè)、住宅用途出讓。

2008年5月16日，遵化市政府批準(zhǔn)了原遵化市國土資源局（自然資源和規(guī)劃局的前身）關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓方案的請示，決定按商業(yè)、住宅用途掛牌出讓。隨后通過“定向招拍掛”，北京東方依水源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱依水源公司）取得了該地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)。

拍賣之后，因道路拓寬占地2.5畝，實際出讓面積調(diào)整為213.41畝。

遵化市城市總體規(guī)劃（2003年-2020年）的部分截圖，箭頭所指紅框就是所涉土地的規(guī)劃部分

然而，根據(jù)2005年8月的《遵化市城市總體規(guī)劃（2003-2020）》用地布局規(guī)劃圖，該地塊中僅有71.94畝規(guī)劃為商業(yè)和住宅用地，其余141.47畝的規(guī)劃用途實為綠地和公共服務(wù)設(shè)施用地。這意味著，政府在出讓時已明確知悉土地用途與法定規(guī)劃嚴(yán)重不符。

2008年8月，原遵化市國土資源局與依水源公司就其中123.84畝土地簽訂了一份《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》；2011年1月24日又就另外43.42畝土地簽訂了另一份出讓合同。

遵化市政府將上述土地分割為四塊，與依水源公司簽訂的兩份出讓合同并未覆蓋全部拍賣土地。分割后，政府為該公司辦理了《國有建設(shè)用地使用權(quán)證》。至此，上述地塊均未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

在卷宗中顯示，依水源公司分期付款，并違規(guī)分批取得了四個地塊的國有土地使用權(quán)證。其中一塊46.15畝土地，還經(jīng)歷了兩次分割辦證。

2010年12月，遵化市城鄉(xiāng)規(guī)劃局違規(guī)為一期項目發(fā)放了建設(shè)工程規(guī)劃許可證；2014年7月，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局又違規(guī)為其頒發(fā)了建筑工程施工許可證。

到2025年訴訟發(fā)生時，全部地塊均已取得土地使用權(quán)證，且部分地塊已進行開發(fā)。

唯一競買人中標(biāo)

土地公開拍賣前，沒有證據(jù)顯示其他相關(guān)單位對土地用途及性質(zhì)進行復(fù)核檢查，拍賣便照此進行。

卷宗證據(jù)顯示，在上述土地拍賣結(jié)束前，政府與企業(yè)已簽署了一份土地項目合作協(xié)議。遵化市政府會議紀(jì)要顯示，2008年3月18日，遵化市通過廣播電視臺發(fā)布土地使用權(quán)掛牌出讓公告。競買報名時間為3月18日至5月8日17時，并要求繳納5000萬元履約保證金。報價期限為5月9日至21日，截止時間為21日上午10時。2008年4月28日，遵化市土地收購儲備中心與依水源公司簽訂了《遵化市東沙河區(qū)河段西岸200畝土地開發(fā)項目協(xié)議》。協(xié)議約定以每畝75萬元的價格出讓上述土地，用于開發(fā)建設(shè)，政府負(fù)責(zé)土地征收拆遷補償安置及辦理國有土地出讓手續(xù)等，5000萬元作為土地收儲成本。

但在卷宗中，該協(xié)議涉及地塊與掛牌出讓地塊范圍基本一致。

依水源公司辯稱，《遵化市東沙河區(qū)河段西岸200畝土地開發(fā)項目協(xié)議》是一個框架協(xié)議，僅僅是內(nèi)部追責(zé)程序的一個參考文件。該公司與遵化市政府雙方在2008年4月8日簽訂過一個借款轉(zhuǎn)保證金的協(xié)議。協(xié)議約定公開出讓時，依水源公司取得土地使用權(quán)，前期遵化市政府向依水源公司借款5000萬元轉(zhuǎn)為保證金。

2008年5月21日，遵化市國土資源局、市土地收儲中心共同組織該宗國有建設(shè)用地使用權(quán)的掛牌出讓。上午10時30分，依水源公司作為唯一競買人報價。此舉超出了掛牌出讓設(shè)定的報價時間，但令人費解的是，依水源公司最終依然獲得了該土地使用權(quán)。

該案卷宗及多個政府文件均顯示，該宗地的出讓存在“定向招拍掛”問題。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)介入后，遵化市政府曾召開專題會議并出臺《遵化市土地管理委員會議事規(guī)則》，“對今后國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓進一步規(guī)范”。

艱難的“整改”

上述土地拍賣之后，政府違規(guī)出讓土地的問題在數(shù)年后暴露。

2014年9月，國家土地督察北京局在接到群眾信訪后，經(jīng)兩次實地核查，于當(dāng)年12月向河北省政府發(fā)函，明確指出該地塊出讓存在嚴(yán)重問題。

問題可歸結(jié)為“六大類”，包括違規(guī)批準(zhǔn)出讓、設(shè)置競買人限制、簽訂出讓合同、批準(zhǔn)緩交出讓金、違規(guī)分割登記發(fā)證、處置閑置土地不到位，以及違規(guī)發(fā)放規(guī)劃許可和施工許可等。

國家土地督察北京局在函中強調(diào)，遵化市政府將綠化和公共服務(wù)設(shè)施用地違規(guī)出讓用于商業(yè)、住宅開發(fā)，“為企業(yè)牟取非法利益，嚴(yán)重侵害了公共利益”，要求河北省政府按照“既處理事又處理人”的原則，逐項查處整改并追究責(zé)任。

2015年12月24日，遵化市政府向國家土地督察北京局匯報，并召開專題會議。2016年1月8日，遵化市政府在“整改進展情況的報告”中表示“正視問題，積極進行整改”，并逐條列出整改措施和落實情況。

然而，遵化市政府的“整改進展情況的報告”會議紀(jì)要顯示，時任遵化市委書記、市長、市政府分管副市長等主要領(lǐng)導(dǎo)因其他問題正在接受司法處理。最終，經(jīng)遵化市政府研究，在2015年7月22日分別對當(dāng)時住建、國土部門的三名具體經(jīng)辦人員進行了誡勉談話。但該整改報告中并未推進收回土地的行政糾錯。

2023年1月，唐山市紀(jì)委監(jiān)委向遵化市委、市政府發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察建議。該建議稱2016年1月，遵化市政府向唐山市政府呈報“關(guān)于國家土地督察北京局督辦函整改情況報告”提出整改意見，目前未整改到位。建議遵化市政府“提高政治站位、履行主體責(zé)任，逐項審查，對相關(guān)責(zé)任人員進行嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)”；并要求限期反饋。

2023年6月30日，遵化市政府召開市長辦公會議，聽取關(guān)于上級交辦違規(guī)出讓土地等問題整改工作專班的匯報。會議指出，對于國家土地督察北京局交辦的違規(guī)出讓土地問題，必須依法依規(guī)整改到位；會議議定市政府依法依規(guī)收回相關(guān)土地使用權(quán)，在規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件并符合土地出讓條件的情況下，通過公開招拍掛形式進行公開出讓。

時至今日，相關(guān)行政決定始終未正式作出。

國家土地督察等相關(guān)部門介入后，已經(jīng)停工的違規(guī)土地建筑現(xiàn)場。

從違法行政到民事起訴

面對持續(xù)行政及紀(jì)監(jiān)壓力，遵化市政府并未啟動實際的行政程序收回或撤銷當(dāng)年的違法行為，而是選擇了一條非常規(guī)路徑。

2025年，遵化市自然資源和規(guī)劃局（下稱自規(guī)局）作為原告，將依水源公司訴至法院，請求判決2008年及2011年簽訂的兩份《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》無效，庭審中追加請求判定政府與企業(yè)簽訂的《國有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》無效。

自規(guī)局的核心訴訟理由是，土地出讓行為違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的強制性規(guī)定、存在串通投標(biāo)行為以及土地出讓流程存在重大問題（過拍賣報價時間點報價等），合同應(yīng)自始無效。

依水源公司在訴訟中辯稱，其通過正規(guī)招拍掛程序合法取得土地，并基于對政府行為的信賴投入了巨額資金，且項目“五證齊全”。該公司認(rèn)為，出讓問題責(zé)任完全在政府一方，政府長期未予糾正，企業(yè)并無過錯。

依水源公司辯稱，“遵化市政府在2010年至2011年出具的所有地塊規(guī)劃均不到位，所有出讓土地均是先出讓后進行規(guī)劃性調(diào)整，全部系遵化市政府的原因，和被告（依水源公司）沒有任何關(guān)系”。

卷宗顯示，在遵化市2011年啟動《遵化市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2013-2030年）》中擬將“213.41畝已出讓土地中，實際出讓用途與法定規(guī)劃不符的部分”進行調(diào)整，“最終設(shè)計單位和有關(guān)專家認(rèn)為該區(qū)域內(nèi)的綠化及公共服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)予以保留”。因此，即便在《遵化市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2013-2030年）》中，上述土地也未調(diào)整為商業(yè)、住宅用地。

“為維護國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛市場秩序、保護國家利益和社會公共利益不受損害，提起訴訟，要求判定土地出讓合同無效”“并要求確認(rèn)2008年5月21日簽訂的《國有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》無效”，自規(guī)局在庭審中稱。自規(guī)局主張，違法行為自始無效，不因時間推移而合法，必須糾正以維護規(guī)劃嚴(yán)肅性和公共利益。

法院認(rèn)為，企業(yè)在明知政府尚未取得規(guī)劃條件的情況下，仍積極參與競買，該行為已構(gòu)成違法。涉案土地的掛牌出讓及企業(yè)的競買行為，均違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的強制性規(guī)定。一審法院對企業(yè)提出的相關(guān)答辯意見未予采納，判決其競得該宗國有建設(shè)用地使用權(quán)的行為無效。

2025年6月，遵化市法院一審判決支持了自規(guī)局的訴訟請求，認(rèn)定相關(guān)土地出讓合同無效。依水源公司不服判決，隨即提起上訴。

2026年1月13日，唐山市中院作出二審裁定，指出一審判決“適用法律錯誤”，據(jù)此撤銷原判，將案件發(fā)回遵化市法院重新審理。盡管二審裁定未詳盡闡述理由，但法律界人士將這一結(jié)果解讀為司法系統(tǒng)對地方政府試圖通過民事訴訟轉(zhuǎn)移行政問責(zé)的“訴訟策略”所持的審慎態(tài)度。

截至目前，該案的重新審理程序尚未啟動。

被轉(zhuǎn)嫁的行政責(zé)任

案件背后，是地方政府在土地政策執(zhí)行中長達(dá)十余年的違法操作。相關(guān)法學(xué)專家指出，此案反映出基層治理中的一個現(xiàn)象：當(dāng)行政行為出現(xiàn)違法時，行政機關(guān)有時會繞過法定的行政自我糾錯程序，轉(zhuǎn)而通過司法訴訟來處理歷史遺留問題。

一位法律界人士告訴新黃河記者，政府既是當(dāng)年的違規(guī)出讓方，如今又以原告身份提起民事合同無效之訴，將規(guī)劃違法的行政責(zé)任轉(zhuǎn)化為合同效力爭議，“這被視為一種以司法裁判替代行政責(zé)任的做法，可能規(guī)避相關(guān)的行政問責(zé)。”

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，未依法確定規(guī)劃條件的地塊不得出讓，且規(guī)劃條件應(yīng)作為出讓合同組成部分。該法也賦予了行政機關(guān)對自身違法行為的直接撤銷權(quán)。有法學(xué)專家分析，政府本可在自查后主動撤銷違法出讓行為，但為了規(guī)避責(zé)任而通過民事訴訟解決問題。政府則可能將問題引向“合同雙方均違法”的定性，從而減輕或回避行政責(zé)任。

上述法學(xué)專家強調(diào)，“違法行為必須糾正，但糾錯的方式和成本承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)符合法治精神和公平原則。”此案發(fā)回重審，也為在維護規(guī)劃嚴(yán)肅性與保護企業(yè)合法信賴?yán)嬷g尋求更公正的平衡提供了空間。

來源：新黃河

編輯：劉倩

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