公共采購合作中的創新實踐：以美國為例

本文探討美國公共采購伙伴關系的創新實踐，指出其是 21 世紀治理的新范式，因政府難以單靠自身提供公共服務、應對復雜問題，需政企及非盈利部門協同合作。文章界定了該伙伴關系的內涵與特征，分析了采購人力危機、采購官角色轉變、IT 采購需求等六大推動其發展的核心趨勢。以佛羅里達州兩個案例展開實證分析：交通局采用 “談判邀請” 模式采購交通信息系統，奧蘭多家庭服務機構以 “主導機構” 模式開展兒童福利服務合作，二者均體現了伙伴關系在風險共擔、信任協作上的優勢。研究表明該模式為公共采購提供新路徑，但其實施要求采購從業者突破傳統，具備更高自主裁量能力。

1.引言

公共采購并非發生在社會真空中。社會、經濟和政治趨勢在很大程度上定義了公共采購發生的環境。在過去的70多年里，美國（US）在社會、經濟和政治思維上的演變變化，極大地改變了政府運作的方式，進而也改變了公共采購的執行方式。“公共采購伙伴關系”似乎是在所謂“21世紀治理”中下一個演進步驟。這個新的范式可以被視為直接政府方法與市場的結合體。

從20世紀30年代開始，美國政府被視為解決大多數社會問題的答案，尤其是市場失靈問題。政府規模與社會需要解決的社會問題的數量成正比增長。政府主要通過公共雇員提供大部分活動。因此，公共采購的主要任務是獲取商品、物資和設備，以便公共雇員能夠成功履行他們的職責。

在20世紀70年代末和80年代，在許多人心中，政府開始被視為問題，而不是解決方案。英國首相瑪格麗特·撒切爾和美國總統羅納德·里根成為了這一觀點的倡導者。隨著蘇聯的崩潰和資本主義在全球范圍內對社會主義的“勝利”，人們對市場重拾信心。私有化、外包、公私競爭、代金券以及其他工具（薩洛蒙，2002年）開始在美國出現，這些措施構成了一個“重塑的、具有企業家精神的政府”（奧斯本和蓋布勒，1992年）。這種新方法基于這樣一種信念：即可以利用競爭和市場力量來服務于公共利益。隨著這種新的社會、經濟和政治思維的出現，公共采購的使命也隨之發生了變化。公共采購的職責轉變為：通過獨立承包商來促進核心政府服務的提供。

20世紀90年代商業領域的過度行為（例如世通公司和安然公司事件）引發了美國公民對他們新建立起來的對競爭和市場力量的信任的質疑。這種重新評估又引發了新一輪的社會、經濟和政治層面的反思，并且讓人痛苦地意識到：如果政府不是解決問題的辦法，市場也不是解決辦法，那么什么才是解決之道呢？進入21世紀，美國開始出現一種新的模式。在這種新模式下，公共采購被鼓勵摒棄傳統的運營方式，轉而采用更多的“關系型合同”模式（勞瑟，2003a；韋爾奇，2003）。據說，長期以來對采購流程的關注應該轉向更注重采購目標（凱爾曼，2004）。

這種新范式有諸多名稱：協作、網絡、戰略聯盟、伙伴關系等等（阿格拉諾夫，2003年；格里本等人，2001年；薩拉蒙，2002年；貝利和庫尼，2000年）。然而，網絡治理的概念（戈德史密斯和埃格斯，2004年）可以說最能抓住這一新范式的本質。這些術語及其所代表的概念的共同之處在于，它們都在尋求政府與市場之間的中間地帶。這一新范式基于這樣一種信念：世界已變得過于復雜、相互依存度太高且充滿太多風險，政府不能僅僅依靠市場或自身來提供核心公共服務和解決社會問題。用哥本哈根中心的話來說（謝斯泰德，2003年，第89頁），無論是公共部門還是私營部門，沒有任何單一的行為體擁有解決復雜多樣問題所需的全面知識、全局視野、信息或資源。

新范式認為，21世紀有效的治理需要政府、企業和非營利（或第三）部門之間開展非競爭性的合作互動，這種互動旨在整合并利用這三個部門的集體力量和專業知識（例如，薩拉蒙，2002年；格里本等人，2001年）。將非營利（第三）部門納入新范式，意味著把基于相似假設的“公民社會”和“社會資本”思想流派融入其中（例如，馬丁，2005年；羅賓遜，1997年）。

本文試圖通過公共采購合作的方式，豐富關于公共、私營和非營利部門如何合作的認知。首先，我們詳細討論了公共采購合作的特點，并將其與傳統政府采購和合同方式進行了對比。其次，我們認為，隨著公共采購和合同變得越來越復雜和風險增加，合作變得越來越必要。這里的因果關系是雙向的，復雜性產生風險，風險又產生復雜性。第三，我們提出，目前公共采購和合同中的高度復雜性和風險已經改變了公共和私營部門之間的互動方式。我們認為，建立在公共和私營部門之間伙伴關系基礎上的方法可能是唯一可行的解決方案。最后，我們提供了兩個案例，展示了佛羅里達州政府如何利用公共采購合作來推進其組織目標，同時大膽地應對復雜性和風險問題。

2.公共采購合作伙伴關系的定義

目前沒有普遍認可的“公共采購合作伙伴關系”的定義。一般來說，跨部門（公共和私營）合作伙伴關系的定義并不容易確定；而且即使存在，它們在不同地區之間差異很大，特別是在跨越國際邊界時。盡管如此，仍有必要嘗試對這一術語進行定義。

格里本等人（2001）對“伙伴關系”一詞給出了一個有用的定義，該定義既足夠寬泛，又足夠精準，既能提供背景信息，又能確保清晰度，因此可作為公共采購伙伴關系的定義：

來自公共部門、商業界和民間團體（非營利組織）等不同群體組合而成的個人和組織，他們建立自愿、互利、創新的合作關系，通過整合自身資源和能力來實現共同的社會目標（第8頁）。

該定義顯然表明，這與過去公共采購和合同中典型的、更為傳統的買方/賣方“獨立交易”關系有所不同。這種關系的變化帶來了諸多影響。例如，在傳統的公共采購和合同關系中，政府試圖通過將盡可能多的履約失敗風險轉移給承包商來應對復雜性。然而，在伙伴關系中，各方應共同承擔風險并分享收益。公共采購伙伴關系改變了風險的性質、風險評估及風險管理的模式。在應對復雜性以及明確伙伴關系內部的角色與職責分配時，必須清晰識別并管理所有合作伙伴面臨的風險。在此新型伙伴關系中，合作伙伴之間的信任及其評估已成為風險評估與風險管理不可或缺的組成部分。

在評論信任對于管理公私部門關系中的復雜性和風險的重要性時，澳大利亞國民銀行的劉易斯（未注明日期）指出，公共采購伙伴關系不能僅靠書面協議來體現。一份涵蓋所有方面和突發情況的詳細合同，其內涵無法僅用合同條款來概括。因此，公共采購伙伴關系“必須建立在信任的基礎上，就像所有成功的伙伴關系一樣”（劉易斯，未注明日期，第2頁）。在公共采購伙伴關系中，信任所發揮的作用，恰如政府中的權威和市場中的價格；它是推動行動的潤滑劑。

3.公共采購伙伴關系的性質

與更傳統的采購和合同關系相比，公共采購伙伴關系的形成和運作方式有所不同。公共采購伙伴關系的一些主要顯著特點包括：

·認識到通過傳統方式無法實現采購的目標或結果（NAPA，2003）。

·對于如何最好地實現采購的目標或結果存在更高的不確定性（Lawther，2003a）。

·風險程度更高（Hardcastle和Boothroyd，2003）。

·公共和私營部門角色發生了顯著變化，包括責任共享，并認識到合作伙伴必須平等對待對方（DeBlasio等，1999；Agranoff，2003）。

這些公共采購合作伙伴關系的特征為公共采購專業人士帶來了傳統采購中不存在的管理和實施挑戰。

4.促進公共采購合作趨勢

近年來，美國幾個主要趨勢相結合，既促進了人們對公共采購合作的興趣增加，也促進了其實際應用的增多。這些主要趨勢包括：

1.政府采購人員短缺危機

2.采購官員角色的轉變

3.信息技術（IT）和知識創造合同

4.競爭性的合同談判

5.風險管理

6.長期合同的行政管理

4.1 政府采購人員短缺危機

20世紀90年代可能被載入史冊，成為裁員減員的時代。在奧斯本和蓋布勒（1992年）告誡政府“導航而非劃船”之后，美國聯邦、州和地方政府機構紛紛競相看誰能夠裁員減員最多、最快。裁員減員對公共采購人員，尤其是聯邦采購人員的影響尤為嚴重（馬丁，2002年）。例如，在1990年至2001年期間，美國國防部采購人員減少了一半以上（美國政府問責局，2003年）。

盡管公共采購領域開始從縮減規模的經歷中恢復過來，但它面臨著下一場人力危機：即將到來的人才流失（美國政府問責局，2003年）。關于2005年后美國聯邦采購工作隊伍中符合退休條件的比例，各種估計從22%的低點到50%的高點不等（馬丁，2002年；甘斯勒，2002年；美國進步政策研究所，2001年）。隨著這些專家離開，許多聯邦部門和機構的機構記憶也隨之消失。未來的公共采購工作隊伍將規模更小，必須“更聰明地工作而不是更辛苦地工作”，“用更少做更多”，以彌補其規模縮小和專業知識減少的不足。公共采購伙伴關系是應對采購工作隊伍危機的一種方式。通過與發展承包商的伙伴關系，政府可以通過與他人分擔部分工作責任而更有效率地工作。這樣，政府可以利用商業和非營利（第三）部門的專長和經驗。

4.2.公共采購官員角色的變化

與此同時，公共采購人員數量在減少，卻要承擔更多的工作，且資源有限；工作的本質也在發生變化。簡單來說，公共采購官員的工作已經不再是以前的樣子了。正如Kelman（2004，第48頁）如此貼切地指出：“我們這些采購人員被教導相信自己的工作是作為項目管理人員和承包商的警察力量——對于一些人來說，因為總是說“不”而變得不受歡迎，這成了他們的榮譽勛章。”如今，公共采購官員被鼓勵與項目管理人員和承包商合作，尋找創造性的方法來表達：是的！

除了工作性質的變化，公共采購官員還發現自己正在新的合同領域工作。服務、信息技術和知識創造是公共采購官員現在預期要采購的合同專業領域的三個主要例子。IT合同的增長可以說是最大的挑戰。

服務合同、信息技術和知識創造都需要專業的合同知識和技能。今天的公共采購工作人員應該掌握所有這些合同技能領域，以及其他領域，并且要以創新的方式進行操作。公共采購合作代表了一種機制，可以通過獲取外部專業知識和技能來協助這些合同工作（格里本等人，2001年）。

4.3.簽訂信息技術合同

鑒于采購IT服務常常定義不明確且性質高度復雜，在成本上升、延誤以及最終產品不符合預期等方面存在很高的風險。從一開始，公共采購官員在處理IT采購時就會面臨幾個障礙。技術的快速變化意味著在項目開始時適用的軟件可能到項目結束時就不相關了。由于這些變化，確定適當的設計標準、系統需求和驗收標準可能是非常困難的。

同時，技術變革增加了在實現政府目標和采購目標方面的創新和創造力。這種創新必須被負責做出采購決策的政府人員所理解。危險在于，在過程中，機構人員可能會意識到軟件的不同能力，并希望進行提高價格超出原始合同成本的改變。這些用戶需求的變化是項目延誤和成本超支的主要原因（Brown，2001）。

4.4 競爭性合同談判

公共采購伙伴關系的一個關鍵方面是，各方需心照不宣地認識到，合作伙伴的選擇以及伙伴關系的具體界限必須經過協商確定。從規范流程轉向共同商定目標或成果，這就需要采用全新且不同的公共采購方式。傳統的公共采購（例如正式的密封投標）假定所采購的是標準化、統一的物資、材料和設備，并且側重于將合同授予出價最低的投標者，但這種方式往往無法取得最理想的結果。因此，需要有其他替代方法，允許在合同授予前和授予后進行協商。在采購諸如信息技術或知識創造等復雜服務時，由于無法制定詳細的合同規格，這意味著合同授予決策必須在綜合考慮成本和其他因素的基礎上做出。

一種這樣的替代方法是使用招標書（RFP）。采用RFP方法時，公共采購官員面臨著選擇“正確”合作伙伴的艱巨任務，即選擇能夠提供最佳服務的合作伙伴。選擇正確的合作伙伴面臨著眾多挑戰，因為：

·私營企業在前沿技術方面擁有更專業的知識。

·為實現招標書中明確的目標或成果，可能存在一系列潛在的方法，其中一些可能涉及未經驗證的技術（勞瑟，2003b）。

·對于以往應用的技術如何進行“定制”以滿足機構的需求，往往缺乏清晰的認識。

·一些私營供應商可能并不完全清楚如何最好地提供所要求的服務，但仍會對招標書做出回應，希望能在工作中學習。

雖然RFP（招標書）程序是朝著正確方向邁出的重要一步，但它也存在局限性。理解和確定某些采購需求所固有的復雜性意味著RFP方法并不總是提供足夠的靈活性，以允許公共采購官員有效地與私營部門組織合作。需要額外的方法，為公共采購官員提供更多的靈活性和自主權。

4.5.風險管理

風險評估在公共采購合作中變得更重要、更困難。風險發生在任何決策的結果或后果被判斷為具有一定的不確定性時（博斯羅伊德和艾米特，1996年）。所有導致實現預期目標或結果的決策或決策組都有不同程度的不確定性和相應的風險。因此，風險是一個可以從低到高進行測量的概念。在處理尖端服務、最先進的IT或知識生成的新興世界時，使用傳統方法評估風險是很困難的。那么，參與公共采購合作的政府如何評估這些項目的風險呢？答案似乎是將傳統的風險評估和風險管理方法與對“信任”作為一種調節變量的新認識相結合。合作伙伴能否相互信任，做好事情，并在合作中維護最佳利益？

在公共采購合作的情況下，將風險分為三個一般類別是有用的：

1.實現合作伙伴目標相關的風險（例如，提供服務的成果）；

2.實現職能或項目目標相關的風險（例如，提供某項服務）；

3.提供服務過程中相關的風險（例如，成本、完成里程碑）（愛德華茲和鮑恩，2003）。

如圖1所示，當公共采購伙伴關系的項目目標可以用有形產品來概念化時（見下圖Q2），并且清楚如何提供服務或產品，那么流程風險和目標風險就較低。相反，例如在采購高度復雜的系統時，由于流程的確定性較低，而且合作伙伴并不完全確定如何評判最終產品的有效性，那么流程風險和目標風險都較高（Q4）。下面討論的iFlorida案例就是Q3的一個例子，因為目標很明確——創建一個包含旅游信息的網站——但創建該網站的過程卻具有高度的不確定性。

圖1.流程與目標風險等級

最后，歸類為Q1的項目存在于合作伙伴關系和過程目標不確定的情況下，但在確定項目之前，各方就確定項目前的具體步驟已達成共識。

項目的性質決定了必須管理和控制的風險的數量和類型。在傳統的合同關系（Q2）中，風險盡可能轉移到私人承包商，因此公共部門不需要管理這些風險。當風險水平顯著提高時，所有合作伙伴必須共同分擔風險，并通力合作以解決任何突發問題，無論是澄清合作目標，還是為服務/產品交付流程增添確定性。

4.6.長期合同

許多公共采購合作關系涉及長期合作。這些長期合作關系需要簽訂長期合同。長期合同（其中一些合同期限可達10年、15年甚至30年）給公共采購整體帶來了新的挑戰，尤其對合同管理而言更是如此。

大多數政府合同關系本質上是短期的，起止時間明確界定。而在公共采購合作伙伴關系中，長期關系所提供的靈活性往往更具吸引力。為了發揮實效，合作伙伴關系需要建立更加靈活、動態且不斷發展的關系。為了實現合作伙伴關系和采購的目標或成果，通常需要減少對具體合同條款的拘泥，并在合同有效期內更加重視溝通、對話、協商和妥協。

鑒于許多合作伙伴關系具有長期性，私營部門合作伙伴可能更愿意指出公共部門合作伙伴未預見到的問題，并提出相應的解決辦法（Kelman，1990）。此外，如果預計為實現合作伙伴關系的目標或成果所需的具體活動在數量和類型上會隨時間變化，那么在預期建立長期關系的情況下，所有合作伙伴都會更愿意接受這種變化。

5.案例示例

本節介紹兩個案例，均來自佛羅里達州的政府部門。一個案例從公共部門合作伙伴的角度審視了一個公共采購合作項目；另一個則從私營部門合作伙伴的角度進行分析。這兩個案例是從作者所開發的多個案例中挑選出來的，因為它們展示了創建公共采購合作關系的創新方法，同時也解決了復雜性、風險和信任等問題。

5.1.案例一——佛羅里達州交通部：“談判邀請函（ITN）”

當“機構無法具體界定工作范圍”時，佛羅里達州的法律表明可以使用ITN方法。ITN方法的主要特點如下：

1.每個私營部門的提案都必須符合一般或功能性的規格；

2.評估標準必須在政府的公告中明確界定；

3.可以進行談判，以實現政府“最佳價值”。

在公共采購合作中采用ITN方法時，成本應作為次要考慮因素，政府和公共采購官員應更多地關注潛在私營部門合作伙伴的技術專長。在ITN方法下，服務范圍以及項目的全部成本應在合同授予之前進行談判。

在ITN流程下，允許兩種談判方法：單一談判或并行談判。對于單一談判方法，評估委員會對提出的私營部門合作伙伴進行評分和排名。然后政府與評分最高的提案者進行談判。如果達成協議，就準備合同。如果未能達成協議，則與評分第二高的提案者開始談判，依此類推，直到最終與某一位潛在私營部門合作伙伴達成協議。

采用并行談判方式時，會確定一份候選名單，但不對潛在的私營部門合作伙伴進行排名。然后，政府可以選擇修訂服務范圍。修訂后的服務范圍會重新分發給所有進入候選名單的投標方。隨后，會與候選名單上的所有投標方同時進行談判，以獲取各方的“最佳最終報價”（佛羅里達州運輸部，2000年）。

選擇單一方法還是并行方法取決于多種因素，包括：

?預計用于談判的時間長度，

?對入圍的潛在私營部門合作伙伴能否提供該服務的信心，

?政府對該服務復雜性及所涉風險的了解程度，

?《招標文件》（ITN）中概述的服務范圍在多大程度上指明了可實現的具體內容。

佛羅里達州交通部（FDOT）已利用ITN采購了先進旅客信息系統（ATIS）。這些服務采用基于信息技術的軟件系統。ATIS包含信息系統，可通過多種方式向出行公眾及時提供有關交通擁堵的信息。一個ATIS包含四個主要部分：

?所收集并向公眾傳遞的信息內容；

?信息收集流程與設備；

?數據收集或融合的軟硬件；

?信息傳播途徑（Hallenbeck，1998）。

與交通擁堵相關的數據可以從多個來源收集，包括警方事故報告（可通過廣播或網站獲取）、嵌入高速公路的感應線圈、向交通管理中心傳輸可視圖像的交通攝像頭、911中心、服務巡邏隊以及使用手機的出行者。這些數據會被轉換成易于理解的格式，例如語音信息，然后通過多種方式傳達給出行公眾，包括電話、公路咨詢廣播、設置在公路沿線的可變信息標志以及網站信息。這些信息包含有關事故、道路施工、惡劣天氣狀況以及其他導致延誤的原因。

1999年，佛羅里達州南部FDOT的公共管理者們選擇了并行談判的方式，以便選擇一家私營供應商來從各種來源收集和融合交通數據，并將其傳播給旅行者。公共機構已經收集了一些數據，并且有廣泛的計劃來收集更多。擬議的合作伙伴關系還將導致一種非常需要的區域性方法，以幫助減少交通擁堵。

已發布了一份意向征求書（ITN），提案提交截止日期為1999年6月24日。私人供應商將免費為本地來電者提供英語和西班牙語的電話咨詢服務（佛羅里達州運輸部，1999年）。2000年12月13日，智能路線服務公司簽署了合同，成為了私人合作伙伴。

單次談判的使用在佛羅里達州中部的“iFlorida”項目中得到了體現。2003年3月，美國聯邦公路管理局選擇了佛羅里達州來部署這個高度創新的項目。iFlorida的目標是為主要區域高速公路提供高度集成的交通擁堵信息系統，該系統利用多個數據源，包括佛羅里達州公路巡邏隊的交通事故報告和奧蘭多橙縣高速公路管理局管理的收費公路交通狀況。需要一家私營合作伙伴來構建基于軟件的條件系統，將所有數據源融合在一起，并將信息放置在一個供公眾訪問的網站上。

2003年9月9日發布了一份ITN文件。對七個響應的投標進行了評估，到2003年10月20日，形成了一份包含三個私營提案人的簡短名單。2003年12月8日和9日與Castle Rock Consultants（CRC）進行了談判。這些談判證明是成功的，合同于2004年1月12日簽訂。

談判達成了多個目標，進一步強化了公共部門和私營部門合作伙伴共同協作的必要性。公共部門合作伙伴強調了在2005年5月1日這一最終驗收截止日期前完成任務的重要性，并暗示CRC可能需要調整其測試計劃，以確保能按時完成最終任務。

解決問題的流程也是一個關鍵問題。在軟件開發和測試過程中，鼓勵CRC建立一個日志，記錄問題的發生和解決情況。同時，還要求CRC找出功能需求中難以實現的方面。如果事實證明滿足某項特定要求或解決某個問題難度太大或成本過高，且該要求或問題優先級較低，公共部門的管理人員可能會放棄這項要求。

在獲得南佛羅里達ATIS服務與上述討論的iFlorida條件合同之間存在著關鍵性的差異。

首先，1999年先進交通信息系統（ATIS）的部署還處于起步階段。并非所有收集數據所需的技術都已在其他地方得到應用。參與南佛羅里達ATIS項目投標的三家私營承包商都提出了不同的數據收集方法（勞瑟，2003b）。因此，與4年后參與iFlorida項目的同行相比，1999年公共管理者對尚未被驗證的方法信心不足。

其次，盡管私營承包商將提供軟件作為南佛羅里達數據融合與傳播過程的基礎，但人工操作員將通過網站、收音機和電話“收集”數據，并通過電話和網站發布這些信息。這種人工操作員的使用不需要像iFlorida項目那樣對軟件進行定制。

第三，南佛羅里達同時進行的談判會議對ATIS系統開發過程的關注遠不如對信息傳播的條件和方式的關注。從一次談判會議中收集到的信息被用于促使其他投標者做出承諾和改變其提供的內容。具體而言，發生了兩大變化：

1.運營時間已調整為每周7天，每天24小時；

2.增加了通過電視播報交通信息。

實際發生的變化在最后和“最佳出價”截止日期之前已經告知了提議者。1999年，全國范圍內只有少數ATIS系統。通過并行談判，評審員對服務交付過程有了更多了解，并對合同授予能最好滿足合作伙伴目標的公司的信心增強。

相比之下，五年后，對ATIS系統創建和部署的經驗大大增加。公共管理者已經更清晰地確定了服務范圍，并且沒有期望需要進行變化。此外，合同授予了一家公司，該公司在15個其他州展示了類似的成功部署。因此，公共管理者對服務能夠如承諾的那樣提供感到更加自信。

案例示例說明了為達成ATIS相關目標進行談判的必要性。在兩個案例中，由于基于IT的系統提供了一種之前不可用的新服務，公私合作伙伴對如何構建系統都感到不確定。只有通過高度依賴合作和信任的過程，才能實現合作伙伴的目標。

5.2.案例二——奧蘭多都會區家庭服務項目：“牽頭機構模式”

在公共服務領域，外包業務的發展趨勢與社區照護模式的推廣產生了交集。例如，佛羅里達州立法機構已規定采用外包模式，以此作為推動社區照護服務發展的一種手段。佛羅里達州立法機構還規定，社區照護服務需通過“牽頭機構”來落實。外包業務、社區照護模式和牽頭機構這三者相互作用，在佛羅里達州催生了一些頗具特色的公共采購合作模式。

社區護理是一種超越私有化和外包的理念，它為兒童和家庭提供全面整合的服務模式（Kurth等人，2003年）。許多州（例如亞利桑那州、伊利諾伊州、堪薩斯州）以及許多國家（例如法國、德國、瑞典、英國）都采用了與社區護理相結合的外包方式（Martin，2005年）。然而，在解決虐待和忽視兒童的福利服務問題方面，佛羅里達州脫穎而出。佛羅里達州立法機構規定，大多數兒童福利服務（包括寄養、收養、兒童保護服務等）應轉為合同和社區護理。

雖然轉向基于社區的照護模式可能對受虐待和被忽視的兒童有益，但這需要佛羅里達州兒童與家庭部（Florida DCF）本就規模縮減且工作過度的專業采購人員承擔大量額外工作。基于社區的非營利組織通常能提供優質的照護服務，但它們也存在以下問題：（1）規模較小，因此無法利用規模經濟的優勢；（2）缺乏行政管理和財務方面的專業知識。佛羅里達州兒童與家庭部的公共采購人員不得不與眾多規模小、財務知識匱乏的承包商打交道，這對基于社區的照護模式構成了真正的挑戰。政府機構如何在不增加公共采購人員過多額外工作負擔的情況下轉向基于社區的照護模式呢？佛羅里達州針對這一難題的解決方案是建立一個基于“牽頭機構”概念的公共采購合作伙伴關系。

牽頭機構模式借鑒自建筑和國防承包領域，在這些領域中，一個組織充當主承包商，一個或多個其他組織則作為分包商。然而，應用于人類服務領域的牽頭機構模式超越了主承包商和各類分包商這種簡單概念。牽頭機構模式不僅關注服務提供，還注重權力下放以及社區層面的協調與合作（卡默曼和卡恩，1998年，第33頁）。

在佛羅里達州的奧蘭治縣和奧西奧拉縣，指定的牽頭機構是大奧蘭多家庭服務中心（FSMO）。根據與佛羅里達州兒童與家庭部（DCF）達成的這項公共采購合作協議，FSMO擔任主承包商（見圖示）。通過與其他非營利組織簽訂分包合同的體系，FSMO專注于這兩個縣兒童福利系統的日常整體管理和行政工作，同時促進社區網絡建設與合作。非營利分包商合作伙伴卸下了部分管理和行政職責后，就有更多時間專注于服務提供方面的問題。

這次公共采購合作項目的凈結果是，佛羅里達州DCF（兒童和家庭服務部）免去了與多個合同的采購和管理相關的相當多的工作、時間和成本。相反，佛羅里達州DCF只與一個牽頭機構打交道。相反，牽頭機構在采取兒童福利服務的方法以及如何與他們的分包商和整個社區建立合作關系方面獲得了更大的自主權。

從牽頭機構的視角來看，這種公共采購合作項目是什么樣的？格雷格·庫爾特先生是FSMO的執行副總裁，負責在奧蘭治縣和奧西奧拉縣實施牽頭機構模式。庫爾特先生被問到了兩個問題。

首先，牽頭機構模式與簡單的行政服務組織（ASO）有何不同？庫爾特回答說，牽頭機構遠不止是一個ASO。“除了其行政和財務責任外，牽頭機構還是一個變革推動者”（庫爾特，2004）。庫爾特指出，牽頭機構不僅負責與分包商建立伙伴關系，還要與地方政府和商業界建立伙伴關系。“牽頭機構是一個社區變革推動者，其任務是吸引更多當地伙伴和資源來共同應對兒童福利問題。”

其次，私營部門機構如何評估在這種公共采購伙伴關系中成為牽頭機構的潛在風險？庫爾特指出，進行成為牽頭機構的傳統風險評估可能很困難，甚至不可能。根據庫爾特的說法，信任成為一個更重要的問題。“我認為這歸結為一個信任問題。你信任你與之開展業務的組織的領導層能做出正確的事情嗎？”（庫爾特，2004）。

FSMO的案例展示了如何通過將部分采購工作轉移到私營部門合作伙伴，利用公共采購合作來解決采購人員短缺危機以及采購官員角色轉變的問題。FSMO案例是“牽頭機構”方法應用的優秀例子，其中私營部門合作伙伴（在本例中為非營利組織）代表合作方與其他政府和私營部門組織進行交涉。

6.總結與結論

公共采購合作代表了一種新的方法，即美國政府如何履行其采購和合同管理職責。政府正在利用公共采購合作來提供核心公共服務、獲取服務、信息技術和知識創造，以及解決需要調動政府、商業和非營利（第三）部門集體力量的“棘手”社會問題。

在本文中，我們識別并探討了推動公共采購伙伴關系應用的六大主要趨勢。隨后，我們展示了兩個案例研究，以說明兩種特別值得關注的公共采購伙伴關系的應用情況。第一個案例涉及政府運用“談判邀請”機制，在獲取先進交通信息系統（ATIS）時借助私營企業的智慧和創造力。第二個案例則展示了政府如何與一家非營利性（第三部門）“牽頭機構”合作，共同解決兒童福利服務問題。

這里所展示的案例僅是作者收集的許多案例中的兩個，用以展示公共采購合作的可能性與潛力。然而，公共采購合作并非適合“膽小者”。公共采購合作將政府采購和承包行業帶出了他們的舒適區，并需要大量的個人判斷力。運用判斷力的能力并非所有政府以及所有政府采購體系都能平等共享的商品。

溫德爾·C·勞瑟（Wendell C.Lawthera），美國中佛羅里達大學公共行政系；勞倫斯·L·馬丁（Lawrence L.Martin），中佛羅里達大學社區伙伴關系中心（COHPA）。肖進，原第二炮兵專利服務中心主任，專利代理師，高級工程師。文章觀點不代表主辦機構立場。

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