聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)多中心布局已成現(xiàn)實(shí)，但東亞地區(qū)仍缺少綜合性戰(zhàn)略樞紐。可通過(guò)“試點(diǎn)先行”“制度融合”兩步走路徑，依托東亞創(chuàng)新與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)打造新型治理節(jié)點(diǎn)，從而推動(dòng)聯(lián)合國(guó)構(gòu)建更均衡、高效、適配多極化格局的全球治理架構(gòu)。

聯(lián)合國(guó)正處于一場(chǎng)深刻轉(zhuǎn)型之中。隨著美國(guó)退出30多個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)并意欲以“和平委員會(huì)”取代聯(lián)合國(guó)部分職能，以及“聯(lián)合國(guó)80周年倡議”推動(dòng)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)搬遷行動(dòng)，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)地理分散化進(jìn)程加速，迫切要求其在多極化世界中重構(gòu)更具韌性、效能和共識(shí)的組織形態(tài)。實(shí)現(xiàn)這場(chǎng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于能否超越“總部在美國(guó)或歐洲”的傳統(tǒng)敘事，審慎思考如何在最具活力的亞洲，培育適應(yīng)變革、凝聚共識(shí)、面向未來(lái)的新支點(diǎn)。

一、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的全球多中心布局已是既成事實(shí)

人們普遍誤解聯(lián)合國(guó)是一個(gè)以紐約和日內(nèi)瓦為絕對(duì)地理中心且由西方權(quán)力主導(dǎo)的行政體系。然而更貼近現(xiàn)實(shí)的是，聯(lián)合國(guó)早已自我演進(jìn)為根據(jù)功能邏輯與歷史使命而散布于全球的多中心網(wǎng)絡(luò)。例如，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的總部設(shè)于肯尼亞內(nèi)羅畢，這并非偶然。這是一項(xiàng)1972年聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境大會(huì)（斯德哥爾摩會(huì)議）后做出的決定，旨在將全球環(huán)境治理指揮所設(shè)置在發(fā)展中國(guó)家及生態(tài)挑戰(zhàn)的最前沿，標(biāo)志著環(huán)境議題上南北話語(yǔ)權(quán)的歷史性平衡。位于泰國(guó)曼谷的聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（ESCAP），因其對(duì)東亞、東南亞、南亞、中亞或太平洋島國(guó)的地理便捷性以及成熟的國(guó)際組織環(huán)境，于1970年被正式確定為永久性總部。

▲《聯(lián)合國(guó)憲章》的原則是聯(lián)合國(guó)工作的基礎(chǔ)——指導(dǎo)其促進(jìn)和平、發(fā)展和所有人權(quán)的使命。

聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的大量機(jī)構(gòu)設(shè)在歐洲主要城市。除了瑞士日內(nèi)瓦萬(wàn)國(guó)宮內(nèi)的眾多聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際勞工組織（ILO）、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）、世界氣象組織（WMO）、國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）和世界衛(wèi)生組織（WHO）等聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，還有德國(guó)波恩的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書(shū)處和生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)（IPBES），法國(guó)巴黎的聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO），維也納的聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO），意大利羅馬的聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）等。這些相鄰機(jī)構(gòu)便于展開(kāi)知識(shí)協(xié)同與政策整合，這種看似分散的布局，構(gòu)筑了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)緩沖與利益共商的決策機(jī)制。它使單一成員國(guó)難以完全主導(dǎo)整個(gè)所有議程，使聯(lián)合國(guó)有效規(guī)避對(duì)單一東道國(guó)政治環(huán)境的過(guò)度依賴(lài)。

紐約與日內(nèi)瓦作為多邊外交、全球議程和國(guó)際規(guī)則制定的核心地位依然穩(wěn)固，但大量操作性、專(zhuān)業(yè)性與區(qū)域性的核心職能，早已在全球布局。變革不是推倒重來(lái)，而是在這張已經(jīng)鋪開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)上，識(shí)別關(guān)鍵空白，為其嵌入具有戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的新節(jié)點(diǎn)，這也遵循了聯(lián)合國(guó)“功能決定區(qū)位”的務(wù)實(shí)原則。

二、在亞洲建設(shè)綜合性新樞紐，填補(bǔ)結(jié)構(gòu)性空白

盡管聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)已具規(guī)模，但在全球經(jīng)濟(jì)最具活力的亞太特別是東亞地區(qū)，卻存在一個(gè)顯著的結(jié)構(gòu)性空白。這里缺乏一個(gè)能夠超越單一領(lǐng)域或區(qū)域職能、具有全局視野和前瞻性使命的綜合性戰(zhàn)略樞紐。當(dāng)前全球治理面臨“全球南方”集體崛起與顛覆性技術(shù)革命加速滲透的兩大歷史性機(jī)遇，這是填補(bǔ)前述結(jié)構(gòu)性空白的動(dòng)力。

一方面，雖然全球南方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平與西方國(guó)家相比，仍有巨大差距，但其事關(guān)政治穩(wěn)定、區(qū)域融合、社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、科技治理、可持續(xù)增長(zhǎng)等全球性重大議題，亟需將其納入高速、有序的增長(zhǎng)軌道。另一方面，東亞地區(qū)，尤其是中國(guó)、日本、韓國(guó)及東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN），既是全球研發(fā)、制造中心或市場(chǎng)，是孕育新興城鎮(zhèn)、超級(jí)城市群的龐大市場(chǎng)。

▲2025年10月27日，第15屆東盟-聯(lián)合國(guó)峰會(huì)在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行。會(huì)議強(qiáng)調(diào)了東盟與聯(lián)合國(guó)關(guān)系的重要意義，是地區(qū)與全球議會(huì)合作的橋梁。

然而，聯(lián)合國(guó)現(xiàn)有布局難以滿足“發(fā)展”與“創(chuàng)新”深度融合的時(shí)代命題。雖然ESCAP已在曼谷運(yùn)行數(shù)十年，但其擅長(zhǎng)宏觀政策協(xié)調(diào)與規(guī)范性工作，在人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、空天工程等前沿領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)化上存在功能與機(jī)制局限。聯(lián)合國(guó)體系若不能在這個(gè)最具全球經(jīng)濟(jì)活力與技術(shù)創(chuàng)新潛力地區(qū)建立一個(gè)強(qiáng)大的推進(jìn)創(chuàng)新策源、市場(chǎng)需求、監(jiān)督評(píng)估的集成性中樞平臺(tái)，其決策包容性、行動(dòng)相關(guān)性與未來(lái)適應(yīng)性將面臨挑戰(zhàn)。

這是增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)體系韌性、效能和共識(shí)的關(guān)鍵步驟。一個(gè)位于東亞的綜合性樞紐，將為“全球南方”提供不同于紐約或日內(nèi)瓦的、更符合現(xiàn)實(shí)需求的知識(shí)交互、資源供給平臺(tái)。與此同時(shí)，它并沒(méi)有遠(yuǎn)離基層，這會(huì)是一個(gè)深入實(shí)踐現(xiàn)場(chǎng)的知識(shí)交互、資源供給平臺(tái)。在這里，新興技術(shù)及綜合解決方案將專(zhuān)注于應(yīng)對(duì)氣候變化、城市治理、公共衛(wèi)生、數(shù)字鴻溝等具體挑戰(zhàn)，促使“全球南方”能實(shí)質(zhì)性獲得全球治理權(quán)、議題設(shè)置權(quán)和成果共享權(quán)。

因此，在東亞建設(shè)新樞紐是對(duì)聯(lián)合國(guó)全球網(wǎng)絡(luò)至關(guān)重要的跨領(lǐng)域、跨地域的“功能升級(jí)”與“未來(lái)投資”，而非對(duì)內(nèi)羅畢、曼谷或波恩等現(xiàn)有中心的削弱或替代。它的設(shè)立，有助于聯(lián)合國(guó)向致力于培養(yǎng)變革驅(qū)動(dòng)力及響應(yīng)適應(yīng)性的國(guó)際平臺(tái)演進(jìn)，旨在確保這一全球最重要的多邊機(jī)構(gòu)，能夠有效駕馭越發(fā)復(fù)雜的國(guó)際格局。

三、亞洲主要候選城市的稟賦與權(quán)衡

遴選一個(gè)能夠承載聯(lián)合國(guó)綜合性新樞紐使命的亞洲城市，是一場(chǎng)關(guān)乎未來(lái)、充滿權(quán)衡的戰(zhàn)略選擇。各候選城市憑借其獨(dú)特的歷史軌跡、資源稟賦和發(fā)展模式，呈現(xiàn)出不同的潛力。

新加坡具有卓越運(yùn)營(yíng)國(guó)際事務(wù)的能力。其核心優(yōu)勢(shì)在于穩(wěn)定、高效且國(guó)際化的政治、法律與行政體系，以及成熟的國(guó)際社區(qū)、人才團(tuán)隊(duì)和東西方交匯的外交網(wǎng)絡(luò)，是全球化專(zhuān)業(yè)主義的典范。然而，這里也有較高的運(yùn)營(yíng)成本、狹小的地理縱深及有限的技術(shù)儲(chǔ)備等難以克服的障礙，尤其是精英發(fā)展模式可能與廣大發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體存在現(xiàn)實(shí)的感知距離，在承擔(dān)“全球南方”與前沿技術(shù)深度融合這一獨(dú)特使命時(shí)面臨挑戰(zhàn)。

曼谷體現(xiàn)了區(qū)域融合與成本優(yōu)勢(shì)。作為ESCAP所在地，它擁有獨(dú)特的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)記憶，以及成熟的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)與本地業(yè)態(tài)支持系統(tǒng)。其較低的生活與運(yùn)營(yíng)成本、包容的文化傳統(tǒng)，也是深入東南亞及亞太腹地的天然門(mén)戶(hù)。其主要制約是欠缺現(xiàn)代化的城市基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)技術(shù)儲(chǔ)備和國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定性。

以東京、首爾為代表的東北亞發(fā)達(dá)城市，是技術(shù)與規(guī)范前沿的代表。它們擁有一流的研發(fā)集群、數(shù)字社會(huì)和信用體系，是智慧城市或空間科學(xué)等前沿議題的理想選址。但其較高的綜合運(yùn)營(yíng)成本以及在直接對(duì)接全球南方多樣化、非標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展需求方面的現(xiàn)實(shí)貼近性不足，構(gòu)成了主要制約。

海灣地區(qū)的迪拜、阿布扎比、多哈或利雅得等城市，也具有成為驅(qū)動(dòng)全球發(fā)展的雄心。它們以連接三大洲的戰(zhàn)略區(qū)位、充沛財(cái)政資源、現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施和大型國(guó)際活動(dòng)組織能力而占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其挑戰(zhàn)在于自然氣候條件、社會(huì)文化模式與地區(qū)政治和安全格局的穩(wěn)定性。

▲位于中國(guó)杭州錢(qián)塘江畔的錢(qián)江新城中央商務(wù)區(qū)。

在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全領(lǐng)域均有良好記錄的中國(guó)也是備選地點(diǎn)之一。其中，深圳、杭州等新興國(guó)際樞紐則呈現(xiàn)出獨(dú)特潛力。它們擁有超大規(guī)模的數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景、全球領(lǐng)先的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)生態(tài)、高性?xún)r(jià)比的土地供給以及在減貧與可持續(xù)發(fā)展方面的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這幾個(gè)城市分別依托粵港澳大灣區(qū)或杭州灣區(qū)，銜接龐大且富裕的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)以及香港、澳門(mén)或上海的國(guó)際規(guī)則、人才團(tuán)隊(duì)和便捷交通，孕育全球性的增長(zhǎng)動(dòng)力。

在華南，深圳接壤的中國(guó)香港的北部都會(huì)區(qū)，擁有出色的國(guó)際化與便利性特點(diǎn)，可以采用“二線管理”方式將北部都會(huì)區(qū)建設(shè)成“香港境內(nèi)關(guān)外-深圳境外關(guān)內(nèi)”，讓外國(guó)人及中國(guó)居民與官員都可以自由進(jìn)入這個(gè)超級(jí)特區(qū)。由此可充分利用“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際規(guī)則與國(guó)內(nèi)實(shí)踐接軌，為國(guó)際組織的人員往來(lái)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和資金使用提供高效、合規(guī)的解決方案。這種創(chuàng)舉也可被應(yīng)用于華東的杭州，錢(qián)塘江兩岸的上城區(qū)、濱江區(qū)是現(xiàn)代杭州的文化、科技、商業(yè)中心，因其悠久的人文、自然底蘊(yùn)以及卓越的政府治理理念，使這座千年古都（公元907年-978年，吳越國(guó)都城；公元1138-1279年，南宋都城）或當(dāng)代最具創(chuàng)新意識(shí)的中國(guó)城市同樣具有競(jìng)爭(zhēng)力。

▲北部都會(huì)區(qū)與鐵路概念簡(jiǎn)介圖。

相較于功能飽和的北京、上海，深圳、杭州具有參與國(guó)際事務(wù)更高的積極性，不僅因其具有承載增量功能的物理空間和制度彈性，也可加速提升其全球化或全面開(kāi)放水平。對(duì)于中國(guó)而言，深圳、杭州是拉動(dòng)長(zhǎng)江和珠江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭，從中央到地方都有提供創(chuàng)新性政策支持的潛在動(dòng)力。

對(duì)于國(guó)際社會(huì)而言，對(duì)選址的關(guān)切在于能否通過(guò)超常規(guī)制度設(shè)計(jì)，為國(guó)際組織的決策機(jī)制、運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)、知識(shí)共享與數(shù)據(jù)治理等構(gòu)建一個(gè)可信賴(lài)、可對(duì)話的全球治理高地。這將考驗(yàn)深圳、杭州能否構(gòu)建強(qiáng)大的全球性解決方案的整合與供給能力，進(jìn)而通過(guò)可信任的國(guó)際制度或渠道，轉(zhuǎn)化為聯(lián)合國(guó)體系所需的全球性公共產(chǎn)品。

四、從“增量創(chuàng)新”到“網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)”的兩步走戰(zhàn)略

這個(gè)新綜合性樞紐的建設(shè)，不取決于宏大的政治宣言，而是一套精心設(shè)計(jì)、逐步推進(jìn)的務(wù)實(shí)路徑。需要在巧妙的政治平衡中啟動(dòng)，以實(shí)際效能為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)與全球網(wǎng)絡(luò)的融合。

第一階段，小規(guī)模試點(diǎn)。以聯(lián)合國(guó)牽頭下的小規(guī)模試點(diǎn)項(xiàng)目展開(kāi)行動(dòng)，例如，在深圳與聯(lián)合國(guó)人居署（UN-Habitat）合作設(shè)立面向中亞、東南亞或太平洋島國(guó)的集成了氣候適應(yīng)、低空規(guī)劃、生態(tài)宜居的智慧城市群建設(shè)伙伴關(guān)系，在杭州與UNDP合作設(shè)立面向南亞、東南亞或中亞的依托區(qū)塊鏈的小規(guī)模數(shù)字普惠金融項(xiàng)目。其具象成果不僅是龐大的機(jī)構(gòu)，更是可衡量的技術(shù)方案、政策工具或能力建設(shè)模塊，以實(shí)際成效驗(yàn)證其運(yùn)營(yíng)的韌性、效能和共識(shí)達(dá)成度，并從中積累國(guó)際信譽(yù)。

▲聯(lián)合國(guó)人居署（UN-Habitat）優(yōu)秀案例：深圳用AI賦能教育空間布局。

第二階段，制度性融合。來(lái)自深圳、杭州的行動(dòng)，需要被證明是聯(lián)合國(guó)體系下不可或缺的“方案工場(chǎng)”，之后進(jìn)入制度性融合階段。此時(shí)，目標(biāo)是使其與紐約、日內(nèi)瓦、內(nèi)羅畢或曼谷的政策制定、規(guī)范談判、實(shí)地操作等常規(guī)工作實(shí)現(xiàn)相互賦能與無(wú)縫協(xié)同，再納入聯(lián)合國(guó)體系下的培訓(xùn)、運(yùn)營(yíng)和輪崗等制度，將其工作成果與數(shù)據(jù)系統(tǒng)接入聯(lián)合國(guó)信息系統(tǒng)，使其經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的理念、工具和模式轉(zhuǎn)化為聯(lián)合國(guó)全球運(yùn)營(yíng)體系的政策選項(xiàng)、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與能力建設(shè)資源，系統(tǒng)性提升聯(lián)合國(guó)體系應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)的能力。

五、邁向功能驅(qū)動(dòng)、更具韌性的全球治理新架構(gòu)

聯(lián)合國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)型壓力，不僅來(lái)自部分職能將從美國(guó)遷出并尋求替代性伙伴的短期動(dòng)向，其深層原因是二戰(zhàn)后形成的、以西方為中心的治理架構(gòu)難以適應(yīng)多極化世界或再區(qū)域化的現(xiàn)實(shí)需求。

本文認(rèn)為聯(lián)合國(guó)的未來(lái)不取決于“維持現(xiàn)狀”或“顛覆重建”的二元選擇，而是能否基于其已存在的全球性、多中心網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行一次戰(zhàn)略性的功能升級(jí)與優(yōu)化，在東亞培育一個(gè)新的綜合性樞紐。

這一選擇的戰(zhàn)略合理性非常扎實(shí)：其一是填補(bǔ)聯(lián)合國(guó)體系的功能空白。現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)缺乏一個(gè)能深度融合“全球南方”發(fā)展訴求與顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)體平臺(tái)，致使聯(lián)合國(guó)知識(shí)生產(chǎn)與解決問(wèn)題能力的與全球最具經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新活力的前沿地帶相對(duì)脫節(jié)。其二是增強(qiáng)系統(tǒng)韌性與工作成效。一個(gè)位于中國(guó)且運(yùn)作成功的亞洲新樞紐，將與紐約、日內(nèi)瓦、內(nèi)羅畢、波恩等現(xiàn)有中心形成更加平衡與互補(bǔ)的功能分布，從結(jié)構(gòu)上降低聯(lián)合國(guó)體系對(duì)單一地域政治環(huán)境的過(guò)度依賴(lài)，以切實(shí)成效提升其應(yīng)對(duì)地緣政治挑戰(zhàn)的整體韌性。其三是重塑發(fā)展共識(shí)。它將為包括“全球南方”在內(nèi)的所有國(guó)家提供一個(gè)基于具體發(fā)展議題、成果共享且更具包容性的決策與行動(dòng)平臺(tái)，有助于在實(shí)踐中凝聚可持續(xù)發(fā)展與全球治理的廣泛共識(shí)。

▲3月15日，杭州觀眾在“買(mǎi)在金磚·金磚國(guó)家進(jìn)口專(zhuān)區(qū)”參觀。（圖源：新華社）

然而，在實(shí)操上需要極高的政治智慧與業(yè)務(wù)能力。從成熟的新加坡、曼谷，到前沿的東京、首爾，再到充滿潛力的深圳、杭州，不存在一個(gè)完美的標(biāo)準(zhǔn)答案。任何選擇都伴隨著一系列關(guān)于運(yùn)營(yíng)成本、政治信任、文化適配與制度保障的復(fù)雜權(quán)衡與博弈。本文構(gòu)建的兩階段戰(zhàn)略可能具有務(wù)實(shí)性與可行性，它摒棄了不切實(shí)際的對(duì)超級(jí)大國(guó)的政治依靠，或整體搬離紐約的幻想，提出了一條通過(guò)具體項(xiàng)目驗(yàn)證效能、積累信任，進(jìn)而確立地位的漸進(jìn)路徑。對(duì)于深圳、杭州這類(lèi)全球性的新興樞紐，也將面對(duì)來(lái)自國(guó)際社會(huì)最關(guān)切的全球性公共產(chǎn)品或治理能力的挑戰(zhàn)。

最終，在中國(guó)與國(guó)際社會(huì)共同努力下，將打造一個(gè)更加注重解決問(wèn)題、知識(shí)共享、制度建設(shè)的聯(lián)合國(guó)新樞紐。這個(gè)功能中心的建設(shè)，是國(guó)際社會(huì)的制度創(chuàng)新與行政努力，將分裂的全球版圖重新錨定在合作與發(fā)展的議程上。