數字社會治理｜孫逸嘯：數智治理內涵、風險及其法律調控

“誰掌握了互聯網，誰就把握住了時代主動權�！睘榛貞W絡空間治理的現實需求，“社會治理法學研究”公眾號全新推出“網絡社會治理”專題。今日推送孫逸嘯老師的《數智治理：內涵、風險及其法律調控》，文章認為，數智治理是近年來在浙江、上海、江蘇等數字經濟發達地區興起的，以數據和算法為中樞，以平臺為載體形成的數字化和智慧化一體交融、萬物互聯、人機協同的新型治理形態。隨著數智治理在市域、省域乃至全國的深入實踐，數智治理逐漸引起了學界的關注，主要聚焦在以下三方面。一是數智治理的基本認知。有學者從基層治理轉型的視角，提出數智治理更加注重數字技術的系統性、規模性應用，其不僅是治理技術的智慧化，同時也是治理理念和治理機制的智慧化。

孫逸嘯

法學博士，中南財經政法大學國家治理學院講師，法治發展與司法改革研究中心副研究員

摘要

數智治理是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。宏觀來看，我國社會治理現代化呈現出從“控制維穩”到“以人民為中心”的目標引領、從“一元管控”到“一軸多元共治”的體系優化、從“依法治理”到“三治融合”的機制重塑之轉型發展。而作為數字法治政府實踐的基本途徑，數智治理本質上是通過數字與行政“雙輪驅動”展開的社會治理創新。在持續賦能國家治理的進程中，數智治理也引發了功能結構層面的制度性風險和安全應用層面的內生性風險。對此，應當遵循以數字權利為中心的權力（利）制衡之基本邏輯，從專門性立法、行政機關處理數據的合法性框架、正當程序的數字化革新等方面展開體系性設計，以及對公民數字權利進行結構性賦能，防范和化解數智治理伴隨的風險。

關鍵詞

數智治理；治理機制；風險防范；權利賦能

原文刊載于《世界社會科學》2024年第3期。為方便閱讀，注釋從略。如有侵權，請聯系我們刪除。

一、問題的提出

數智治理是近年來在浙江、上海、江蘇等數字經濟發達地區興起的，以數據和算法為中樞，以平臺為載體形成的數字化和智慧化一體交融、萬物互聯、人機協同的新型治理形態。2022年，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》對“構建數字化、智能化的政府運行新形態”作出整體性部署，強調基于技術應用與數據賦能，統籌推進各行業各領域政務應用系統集約建設、互聯互通、協同聯動，全面提升政府履職效能�！霸谕七M中國式現代化進程中，深刻認知地方治理數智化變革的基本邏輯，基于理論認知觀照這一變革過程的風險形態并提出紓解之道，已成為地方治理數智化變革探索與實踐的前提�！蹦壳埃珖蟛糠质∈邢嗬^出臺了關于數字政府建設的行動方案、實施意見，以新技術驅動政府治理數字化變革的進程得以加速。

隨著數智治理在市域、省域乃至全國的深入實踐，數智治理逐漸引起了學界的關注，主要聚焦在以下三方面。一是數智治理的基本認知。有學者從基層治理轉型的視角，提出數智治理更加注重數字技術的系統性、規模性應用，其不僅是治理技術的智慧化，同時也是治理理念和治理機制的智慧化。

有的則進一步指出數智治理是數據治理與數字治理的智慧化升級，是政府治理的重大變革。二是數智治理的建構路徑。不同學科領域對數智治理的具體建構進行了探討。有的從公共管理領域提出圍繞物聯感知層、網絡通信層、數據及服務支撐層、智慧應用層進行設計，以及在加強多方協作、創新技術應用等方面探索跨界協同應用場景與賦能機制。法學學者從環境法視角，系統分析了環境智理的運行場域，提出了立法、執法、司法方面的制度構建。三是數智治理的風險治理。有的學者從宏觀層面闡釋了其引發的工具支配的價值風險、責任缺位的倫理風險、技術至上的決策風險、結構耗散的制度風險，有的則結合金融監管、輿情管控等具體領域展開了剖析，并形成了以制度規范建構為核心的權力限制型和培養數字公民權利能力的權利增益型兩種應對路徑。

由上觀之，過往研究者在基本內涵、推進路徑、風險治理等不同角度的思考，體現出學界對數智治理問題的關注，具有突出的問題意識且注重學科之間的互鑒支撐，為后續研究提供了極具參考價值的理論方案。然而，整體來看，既有研究仍然缺乏法學視域內的關聯性、系統性闡釋，體系性的規范建構難以展開。基于此，本文以我國社會治理現代化轉型為背景，在對數智治理概念進行辨析的基礎上，對數智治理風險及其法律調控進行剖析，以為實踐應對提供些許方案。

二、社會治理現代化背景下的數智治理

(一)社會治理現代化的實踐轉型

我國社會發展的結構性變遷及治理模式的宏觀轉型是理解數智治理興起、發展的重要背景。整體來看，我國社會治理現代化的實踐轉型主要體現在目標引領、體系優化、機制重塑三個方面。

其一，從“控制維穩”到“以人民為中心”的目標引領。新中國成立初期，為了鞏固新生的人民政權、迅速恢復各行業的有序發展，國家通過高度集權的政治體制和計劃經濟體制，建立了“國家—單位—個人”的一元主體社會管理格局。自改革開放至黨的十八大以前，黨和國家從“兩手抓”到“四位一體”的理論深化和戰略調整，不僅回答了如何科學發展中國特色社會主義事業總體布局的現實問題，而且有利于促進經濟社會的恢復和發展。但歷史遺留問題和改革中積累及新產生的問題疊加交織，社會矛盾日益凸顯，維護社會秩序的任務越來越突出，這些現實因素決定了此階段歷次中央全會都以維護社會穩定促進經濟發展為目標。隨著我國政府職能轉變和社會組織建設的發展，以及合作共治理念對社會管理體制機制的融入，善治逐步成為治國理政的價值取向和目標。黨的十八大以來，黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會、十九屆六中全會、二十大等重要會議，皆以人民群眾對美好生活的期待和需要為旨歸，精準概括、系統闡釋了中國式社會治理的總體目標、體制機制、具體舉措，為其他領域的協同發展奠定了重要社會基礎。

其二，從“一元管控”到“一軸多元共治”的體系優化。長期以來，我國出臺的相關重大戰略決策和重要文件中并沒有明確“社會治理體系”這一概念，僅強調黨和政府在社會建設領域的主體性地位，帶有較為鮮明的“單向管控”色彩，這與新中國成立初期需要盡快恢復與重構社會秩序等背景緊密相關。黨的十八大以來，社會治理作為政策概念首次在黨的十八屆三中全會報告中正式提出。黨的十九屆四中全會提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，明確了黨是社會治理各方主體的領導力量，統攬社會治理工作全局并動員、協調社會各界及公眾有序參與。由此，實現了社會治理由傳統政府主導“體制”到一軸多元共治“體系”的現代化升級。

其三，從“依法治理”到“三治融合”的機制重塑。盡管在新中國成立初期、改革開放前期依靠法律和相關社會政策，為新民主主義向社會主義過渡、社會主義改革開放和現代化建設提供了穩定的社會發展環境。但在此過程中，我國社會結構的整體性變遷、市場經濟體制改革對社會結構現代化轉型的推動，使得現代化治理需求與傳統治理方式之間日漸呈現出緊張的供需態勢。尤其在基層治理場域，進一步暴露出國家法律難以直接介入治理事務的現象。對此，黨的十九大報告提出“自治、法治、德治相結合”；十九屆四中全會強調，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。由此，進一步豐富了“三治”內容，優化了“三治”邏輯，體現了“民主治理、依法治理、以德治理”的現代治理邏輯，反映了“以民主為根本，以法治為保障，以德治為依托”的基層治理規律，表達了新時代基層治理新格局中的辯證思維和社會現代化進程中的治理法理。

(二)數智治理的基本內涵

1.數字法治政府的社會治理創新

作為現代科技迅猛發展并應用于公共治理領域內的一種全球性普遍現象，技術治理始于19世紀下半葉尤其是電力革命以來的社會變革實踐，是指在社會運行尤其是政治、經濟領域當中，以提高社會運行效率為目標，系統地運用現代科學技術成果的治理活動。20世紀末至21世紀初，互聯網信息技術、人工智能、大數據等新技術的迭代式融合發展，進一步加速了技術治理的廣泛應用。“新興技術和數據要素正在重新定義政府的結構及其‘循證決策’過程，政府的組織邊界、功能結構以及認知和行為方式都發生了深刻改變。”近年來，黨和國家準確把握數字技術創新發展帶來的新機遇，在法治政府建設中創新數字技術運用，以政府數字化轉型驅動治理方式變革，持續提升政府治理效能，滿足政府社會治理智能化、精準化的國家治理需要，為國家治理體系和治理能力現代化提供強勁動能支撐。這典型體現在，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”，加速了法治政府到數字法治政府的實踐轉型，推動著政府由技術治理到智慧治理、由風險排除到風險治理的理念轉變�？梢�，數字法治政府不能機械地被理解為“法治政府的數字化”或者“數字政府的法治化”，而是對科技、法律與行政的高度融合，統一于國家治理體系與治理能力的現代化之中。由此，數智治理隨著“法治政府”到“數字政府”，再到“數字法治政府”的提質轉型而興起，其不僅促使數字技術嵌入政府科層制內部以推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革，而且建立起了政府、企業、公眾等多元主體協同參與治理的生態體系，成為“數字法治政府”社會治理創新的重要體現。

2.數字與行政的“雙輪驅動”

作為數字時代技術創新、民眾需求和治理變革等多重因素共同驅動的結果，數智治理已經廣泛應用于智慧交通、基層治理、社會治理、公共衛生、科技管理和環境保護等領域，其本質上是政府主體以數字技術與行政權力“雙輪驅動”展開的社會治理活動。一方面，數字技術賦能行政權力。如果說農耕社會是一種以權力為中樞的等級治理，工商社會是一種以權利為中樞的多元治理，那么數智治理進一步使得傳統政府行政活動逐漸突破了現實物理空間的藩籬以及地域范圍的層級結構，并通過技術嵌入和數據賦能，持續提升著政府的數據采集能力和基礎計算能力，優化政府決策與管理流程，靈活地支持多元治理主體之間的協同合作，進而推動實現城市基層公共服務供給與社會治理的智能化、精細化和高效化。另一方面，行政權力強化數字技術的權力屬性。經由數字技術賦能的行政權力通過數字畫像、自動化決策等技術不斷拓展了其作用領域，增強了社會測量能力，但在此過程中也加劇了政府對技術的依賴程度。在此意義上，數字賦能效應可能為行政權力的非理性行使披上摩登的技術合理性外衣，甚至可能對特定的個人、群體進行支配和操縱。因此，基于現代法治的基本原則和價值立場，對于基于數字技術賦能的行政權力更應當順應數字法治的發展而進行合理調控，以充分保障公民權利。

三、數智治理的運行體系及其風險圖景

(一)數智治理的運行體系

1.主體結構：以“數智平臺”為中樞的治理結構

在社會治理現代化“一軸多元共治”格局下，數智治理模式及其效能發揮的邏輯起點在于，依據不同主體的制度、技術和治理資源，通過數智平臺的多維鏈接，形塑以“治理權能”為基準的共治體系。一方面，各主體通過數智參與實現數據協同與共享。政府部門、平臺企業、公民主體間的數據協同與共享不僅是數智治理運行的基本前提，也有助于持續優化治理方式、程序，實現治理決策。政府部門應摒棄科層制組織中以任務為導向的思維，以提升數據處理能力為目標，持續構建以服務場景為牽引的數據協同共享關系。平臺企業應兼顧商業逐利與公共責任，通過技術創新與供給，助力政府部門實現高效能、重安全的數據協同與共享。公眾應不斷提升自身數字素養和數字能力，積極主動參與數智治理實踐，通過多維、真實的數據提供與數據反饋，助力數智治理效能提升。另一方面，以數智平臺為中樞，縱向分配各級主體的數智權限。在政府部門內部，應根據科層等級與制度資源分配數智治理權限，形成上下協作的分工式主體結構。這種結構可以設區的市為起點，分層設定市、區、街鎮的數據職能，規范數智技術的應用脈絡。

2.技術應用：以“技術內嵌”為理念的治理理路

近年來，信息技術的應用打破了政府、市場與社會等治理主體之間的“有形”邊界，擴大了治理對象的整體規模，國家層面的宏觀治理結構也發生了改變。在數字技術應用初期，政府部門開展社會治理僅是將技術視為外在工具，通過“技治”實現行政賦能，而忽視了“技術”對于公權力主體及其結構的內在嵌入，由此可能引發制約數據共享、掣肘行政效能等負面效果。在數智治理中，技術將被視為一種內在的結構性的力量，并基于“規范”的制度性吸納，實現對治理制度、結構、方式的整體性變革。質言之，技術嵌入并不是簡單的技術運用和技術執行，而是為了回應治理問題的高度不確定性和復雜性，通過科技賦能為解決治理困境提供新的思路，并重塑治理主體的行為方式與思維模式。早在2016年，杭州就以“城市大腦”計劃為牽引，以數據、算力、算法等為基礎和支撐，運用大數據、云計算、區塊鏈等新技術，推動全面、全程、全域實現城市治理體系和能力現代化。當前，“城市大腦”計劃已經進入2.0建設階段，杭州市也相繼出臺了《杭州市政務數據資源共享管理暫行辦法》《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》等規范予以保障，旨在為全國智慧城市建設貢獻更多杭州經驗。

3.程序設置：以“場景治理”為區分的治理程序

隨著數智治理的深入推進，應用場景已然成為這一治理模式中的關鍵要素。如果說，在數字化轉型初期治理場景化只是在靜態層面強調對技術資源的合理應用，那么在數智治理中，場景治理已不單純是一種滿足受眾需求、適配信息和感知的手段，更成為重構社會關系、調整賦權模式的全新范式；其更加注重不同治理主體、要素之間的交互式運行，基于數據的集成流動式構造，通過以“場景治理”為區分的分層式數智程序，實現了對治理需求和問題的“整體主義”回應。一方面，數智治理通過“事前—事中—事后”的多元程序設計重塑了傳統的“應急—預防”二元程序結構，建構起了風險預防、損害控制、秩序修復的全流程治理程序。另一方面，各級政府依據自身治理資源、需求等因素，逐步發展完善由行政部門主導轉型政企合作的場景治理模式，旨在平衡好場景治理整體規劃和基層開發自主性的關系，在確保數據自由流動的基礎上打造特色應用場景，實現對數智治理共同體的塑造和引領。例如浙江海寧在社會治理實踐中通過“政府主導下綜合型政務服務類”“專項治理或服務類任務”“黨委政府支持、社會成員發揮主體作用類”三類平臺的場景治理，將治理事項以及各部門、社會組織、社會成員的行為進行再制度化，保障了上級任務的落實以及公眾法定權利的實現。

(二)功能結構層面的制度性風險

其一，政府公權力的擴張。隨著數智治理的縱深推進，政府逐漸將其權力觸角延伸至社會生活的各個領域。但權力制衡理論要求政府行政活動應當受憲法法律的制約，防止權力過度膨脹以擠壓權利空間。近年來，全國各地“智慧城市”建設為城市治理奠定了扎實的數字化共性基礎，尤其是在公共安全、規劃建設、城市管理、應急通信、交通管理、市場監管、生態環境、民情感知等領域，實現了狀態感知、建模分析、城市運行、應急指揮等功能的整合。應注意的是，平臺擁有的強大數字技術能力與科層制政府的壓力型體制使得技術系統與政府管理機制得以交互同構。由此，權力技術化與技術權力化的融合發展，客觀上雖然促進了政府治理提質增效，但技術在內嵌于政府治理的過程中也日漸衍生出權力屬性，進而可能會逐漸擠壓企業、公眾等主體的權力（利）空間，引發“標簽式”人群治理等新型算法歧視、全景實時監控等現象出現。

其二，企業私權力的強化。企業主體在信息技術方面的優勢地位及其資源，決定了其在數智治理中與政府公主體之間呈現出合作共治的實踐樣態。在此過程中，政府也通過制度規范、政策激勵等方式不斷引導企業參與治理行動，形成彼此在治理能力及資源層面的互補。需要警惕的是，企業主體在提供技術優勢的同時也逐漸實現了對國家公共治理結構的功能性嵌入，進而在一定程度上擁有了社會生活的規則制定權力，代理了由政府應當承擔的部分社會公共服務和政策職能，實現了其自身技術性權利的強化，由此加劇了權力與權利失衡的發展態勢，極易損害公民權益。

其三，公眾權利的弱化。在國家與社會二元結構得以重塑為“公權力—私權力—私權利”三元格局的背景下，數智治理活動可能帶來的政府權力擴張與平臺私權治理強化等現象，客觀上更需要公民等社會主體的程序性、實質性參與以限制權力擴張。但從地方實踐來看，企業主體一般是基于政府的治理思路與要求，對數智治理的運行載體、技術標準、代碼架構等基礎設施進行設計和調適，這種設計“閉環”會在一定程度上虛化公眾的治理訴求，由此從源頭層面阻隔了公眾得以真正參與數智治理機制運行的機制及其方式。因而，公民數字素養的參差不齊會導致數智治理中的數字鴻溝進一步擴大，不斷弱化公民的數字參與意愿，導致公眾的數字權益進一步遭受公權力與私權力的侵蝕，加劇隱私泄露、數據安全等風險。

(三)安全應用層面的內生性風險

1.權力再中心化風險

在當下數字平臺已逐漸成為組織、建構社會結構的基本方式背景下，社會治理整體上呈現去中心化、扁平化的特征，形成了多元主體協同共治的治理生態。但社會治理活動經由人工智能、算法、信息技術的塑造，也潛在地強化著政府權力、平臺權力的再中心化。例如諸暨等地按照“基層治理四平臺”建設要求，通過構建綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個平臺，實現了部門與鄉鎮（街道）間的職責重構、資源重配、體系重整。如此，實現了對不同治理資源、方式的制度化整合，有利于提升社會治理效能。但從規范層面來看，這些實踐也在不斷突破著既有的權力制約體系及其程序框架，會使得政法綜治機關與其他部門之間的權責界限變得模糊。同時，以區塊鏈和生成式人工智能技術為代表的新興技術在使社會系統的運行和決策得以推進、實現價值的同時，也導致社會權力愈發向平臺集中。平臺通過應用場景、嵌入程序和分發結構的設計來控制信息流，并將一系列規則、條款作用于公民主體。這本質上是一種技術性的權力，憑借其在數據資源獲取、分析和使用上的技術性優勢，對公民、社會組織甚至政府產生決策和行為等方面的控制力或影響力。

2.數據安全風險

由于所有的治理決策、機制、方式等都需要以人的信息與行為數據化分析為基礎，數治治理領域引發的數據安全風險主要體現在以下方面。一方面，政企協作引發的數據泄露風險。盡管既有的規則和行政壓力使得平臺已經最大程度上避免了“無序擴張”，并通過技術支撐的方式履行社會責任、維護公共利益，但企業始終是以商業牟利為目的，這使得企業主體的資本性與社會治理的公共性之間的張力沖突愈加凸顯。因而，政府在依靠平臺所擁有的技術日漸掌握龐大的數據資源的同時，實際上也為平臺謀取私利制造了隱性空間，使得數據安全問題更加凸顯。另一方面，政務數據授權運營風險。隨著“數據二十條”的貫徹實施，政務數據授權運營試點以及第三方主體參與政務數據開發利用的機制，進一步加速了政務數據要素價值的釋放。但由于當前政務數據權屬不清、安全保護責任不明等問題，授權運營主體可能會基于自身利益，利用授權使用政務數據的便利，產生過度分析和使用政務數據的沖動，進而侵犯個人隱私、商業秘密，危害公共安全及國家安全。

3.技術異化風險

“異化意味著人們原初追求的目標與實際達到的結果相悖，技術異化的實質在于人們預設的技術目標與實際達到的技術功能之間發生了背離。”數智治理的技術異化風險是指，算法與信息技術在為數智治理提供強力支撐的同時，也可能會引發技術應用偏離價值預設的現象，甚至陷入“負外部性”的數字形式主義泥沼。從基層治理場域來看，在科層傳導結構下，數字化社會留痕管理使得基層干部面對繁雜的數字化、指標化績效考核難免會出現疲于應對，用“虛假政績”“材料政績”替代治理效能和群眾滿意度等現象。同時，技術與工具理性的驅動將會推動治理活動對技術載體的過度依賴，加劇技術應用的深度與民眾信息負荷能力之間的沖突，進而偏離社會治理的價值目標。2022年9月，國務院辦公廳印發的《全國一體化政務大數據體系建設指南》強調，要積極運用人工智能技術提升數據治理和服務能力。然而，人工智能在構建集成自然語言處理、視頻圖像解析、智能問答、機器翻譯、數據挖掘分析等功能的通用算法模型和控件庫過程中，也在無形中使人陷入技術異化的“囚籠”，引發人與自然的關系異化、人與社會的關系異化以及人與自我的關系異化等問題。

四、數智治理風險的法律調控

(一)基本邏輯：以數字權利為中心的權力（利）制衡

技術進步需要相應的制度變遷與之相互耦合。數智治理風險應當以法律調控為核心，通過規范性制度安排實現數字權力（利）結構的再平衡。一方面，數字權力具有膨脹及異化傾向。政府公權力經由數字賦能，其具象化的強制能力、汲取能力、濡化能力、認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納和整合能力得以大幅度提升，權力能力實現了進一步強化。但權力作為一種能夠對主客體雙方產生實質性影響的力量，其具有的支配性、強制性、擴張性、不平等性等特征，決定了在運行的過程中具有天然的異化傾向。另一方面，數字權力異化加劇風險的產生。結合上述對數智治理風險、數字權力的描述與闡釋，可作如下漸進式理解。首先，無論是新型算法歧視、數據攫取等功能結構層面的制度性風險，抑或是權力的“再中心化”、數據安全等安全應用層面的內生性風險，其根本原因在于政府數字公權力、企業數字私權力的不斷膨脹而致使原本的權力（利）結構失衡。其次，政府數字權力基于技術、架構與信息獲取優勢能夠最大限度地滿足數字社會的行政效率需求，但也由此對政府掌握數字化技術的能力提出了更高的要求。而實踐中，政府往往是基于公私合作的方式與相關技術型企業建立起合作關系，并以“外包”的形式實現了公共管理職權的部分讓渡，通過技術性力量如人臉識別、身份認證、政務平臺等方式，實現監管框架、體系、工具及其能力的迭代升級，滿足國家數字治理體系和治理能力現代化的需求。但政府為實現精準施治，已然在不經意間改變了權力自身的組織結構和運行過程，這就為權力尋租提供了灰色空間，潛在加劇了權力異化的傾向及其危害后果。

可見，數字化變革在不斷解構著傳統科層式權力（利）結構，重塑著網絡空間權力及其運行體系。在數智治理實踐中，數字權力的產生與強化不斷擠壓甚至侵蝕著公民的數字權利，這種結構性失衡本身就伴隨著風險，并呈現出正相關的邏輯關系。因而，數智治理風險的法律調控及其制度、機制設計的基本邏輯在于，以增益公民數字權利能力為核心，體系化地建構規則框架與實踐機制，實現對政府數字公權力、平臺數字私權力無序膨脹的合理規制，以促進“政府數字公權力—平臺數字私權力—公民數字私權利”結構的再平衡。

(二)實踐路徑：基于國家數字能力的引導與形塑

1.以專門性法律為基準的風險治理

數智治理是一項系統工程，需要依據近年來各地、各部門頒布的數字政府建設的政策文件及其有益經驗，結合人工智能發展階段，進行體系化立法建構。依據當前數字政府深入推進的現實需求，就專門性立法的主要內容而言，應著重以下方面。

一是明確法律責任。法律責任是確保法律目的實現的重要方面。明確行政機關的主體性責任既是防止行政權力過度膨脹的現實需要，也是確保公共數據安全利用的內在要求。如《北京市公共數據管理辦法》基本上都是規范和推動公共數據共享和開放的原則性條文，并未對相關主體的法律責任作出規定。

二是規范數據主體的權益保障途徑。《浙江省公共數據條例》《廣東省公共數據管理辦法》等雖然對公共數據開發利用主體、公共數據主管部門的法律責任作出了規定，但是真正關涉被侵害權益主體的救濟途徑、救濟方式、救濟機制仍然較為模糊，甚至出現“救濟缺位”的現象。為此，應基于公法角度對公民等主體的權益保障途徑、方式、機制等作出明確規定，進行具體化的制度保護。這既是切實保障和強化數據主體權益的必然要求，也是公民數字私權利抗衡政府數字公權力、平臺數字私權力的現實路徑。

三是細化權限內容。盡管各地各部門圍繞數據要素陸續出臺了相關規范，但這些規范大多側重通過搭建框架性的規則體系以實現數據的開放、共享、安全管理，忽視了對政府各部門之間權責、界限、程序等內容的規定。如《江西省公共數據管理辦法》第5條規定“省網信部門負責統籌協調、指導推動公共數據資源開放、共享、利用以及公共數據安全和相關監管工作……公安機關、國家安全、保密、密碼等部門按照各自職責，做好公共數據安全管理相關工作”，這些原則性的內容不僅難以為政府部門內部之間的職責劃分提供有效的規則導引，而且無形中為其他主體參與數智治理活動、進行權利救濟建立起了阻隔屏障，難以真正發揮不同部門、主體之間的治理合力。對此，應當在各地、各部門開展數智治理實踐的基礎上，進一步細化基層社會治理、公共安全保障、突發事件應對等領域內各主體權責內容。

2.確定行政機關處理數據的合法性框架

一是厘定“法定職責”的規范內涵。結合《數據安全法》第38條的立法目的，以及當前各地有關政務數據處理的規范來看，盡管不同類型、層級的行政部門可以結合各地區的差異化因素，對政務數據處理的職責、職權、職能作出優化，但其首要前提是不違反上位法規定和超出授權范圍，如“對在履行職責中知悉的個人隱私、個人信息、商業秘密、保密商務信息等數據應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供”，以及開展涉及國家秘密、軍事數據等數據處理活動，應適用《保守國家秘密法》等相關法律法規的規定。因而，應當堅持法律保留原則對“法定職責”的涵射范圍進行限縮，這既是出于防范實踐中行政機關通過自我賦權不當或過度使用數據的現實考量，也是我國當前構建政務數據安全與開放法律屏障的規范需求。

二是明確“為履行法定職責的需要”的遞進邏輯。行政機關在著力提升矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障、基層社會治理等領域的數據處理能力過程中，既要逐漸推行、細化和實化“權責清單”，更要引入“目的正當”原則，對“抽象的法定職責”進行場景化確認，防止行政裁量的肆意。尤其是在處理關涉國家、公共利益和個人（敏感）數據的情境時，應結合《個人信息保護法》第33~37條的規定展開體系性關聯設計，確保數據的安全利用。在此基礎上，進一步判斷行政機關開展數據歸集與歸檔的范圍、開放與共享的程度、應用與安全的底線是否與提升社會治理效能存在實質關聯性。此外，對各地區、各部門的有益經驗進行總結提煉，通過責任清單等方式，動態性確認和調整行政機關在數據處理各環節的職權范圍。

三是明確行政機關處理數據行為的法律責任。行政機關履行法定職責而開展的數據處理行為屬于行政行為，當然且應當納入行政法律責任體系之中。但從立法目的來看，《數據安全法》《個人信息保護法》主要適用于商事主體處理數據的活動，盡管這兩部法律對行政機關的法律責任作出了規定，但顯然難以直接適用。因而，公民、其他社會組織如果認為行政機關在處理數據過程中存在侵害其權益或其他違法行為，可以請求負有監督職責的機關進行介入，并依法公開且作出解釋說明；如果對其處理的結果不服，可以依法申請行政復議或者行政訴訟。同時，應主要圍繞“履權益強化：對公民數字權利的結構性賦能行數據安全監管職責的國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等行為的界定”“內部責任追究程序的設定及其運行”“公民主體的監督”等內容，體系化地建構行政內部責任體制機制。

3.正當程序的數字化革新

數智治理在重塑政府治理底層邏輯的同時，也不斷沖擊著傳統行政程序，尤其是隨著大型模擬訓練在行政活動中的深度嵌入，經由生成式人工智能驅動的政務服務生態將會在智能決策、管理、服務、監管等方面進一步發展，其勢必會加劇算法歧視、技術依賴以及責任界定方面的風險。

盡管《個人信息保護法》通過專章規定事實上賦予了公民在信息處理中的知情權、決定權等，并強化了個人信息處理者的義務，但實踐中，通過“數字賦權”保障公民數字權利的關鍵，在于如何促使個人信息處理者充分地履行信息保護義務。對此，一方面，應通過立法解釋等方式促使條文內容真正落地。另一方面，亟須以技術嵌入引發的規范性革新需求為牽引，以通過“技術”實現“技術”應用的正當性，賦能各主體的信息能力為重點，實現權力行使的過程控制與權利保障的技術賦能。當前，不少省市在群體性風險、道路交通、水上執法、社會信用等領域，在聚焦信息公開、權力監督等方面制定了具體的程序性規則。同時，不少學者也已經對技術性正當程序的理性模型與完善路徑作出了系統性探討。這些理論與實踐層面的雙向互動，為進一步構建和完善數字化正當程序的規范體系奠定了重要基礎。未來，我國數智治理實踐應當以構建“原理公開、全程參與、充分告知、有效交流、留存記錄、人工審查”的正當程序為目標，在吸收借鑒既有制度安排的基礎上，重點發展和完善層次化的原理解釋機制、標準化的記錄留存機制、結構化的人工介入機制，真正通過提升公民等弱勢群體的數字能力，推動正當程序由“形式正當”向“實質正當”的轉變。

(三)權益強化：對公民數字權利的結構性賦能

數字技術賦能的非均衡性需要通過對公眾數字權利的強化及結構性賦能，實現權力—權利結構的再平衡。對此，上述對正當程序進行數字化革新等相關機制建立健全的過程，亦是數字化賦權公民權利的體現。但傳統賦權路徑并未考慮數據主體事實上所處的劣勢地位，其原因在于現實中的行權成本過高，無法通過數據主體行權實現調整數據控制人行為的制度效果。因而，如何為公民數字權利賦能是數字時代限制政府數字公權力、平臺數字私權力無限擴張的現實需求。一方面，確立“權利關系—行為模式”構造的基本思維，為公民數字權利的實現與賦能，以及法律規范內容的具體實現奠定規范性基礎。另一方面，應當在數據治理的整體性框架下審視如何通過具體機制，實現數字權利的鏈接與賦能。對此，在借鑒國外數據治理經驗的基礎上，學界對數據中介、數據信托、數據交易所、數據合作社與數據工會的本土化構建展開了討論，國家和部分地區也逐漸開始探索“數據信托”個人數據受托試點，并且發布了系列文件。上述數據處理模式，實際上是借助有組織的“集體行動”實現了對公民數字權利的結構性賦能，以此矯正權力不對稱關系。因而，應在國家數據局統籌領導下，縱深推進公共數據開放與價值利用制度、機制的建構，尤其是加快推進全國數據要素市場的建設，革新數據交易結構，推動數據交易所及其體制機制的建立健全。首先，依托全國一體化大數據中心體系建設，結合數據要素市場化實踐，在明確政務數據統籌管理機構的基礎上，建立健全數據運行管理機制。同時，國家數據局應持續完善全國統一的政務數據標準及其管理規范，推進跨部門、跨層級業務協同與應用，提升數據資源配置效率。其次，依據市場化規律，直面數據供給者的數據收集能力與數據轉讓動力不足致使數據市場供給不足，以及數據的合規性、合質性與合價性不確定使得數據需求者心存隱憂等困境，通過塑造基于權益分置、長期激勵與信義義務約束的數據信托機制等方式，實現數據的收益權益、控制權益與使用權益的有效配置。最后，建立健全清晰的數據管理計劃，如數據流通的技術架構標準、數據資產目錄標準、數據質量評價標準等，以及通過數據監管與倫理約束提高數據共享的風險感知能力，開展信托效果評估與數字誠信監測，加強對數據信托業本身的監管，不斷完善治理框架。

編輯：楚予