程國強:著力提高強農惠農富農政策效能

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，強調要“提高強農惠農富農政策效能”。這是黨中央著眼“十五五”時期加快農業農村現代化、扎實推進鄉村全面振興作出的重大決策部署，必將為“推動農業農村農民與國家同步基本實現現代化”、以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設提供強有力的制度保障和政策支撐。

一、深刻認識提高強農惠農富農政策效能的重大意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展，推進城鄉融合發展，圍繞保障糧食等重要農產品穩定安全供給、促進農民持續增收、提升農村基礎設施和公共服務水平等方面，出臺了一系列強農惠農富農政策，支持力度越來越大，覆蓋面越來越廣，制度體系越來越成熟，有力推動“三農”發展取得歷史性成就。特別是“十四五”時期，強農惠農富農政策體系持續完善的成效明顯：糧食安全根基更加牢固，2024年糧食產量邁上1.4萬億斤新臺階；農民收入實現穩步增長，持續高于城鎮居民收入增幅，縣域富民產業帶動作用明顯；農業現代化取得新進展，農作物耕種收綜合機械化率進一步提升，農業科技進步貢獻率持續增長，高標準農田建設扎實推進；農業綠色發展成效顯現，農村人居環境顯著改善；鄉村治理體系不斷完善，農民獲得感持續增強。

但是，強農惠農富農政策在實施中存在一些亟待解決的問題，如：政策協同性有待增強，部分支持政策在目標設定、對象識別、執行節奏上統籌不夠，協同發力機制不健全；政策精準性仍需提升，部分補貼政策與實際生產績效掛鉤不緊密；政策績效評估機制不健全，動態調整優化不及時。立足新時代“三農”工作戰略全局，加快農業農村現代化，必須不斷加大強農惠農富農政策支持力度，更加注重提高政策效能、更高水平激發政策紅利。當前，亟須增強政策的精準性、有效性和協同性，確保政策供給與發展需求精準對接，各項舉措協同發力、互補高效，全面提升政策資源配置效率和實施效能。

首先，提高強農惠農富農政策效能，是提高種糧積極性、筑牢糧食安全根基的戰略需求。在國內資源環境約束趨緊的形勢下，中國糧食產量在歷史性突破1.4萬億斤后，面臨持續提高農民種糧積極性、鞏固穩產保供能力的重大挑戰。提高政策效能，是健全種糧農民收益保障機制、提高種糧積極性的根本途徑。通過完善糧食最低收購價政策，進一步增強種糧保本兜底功能，能夠切實穩定農民生產預期；通過優化補貼政策設計，確保政策紅利精準直達實際種糧主體，將進一步激發糧食生產積極性；通過健全農業保險體系，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋面，將有效降低生產風險。這些政策工具的系統集成和協同發力，將形成保障種糧收益、提升生產效能的政策合力，為把中國人的飯碗牢牢端在自己手中提供堅實保障。

其次，提高強農惠農富農政策效能，是推動農業農村高質量發展的關鍵支撐。“十五五”時期，農業農村發展面臨從量的擴張向質的提升的歷史性轉變。這就要求必須牢牢把握高質量發展這一首要任務，加快構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系。提高政策效能，是優化資源配置效率、培育農業發展新動能的核心舉措。通過完善農業補貼政策，引導生產要素向綠色農業、智慧農業等新興領域集聚，有效促進農業生產方式轉型；通過創新金融服務機制，破解新型經營主體融資瓶頸，為農業科技創新注入強勁動力；通過健全產業扶持政策，推動農村一二三產業深度融合，拓展農業多元價值功能。這些政策的精準發力和系統集成，將形成推動農業質量變革、效率變革、動力變革的政策合力，為加快農業農村現代化進程提供持續動力。

最后，提高強農惠農富農政策效能，是推進國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。政策效能是衡量治理能力現代化水平的重要標尺。當前的強農惠農富農政策，在精準性、指向性和實效性方面仍有提升空間，部分政策的邊際效應遞減，且在實施中存在協同配套不足、評估機制不健全等問題，制約了政策效果的充分發揮。提高政策效能，是提升治理水平的核心路徑。完善政策決策機制，推動有效市場與有為政府更好結合，增強政策設計的科學性和前瞻性；構建從政策設計、實施到評估、優化的全流程管理體系，推動政策設計更加科學合理、實施機制更加高效順暢，形成系統集成、協同高效、成熟定型的強農惠農富農政策體系，為加快實現農業農村現代化提供更加有力的政策保障。

二、準確把握提高強農惠農富農政策效能的基本路徑

提高強農惠農富農政策效能是一項系統工程，需要堅持系統思維、問題導向和目標導向相統一，在完善政策框架、優化實施機制、創新管理方式等方面協同發力。要著力破解政策資源配置效率不高、政策措施協同不足、政策落地見效不暢等緊迫問題，特別要注重處理好政府與市場的關系，推動有效市場和有為政府更好結合、同向發力。要建立健全科學規范、運行有效的政策管理體系，全面提升政策的精準性、有效性和可持續性，為加快農業農村現代化提供更加有力的制度保障。

第一，健全多元化投入機制，優化政策資源配置。完善多元化投入機制，構建財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，是提高強農惠農富農政策效能的基礎支撐。要堅持將農業農村作為一般公共預算優先保障領域，持續加大投入力度，著力優化支出結構，將資金精準投向糧食安全、農業科技創新、鄉村產業發展等重點領域。要創新財政資金使用方式，積極推行以獎代補、先建后補等激勵機制。借鑒地方實踐經驗，探索建立“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金整合機制，有效提升財政資金的規模效應和使用效益。要創新農村金融服務，健全社會資本投資引導機制，通過財政引導和政策激勵，吸引更多社會資本投資農業農村，破解鄉村振興資金瓶頸。要完善農村信用體系，優化農業信貸服務，創新金融產品和服務。健全農村產權抵押融資機制，激活農村“沉睡資產”。完善農業信貸擔保體系，擴大政策性擔保覆蓋面，切實降低新型農業經營主體的融資成本，既要“增量擴面”，又要“提質降本”，真正讓農民貸得到、貸得起、用得好。要有序引導社會資本參與農村基礎設施建設和鄉村產業發展，建立健全緊密有效的利益聯結機制，確保農民能夠合理分享產業鏈增值收益，實現合作共贏、共同發展。

第二，加強政策協同集成，提升政策體系整體效能。提高強農惠農富農政策效能，既要強化各項政策的目標、工具、力度、時機的適配性與契合度，增強政策的針對性和有效性，也要打好政策“組合拳”，形成協同合力、提升整體效能。要強化價格、補貼、保險等政策工具的功能互補、協同配合。穩定完善糧食最低收購價政策，保持政策彈性空間，既穩定農民收益預期，又有效反映市場供求關系。優化農業補貼政策，推動補貼從普惠性向功能性轉變，確保補貼資金精準直達實際種糧主體，真正用于糧食生產關鍵環節。推動農業保險擴面、增品、提標，降低農業生產風險。要實現農產品貿易與生產相協調，健全保供穩價調控機制，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平，維護好農民利益。完善農產品進出口調控政策，加強國內市場與國際市場的有效銜接。健全市場監測預警體系，及時掌握供需變化，為政策調整提供科學依據。健全主產區利益補償機制，實施糧食產銷區省際橫向利益補償。完善產糧大縣獎勵政策，降低主產區財政負擔，讓主產區抓糧不吃虧、有積極性。建立糧食產銷區長期穩定的合作關系，促進糧食資源合理流動和優化配置，促進產銷區利益平衡、協同發展。

第三，創新政策管理方式，提高政策實施精準性和有效性。提升強農惠農富農政策效能，必須建立健全覆蓋政策全過程的現代管理體系，運用現代技術手段提升政策管理能力。要健全科學決策機制，充分運用大數據分析、實地調研、專家論證等方式，精準把握農業農村發展的實際需求和突出問題。建立政策制定的多部門會商機制，確保各項政策在出臺前經過充分協調，避免政策沖突或重復。完善政策試點示范機制，通過小范圍試驗、階段性評估、經驗總結推廣等步驟，確保政策的可行性和有效性。要大力推進數字化賦能，加快建設全國統一的農業農村基礎信息平臺，整合農戶基本信息、土地確權數據、生產經營記錄等核心要素，為精準識別政策對象提供強有力的技術支撐。推廣衛星遙感、物聯網、區塊鏈等現代技術在糧食收儲、補貼發放、農業保險理賠等實踐中的應用，實現政策執行的精準投放和全程可追溯。簡化政策落實流程，推行“一窗受理、一站服務”模式，切實降低政策執行成本和農民辦事成本。要建立健全政策實施績效監測評估體系。引入第三方評估機制，定期對政策實施效果進行客觀評估，重點關注政策目標的實現程度和農民群眾的實際獲得感。建立以農民滿意度為核心的政策評價指標體系，將評估結果作為政策調整優化的重要依據。完善政策動態調整機制，對實施效果不佳的政策及時進行修訂或終止，確保政策始終與加快農業農村現代化的需求相匹配、同步。

第四，建立健全城鄉融合體制機制，構建強農惠農富農政策長效機制。建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動的制度體系，是提升政策效能的根本之策。當前，要素從鄉村向城市單向流動的格局尚未根本扭轉，亟須破除體制機制障礙，促進人才、土地、資金等要素在城鄉間優化配置，為農業農村現代化注入持久動力。要堅持引育并重、雙向流動。健全人才入鄉激勵機制，完善科研人員、高校畢業生、退役軍人等群體返鄉入鄉創業支持政策，在創業補貼、融資服務、項目申報等方面提供精準扶持。實施高素質農民培育計劃，加強家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體帶頭人培訓，提升經營管理能力。建立城鄉人才交流合作機制，推動城市專業技術人才向農村流動，形成人才雙向流動的良性循環。深化農村土地制度改革，探索農戶合法擁有的住房以出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。完善農村集體經營性建設用地入市制度，建立兼顧國家、集體和農民利益的土地增值收益分配機制。推廣“小田并大田”等實踐創新方式，促進土地適度規模經營，提升土地利用效率。健全城鄉公共服務均衡配置機制，推動更多公共服務向基層下沉、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜。發展新型農村集體經濟，完善利益聯結機制，讓農民更多分享產業增值收益。

作者單位：中國人民大學農村與農業發展學院；鄉村發現轉自：《中國農村經濟》2025年第12期