湛中樂 張奇：用立法夯實教育強國建設的“基點”

習近平總書記指出，“建設教育強國，基點在基礎教育”。中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）系統規定了我國全面推進教育強國建設的戰略任務和重大舉措，對夯實教育強國建設“基點”作出了一系列部署：一方面，從基礎教育資源統籌調配、義務教育優質均衡發展、學前教育普及普惠、高中階段學校多樣化、校外培訓治理、教育教學質量提升等不同維度明確了“辦強辦優基礎教育，夯實全面提升國民素質戰略基點”的具體任務；另一方面，對與“辦強辦優基礎教育”密切相關的立德樹人格局、教師隊伍建設、教育綜合改革、教育對外開放等議題進行了深入闡述。建設教育強國是一項復雜的系統工程。夯實教育強國建設“基點”，離不開一套完備的基礎教育法治保障體系，而立法是法治保障體系的核心一環。對此，《綱要》指出“提升依法治教和管理水平。健全教育法律法規規章，研究編纂教育法典”，這強調了立法對于基礎教育乃至整個教育強國建設的重要意義。簡言之，夯實教育強國建設“基點”，須提升基礎教育的依法治教和管理水平，而提升基礎教育的依法治教和管理水平，前提是有健全的基礎教育法律體系�！笆逦濉币巹澗V要提出，加強立法規劃和立法審查，提高立法質量。在此意義上，面向“十五五”全面推進教育強國建設，對我國基礎教育立法提出了新要求、新期待。本文擬立足辦強辦優基礎教育這一目標，檢視我國基礎教育立法現狀，總結成就并反思不足，從立法的視角明確我國夯實教育強國建設“基點”的路徑，在法治軌道上推進基礎教育高質量發展。

我國基礎教育立法的現狀

一般認為，1986年出臺的《義務教育法》首次以法律形式確立國家實行九年義務教育制度，拉開了我國基礎教育法治化的序幕。在此后的近40年間，隨著立法機關不斷積極回應人民群眾對均衡優質基礎教育的需要，我國形成了較為完備的基礎教育法律體系。

在中央立法層面，按照概念外延的大小，基礎教育法律體系可分為兩個層次：一是狹義的基礎教育，即在幼兒園、中小學階段由學校面向幼兒、中小學生開展的國民教育。據此，基礎教育立法除包括作為基礎教育在內的各級各類教育基本法的《教育法》外，以教育階段為標準有《學前教育法》《義務教育法》，其使得我國學校教育法律制度除普通高中教育外基本成形；以教育主體為標準有《教師法》，其明確了基礎教育階段教師的權利、義務與資質要求；以教育對象為標準有《殘疾人教育條例》《未成年人學校保護規定》等，前者保障殘疾學生平等接受基礎教育的權利，后者則重點回應了基礎教育階段針對學生欺凌、校園性侵害等對學生合法權益損害重大的問題；以教育管理事項為標準有《中小學幼兒園安全管理辦法》《中小學教育懲戒規則（試行）》等，前者旨在加強中小學、幼兒園安全管理，維護中小學、幼兒園正常的教育教學秩序，后者則明確了中小學教師實施教育懲戒的職責，教育懲戒的屬性、原則、范圍、方式以及監督救濟機制等；以教育內容為標準有《愛國主義教育法》《法治宣傳教育法》《預防未成年人犯罪法》等，前者要求“國家將愛國主義教育納入國民教育體系”，中者專章規定“青少年法治宣傳教育”，后者則明確“學校應當將預防犯罪的教育作為法制教育的內容納入學校教育教學計劃”，以上共同構成基礎教育階段幼兒園、中小學開展愛國主義教育、法治教育、預防犯罪教育的基本依據。此外，《民辦教育促進法》《中外合作辦學條例》等法律、行政法規還為滿足基礎教育階段學生的多樣化教育需求提供了立法保障。最后，《未成年人保護法》雖非專門針對基礎教育，但其第三章“學校保護”部分涉及保障未成年學生的受教育權，并明確了禁止學校、幼兒園對未成年學生的不當行為等，為未成年學生接受基礎教育提供了法律保護。二是廣義的基礎教育，除包括狹義的基礎教育外，還包括學校之外其他主體面向幼兒、中小學生提供的如家庭教育、社會教育（校外教育）、愛國主義教育、法治教育、預防犯罪教育等內容的教育。家庭教育方面，相關立法主要是《家庭教育促進法》，其構建了家庭教育基本法律框架，填補了我國教育類型立法的空白。社會教育（校外教育）方面，雖未出臺專門立法，但《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《博物館條例》等立法仍明確了圖書館、博物館等公共文化體育設施面向幼兒、中小學生提供社會教育（校外教育）的義務。[1] 學校之外的其他主體面向幼兒、中小學生開展愛國主義教育、法治教育、預防犯罪教育的，可在《愛國主義教育法》《法治宣傳教育法》《預防未成年人犯罪法》等法律中找到依據。

在地方基礎教育立法層面，其功能主要有二：一是保障中央基礎教育立法在地方得以細化落實，即執行性立法；二是根據地方實際與特色因地制宜開展基礎教育補充性或者創制性立法。[2] 各地方基礎教育立法既保障了中央基礎教育立法在本行政區域范圍的貫徹實施，還注意到本行政區域獨特的實際情況。如在《學前教育法》頒布后率先出臺的《貴州省學前教育條例》，其在細化落實《學前教育法》相關規定的基礎上，考慮到省域內城鄉二元結構明顯、偏遠山區經濟發展水平落后等現狀，強調推進鄉鎮村學前教育一體發展，要求“縣級人民政府教育行政部門應當建立健全鄉鎮和村學前教育教研、培訓和服務機制，提升幼兒園辦園水平；可以委托鄉鎮中心幼兒園對本鄉鎮其他幼兒園開展業務指導等工作”，以提升農村幼兒園辦園質量。除了上述在有中央立法情況下地方開展的基礎教育補充性立法外，還有地方在中央立法缺位的情況下，為回應地方基礎教育面臨的新情況新問題而開展的基礎教育創制性立法。一類是以單行立法形式進行的創制性立法，如各省份相繼出臺的本省份中小學校幼兒園規劃建設條例，從規劃、建設、配建和移交、監督管理、法律責任等方面，對中小學校幼兒園規劃建設作出規定，并通過動態平衡學位資源，有效回應“中小學入學難”問題。另一類是以綜合立法形式進行的創制性立法，如《徐州市基礎教育促進條例》，其在體例上分為總則、資源供給與保障、教師隊伍建設、教育教學、教育治理、評價與監督、法律責任與附則八章，在內容上既銜接《教育法》《義務教育法》《教師法》等中央教育立法相關規定，還將中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》等文件中的學校和教師減負、“雙減”、家校共育內容納入立法。[3] 另外，作為基礎教育綜合性立法，《徐州市基礎教育促進條例》還系統回應了地方基礎教育面臨的新情況新問題，用法治的方式多措并舉推動地方基礎教育高質量發展。

面向教育強國的基礎教育立法檢視

梳理我國基礎教育立法，在中央層面，形成了以基本教育法《教育法》、單行教育法《學前教育法》《義務教育法》等為主體，結合《教師法》《家庭教育促進法》《愛國主義教育法》《法治宣傳教育法》《預防未成年人犯罪法》等法律組成的廣義基礎教育法律體系，以及《殘疾人教育條例》《未成年人學校保護規定》《中小學幼兒園安全管理辦法》《中小學教育懲戒規則（試行）》等行政法規和部門規則共同組成的較為完備的基礎教育法治體系。[4] 在地方層面，地方在細化落實中央基礎教育立法的同時，為回應基礎教育面臨的新情況新問題，在地方立法權限內以不同形式開展的基礎教育補充性或者創制性立法，有效填補了中央立法的空白或模糊地帶，有助于推動地方基礎教育治理能力和治理體系的現代化。

那么，當前我國的基礎教育立法現狀能否滿足全面推進教育強國建設的新要求、新期待？判斷的標準是《綱要》中提出的夯實教育強國建設“基點”相關部署，在既有基礎教育立法中是否能夠找到規范依據，是否存在因立法空白或滯后而影響夯實教育強國建設“基點”的情況。對此，可從以下兩方面展開檢視。

一方面，既有基礎教育立法為夯實教育強國建設“基點”相關部署初步奠定了法治基礎。隨著我國依法治教的推進，《義務教育法》《教育法》《教師法》《未成年人保護法》等法律的出臺，初步構建起基礎教育法律體系的“四梁八柱”。這一過程中，基礎教育立法通過持續修訂而不斷提升質量。例如，2006年修訂的《義務教育法》在資源公平的配置上作了許多規定，并首次以法律形式明確促進義務教育均衡發展，有助于“推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”；2021年修訂的《教育法》將“勞”納入教育方針，將勞動教育貫穿大中小學各學段，與德育、智育、體育、美育相融合，有助于“加快補齊體育、美育、勞動教育短板”；正在征求意見的《教師法》修訂確立了公辦中小學教師作為國家公職人員的特殊身份，并提出建立新型教師培養體系，強化教師待遇與保障，從制度上確保尊師重教落到實處，有助于“建設高素質專業化教師隊伍，筑牢教育強國根基”。同時，不斷織密基礎教育法律體系。尤其是新時代以來，我國先后出臺《家庭教育促進法》（2021年）、《愛國主義教育法》（2023年）、《學前教育法》（2024年）等法律以及《中小學教育懲戒規則（試行）》（2020年）、《校外培訓行政處罰暫行辦法》（2023年）等部門規章。《家庭教育促進法》通過將家庭教育由傳統“家事”上升為重要“國事”，有助于“健全學校家庭社會協同育人機制，形成建設教育強國強大合力”；《愛國主義教育法》通過制度化將愛國主義教育納入國民教育體系，為基礎教育階段“塑造立德樹人新格局，培養擔當民族復興大任的時代新人”提供基本依循；《學前教育法》通過明確“構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠、安全優質的學前教育公共服務體系”，為“促進學前教育普及普惠”提供了制度保障；《中小學教育懲戒規則（試行）》通過把教育懲戒納入法治軌道，推動了中小學校依法治校和管理水平的提升；《校外培訓行政處罰暫行辦法》通過明確校外培訓違法行為及其相應的處罰措施，有助于強化校外培訓監管，“鞏固校外培訓治理成果，嚴控學科類培訓，規范非學科類培訓”。在此意義上，《綱要》關于夯實教育強國建設“基點”的諸多部署，能夠在既有基礎教育立法中找到規范依據。此外，地方基礎教育補充性或者創制性立法，可被視為《綱要》中諸多規定的立法表達。

另一方面，既有基礎教育立法無法完全滿足全面推進教育強國建設對基礎教育立法提出的新要求、新期待。首先，立法欠缺體系性。當前基礎教育相關規定散見在不同立法中，不同立法之間缺乏統一的邏輯關系。例如，《學前教育法》《義務教育法》的區分是以教育階段為標準。在此基礎上，《教師法》《家庭教育促進法》《殘疾人教育條例》《未成年人學校保護規定》《中小學幼兒園安全管理辦法》《中小學教育懲戒規則（試行）》等法律、行政法規與部門規章則是以教育主體、教育內容、教育對象、教育管理事項等為標準進行的立法。當然，欠缺體系性是教育立法的普遍問題。[5] 其次，立法空白。關于學校教育，以教育階段為標準，高中階段教育作為國民教育體系的重要組成部分，銜接義務教育和高等教育，但我國缺乏面向高中教育的立法；以教育管理事項為標準，1999年3月全國人大九屆二次會議上制定“校園安全法”的議案被提出，但該項工作至今無實質性進展。同樣，與基礎教育密切相關的《學校法》《教育考試法》等方面的立法仍是空白。《綱要》中強調的“高中階段學校多樣化發展”，以及基礎教育階段“完善學校管理體系”“落實學校辦學自主權”“完善校園安全糾紛多元化解機制和安全風險社會化分擔機制”“深化教育評價改革”“減少日�？荚嚋y試頻次”等缺乏法律的保障；關于社會教育（校外教育），目前僅出臺了《家庭教育促進法》，缺乏專門社會教育（校外教育）立法。導致的問題是，對作為校外教育的校外培訓缺乏監管的依據。如此一來，實踐中主要是將校外培訓機構納入民辦教育立法的框架進行監管�！缎Ｍ馀嘤栃姓幜P暫行辦法》的上位法包括《民辦教育促進法》《〈民辦教育促進法〉實施條例》。然而，民辦教育促進立法主要規范的是提供學歷教育的民辦學校。將校外培訓機構按照民辦學校來監管，因未能觀照校外培訓的特殊性而消解了其對于學校教育的補充作用。[6] 落實《綱要》中的“鞏固校外培訓治理成果，嚴控學科類培訓，規范非學科類培訓”要求，需要重新審視校外培訓機構的法律地位以及校外培訓監管立法問題。[7] 再次，立法滯后。以教育的數字化轉型為例，《綱要》提出“促進人工智能助力教育變革”。但從當前基礎教育立法現狀看，其主要是數字技術廣泛運用于教育領域之前的產物，未能將教育數字化的理念全面納入相關立法。最后，其他立法技術問題。例如，《義務教育法》諸多規定因缺乏明確性與可操作性，而使得在執行中剛性不足，容易受地方政策影響。

面向教育強國的基礎教育立法展望

為滿足全面推進教育強國建設對基礎教育立法提出的新要求、新期待，應進一步完善立法體系。立法既應著重解決前述我國基礎教育立法存在的問題，還要回應《綱要》中關于基礎教育的一些新提法，實現教育政策的法律化。《綱要》強調要提升依法治教和管理水平，其關于“健全教育法律法規規章，研究編纂教育法典”的要求，同樣適用于基礎教育，為我國包括基礎教育立法在內的整個教育立法體系的完善指明了方向。通過教育法典的編纂，實現整合既有規范與創新制度供給的雙重目標。

《教育法典》的體例采取“總—分”結構。總則部分是教育領域的一般性法律規范，包括教育法的基本原則、基本概念、教育主體、教育權利與義務、教育法律責任等，分則部分則是對各階段和各領域教育活動的詳細規定，涵蓋學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業教育、特殊教育、家庭教育、社會教育等。那么，應如何在《教育法典》分則中安置基礎教育？關于《教育法典》分則的體例結構，有不同觀點。一種觀點認為，《教育法典》分則包括基礎教育編、高等教育編、職業教育編、終身教育編；[8] 另一種觀點認為，《教育法典》分則部分包括教育主體編、學校教育編、教育與家庭和社會編、特殊事項編，學校教育編包括學前教育制度、義務教育制度、高中教育制度、高等教育制度、職業教育制度、特殊教育制度、學位制度、考試制度。[9]

首先，基礎教育應單獨成編，即設置專門的“基礎教育編”，而非將基礎教育與高等教育籠統地歸類于學校教育編中。究其原因，基礎教育與高等教育教育任務與目標存在本質性區別，二者均有各自面臨的特殊化問題。正因如此，《義務教育法》與《高等教育法》分立�！督逃ǖ洹返幕A教育編涵蓋學前教育、義務教育、普通高中教育和特殊教育制度。借鑒地方基礎教育補充性或者創制性立法的經驗，基礎教育編主要涉及基礎教育階段的“資源供給與保障”“教師隊伍建設”“教育教學”“教育治理”“評價與監督”“法律責任”等關鍵問題。值得注意的是，《教育法典》總則教育主體部分是關于教師的一般性規定，不妨礙分則部分對基礎教育階段教師面臨的如“中小學教師減負”等特殊化問題進行特別規定。《教育法典》的高等教育編亦然。

其次，基礎教育編應主要規范基礎教育階段的學校教育，而不包括家庭教育、社會教育（校外教育）。除了學校教育與家庭教育、社會教育（校外教育）在性質、地位與功能上的本質性差異外，另一重要原因是，在現行教育立法確立的基本制度類型中，學校教育制度雖在體系上欠缺高中教育相關制度，但其仍不失為現行教育立法中與《教育法典》差距最小的制度類型，在《教育法典》分則中的可繼承性最大。[10] 將基礎教育階段的家庭教育，尤其是社會教育（校外教育）納入其中，不僅統合的難度大，而且減損了既有學校教育制度的體系性。至于基礎教育階段的家庭教育、社會教育（校外教育），則在終身教育編或者教育與家庭和社會編中另行規定，其被定位為對基礎教育、高等教育在教育類型上的一個補充，是《教育法典》的重要組成部分。在《教育法典》中“統籌考慮學校、社會、家庭教育，構建一個完整的、服務終身學習的教育體系制度框架”。[11]

當然，不宜寄希望于通過《教育法典》的編纂，一攬子解決前述基礎教育立法現狀面臨的諸多問題。在《教育法典》編纂之前，應先完善各基礎教育單行立法，尤其應通過單行立法或者修法，解決基礎教育立法存在的立法空白、立法滯后等問題。按照這一思路：一方面，與基礎教育相關的單行法的立法工作還要繼續推進，進一步制定《高中教育法》《學校法》《教育考試法》《校園安全法》《社會教育法》或者《校外教育法》等法律、行政法規與部門規章，不斷織密基礎教育法律體系。另一方面，應持續修訂既有與基礎教育密切相關的單行法，如《教師法》《義務教育法》等。通過持續的修法，不斷回應法律內在的穩定性需求與社會快速變遷的矛盾，提升立法的科學性。無論新法的制定，還是既有立法的修訂，需要注意以下三點：一是在立法目的和立法內容上，應注重對《綱要》相關要求的回應。例如，將《綱要》重點關注的統籌推進“雙減”納入法治的框架，或是為落實“促進人工智能助力教育變革”的要求在教育數字化理念的指導下進行立法、修法；二是可以借鑒地方立法的先進經驗，除了前述各地出臺的《中小學校幼兒園規劃建設條例》之外，如《遼寧省學校安全條例》等地方校園安全立法的探索為中央層面《校園安全法》的制定積累了經驗；三是應跳出過去單行法思維，既要考慮單行法本身的問題，還要考慮與其他單行法的關系，尤其應考慮其在未來《教育法典》中的地位，從而提前處理好部分與整體間的協調問題，[12] 為未來《教育法典》的制定打好基礎。

最后，《教育法典》基礎教育編的編制，還須處理好與《未成年人保護法》等其他相關法律的銜接問題。當前依據《未成年人保護法》制定的《未成年人學校保護規定》，系教育領域學校對未成年人進行保護的系統性規定。將《未成年人學校保護規定》相關內容延續至《教育法典》的基礎教育編中，有助于實現《教育法典》與《未成年人保護法》的銜接。

參考文獻

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本文系教育部人文社會科學研究青年項目“新時代中國共產黨美好生活話語體系構建研究”（23YJC710120）、中央高�；究蒲袠I務費專項資金資助項目“新時代‘幼有所托’的制度構建研究”（104972025KFYrs0037）研究成果

[作者湛中樂系北京大學法學院教授、博士生導師，教育部—北京大學共建教育立法研究基地主任；張奇（通訊作者）系武漢理工大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師]

《人民教育》2026年第6期

作者：湛中樂 張奇